CC BY
31ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В РСФСР В 1920-е гг.
М.С. Саламатова, кандидат исторических наук
Становление избирательного процесса в России неразрывно связано с институционали-зацией органов, занимавшихся организацией выборов. Избирательные комиссии как специализированные органы появились в России в связи с усложнением избирательного процесса только в начале XX века. В последние десятилетия усилия исследователей преимущественно были направлены на изучение избирательного процесса и деятельности избирательных комиссий на выборах в Государственную Думу 1906-1917 гг. и Учредительное собрание в 1917 году [1, 2]. Правовое регулирование организации избирательных комиссий советского периода в отечественной историографии находило лишь эпизодическое освещение [3, 4]. Вместе с тем ретроспективный анализ регламентации деятельности избирательных органов представляется значимым как для комплексного изучения механизма советской избирательной системы, так и для общенаучного осмысления электоральных традиций России. В настоящей публикации предпринимается попытка исследования особенностей правового регулирования функционирования избирательных комиссий в Советской России в 1920-1930-е гг.
Законодательство, регулировавшее организацию выборов в Государственную Думу в 1905-1917 гг., впервые предполагало создание специализированных органов, которые бы занимались проведением выборов. Однако избирательные комиссии создавались не на всех административно-территориальных уровнях, а только в губерниях, уездах и городах (исключались общероссийский и низовые уровни). В организации выборов сохранялась значительная роль административных органов. Общая организация и контроль за проведением выборов были возложены на структурно входивший в МВД отдел Особого делопроизводства Департамента полиции. Общий надзор за пра-
вильным производством выборов возлагался на губернаторов и градоначальников под руководством министра внутренних дел. На местах ответственность за проведение выборов лежала на земских начальниках, уездных исправниках и полицмейстерах [5].
Составы губернских и уездных комиссий по выборам также формировались из представителей администрации. Достоинством таких составов являлся достаточно высокий профессиональный уровень, их члены обладали необходимым образованием и опытом. Очевидным недостатком подобных составов - отсутствие независимости от администрации. Функциональные обязанности распределялись между административными органами и избирательными комиссиями недостаточно четко. В целом положение избирательных органов в дореволюционный период имело переходный характер: функции проведения выборов от административных органов переходили к специализированным - избирательным комиссиям.
После Февральской революции существенные изменения коснулись не только основополагающих принципов избирательной системы, но и организации выборов. В соответствии с положением о выборах в Учредительное собрание предполагалось создать систему специализированных избирательных органов, охватывавших все административно-территориальные уровни: от Всероссийской Центральной избирательной комиссии (ВЦИК) до участковых избирательных комиссий. Земства должны были оказывать содействие в организации выборов. В частности, на городские и поселковые управы и волостные земские управы возлагалась обязанность составления списков избирателей [6].
Главными принципами организации избирательных комиссий стали профессионализм и демократизм. Формирование составов из-
бирательных комиссий представляло компромисс между традиционным способом - назначением административными органами - и демократическим, т. е. введением представителей от избирателей, заявивших кандидатские списки (представители от партий). Так, члены Всероссийской комиссии назначались Временным правительством. Окружные комиссии состояли из председателя губернского земского собрания, председателя окружного суда по административному отделению, членов городской управы губернского города и членов губернской земской управы. Демократическим элементом в составе избиркомов должны были стать представители избирателей, заявившие кандидатские списки. Смешанный способ формирования избирательных комиссий, включавших как представителей администрации и судов, так и представителей избирателей и партий, обеспечивал, с одной стороны, достаточно высокий профессиональный уровень, а с другой стороны, независимость от администрации, демократический элемент.
В отличие от царского избирательного законодательства в положении о выборах в Учредительное собрание предполагалось четкое распределение обязанностей по уровням избирательных комиссий. Так, Всероссийская комиссия помимо общего руководства выборами наделялась нормотворческой функцией - разработкой избирательных инструкций. Функциональные обязанности комиссий по выборам отличались высоким уровнем детализирован-ности, что способствовало преодолению административной дискреции. Во избежание нарушений избирательного законодательства и желания применить административное давление для членов избирательных комиссий предусматривалась административная и уголовная ответственность [7].
Пришедшие к власти большевики отвергли многие существенные достижения «буржуазного» избирательного права, в том числе касавшиеся организации выборов, поэтому преемственности избирательного законодательства не наблюдалось.
Конституция РСФСР 1918 года регулировала деятельность избирательных комиссий в главе «О производстве выборов» в самом общем виде. Конституционные нормы закрепляли обязательное участие избирательной комиссии в избирательном процессе, а также составление протокола о ходе и результатах выборов за подписью председателя избиркома. Установление подробного порядка производства выборов и деятельности избирательных комиссий возлагалось на ВЦИК [8].
Первая избирательная инструкция была оперативно принята ВЦИК 2 декабря 1918 года и регулировала порядок проведения выборов в волостные и сельские советы. Инструкция 1918 года предполагала формирование избирательных комиссий четырех уровней: губернские, уездные, волостные и сельские. Из системы избирательных органов исключался общероссийский уровень. При этом инструкция не закрепляла орган, координировавший и контролировавший деятельность избирательных комиссий, предполагая высокий уровень самостоятельности и децентрализации губернских избирательных комиссий. Фактически функции координации и контроля за работой избирательных комиссий были возложены на Наркомат внутренних дел, но степень независимости губернских исполкомов при организации выборов оставалась очень высокой, что порождало стихийность их деятельности.
Базовыми принципами формирования избирательных комиссий являлись лояльность большевикам и централизм. При создании избирательных комиссий, начиная с уездного уровня, акцент был сделан на их классовый состав. Доверием высших советских органов пользовались только исполкомы и комиссии губернского уровня. Сложившаяся в царское время традиция формирования избирательных комиссий вышестоящими исполнительными органами не была отвергнута в советские годы, избирательные комиссии образовывались губернскими исполнительными комитетами. Функциональные обязанности избирательных комиссий и исполкомов на выборах были обозначены в самом общем виде. Вышестоящие
избиркомы обязаны были образовать нижестоящие избиркомы, а также оперативно извещать их о начале выборов, посылать уполномоченных с инструкциями. В обязанности остальных комиссий входило: допуск к голосованию только обладавших избирательными правами (при этом речи не шло о процедуре лишения избирательных прав), наблюдение за порядком на выборном собрании и составление протокола о ходе выборов [9].
Очевидно, что инструкция 1918 года была временным актом, актуальным для переходного периода - организации первых советов, передачи власти от комбедов. Гражданская война актуализировала создание чрезвычайных органов и ревкомов, выборы советов до ее окончания потеряли актуальность. Первым общероссийским актом, регулировавшим проведение выборов в советы всех уровней, стала инструкция «О перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов», принятая декретом ВЦИК 31 августа 1922 года. Однако значимых организационных изменений ни эта инструкция, ни последующая, принятая в 1924 году, не предусматривали, сохраняя сложившуюся систему избирательных комиссий (сельские, волостные, уездные и губернские) и способ формирования - назначение вышестоящими исполнительными органами.
В соответствии с положениями инструкций ВЦИК 1922 и 1924 гг. порядок формирования всех уровней избиркомов носил административный характер, главной целью которого являлось проведение утвержденной классовой политики, контроль за нижестоящими избиркомами, обеспечение необходимых правящей партии составов советов. Узкие составы членов избирательных комиссий (все избиркомы состояли из трех членов), невключение представителей от общественности (если таковыми не считать подконтрольные профсоюзы), назначение вышестоящими исполкомами свидетельствовали об отсутствии демократических начал в их деятельности [10, 11].
Существенные изменения в деятельности избирательных комиссий произошли в 1925
году, и обусловлены они были сменой политической конъюнктуры. Подведение итогов избирательной кампании 1924 года, массовая отмена результатов выборов, признание проблем в избирательной сфере (низкая явка и применение административного давления) продемонстрировали готовность высших партийных и советских органов демократизировать избирательную систему. Оперативная реакция высшего руководства страны на проблемы в избирательной сфере выразилась в принятии Постановления Президиума ЦИК СССР от 29 декабря 1924 года «О перевыборах в Советы в тех районах, где имели место неправильности в работе избирательных комиссий» [12].
Дальнейшее обсуждение проблем в электоральной сфере на Оргбюро и Политбюро ЦК ВКП(б), а также в рамках проведенных совещаний по вопросам советского строительства, созванных Президиумом ЦИК СССР в январе и апреле 1925 года, привели к корректировке избирательной политики [13]. Основные директивы 1925 года касались ограниченной либерализации избирательного процесса: при сохранении монополии правящей партии необходимо было обеспечить максимальное участие населения в выборах и устранить административное давление [14, 15]. Новый курс имел непосредственное отношение к изменению деятельности избирательных комиссий, советским органам ставилась задача демократизировать, приблизить к населению работу избирательных комиссий [16].
Заместитель наркома внутренних дел В. Болдырев на заседании комиссии Оргбюро ЦК РКП(б) по перевыборам советов 18 августа 1925 года предлагал демократизировать работу избирательных комиссий, включить в составы низовых избиркомов крестьян и горожан, сделать их работу более открытой и доступной. В циркулярном письме ЦК ВКП(б) об очередных задачах перевыборов советов от 25 сентября 1925 года были восприняты предложения советских органов и в дальнейшем нашли отражение в избирательных инструкциях [17].
Тенденция на либерализацию деятельности избирательных комиссий реализовалась в
нескольких направлениях. Первое направление - расширение и демократизация составов избиркомов всех уровней. Второе - запрет административного давления на избирателей. Демократизация осуществлялась за счет расширения составов избирательных комиссий и включения в них представителей от населения. Избирательное законодательство предполагало переход от принципа назначения вышестоящими исполнительными органами к смешанному принципу - включению представителей власти и общественности. Так, инструкция «О перевыборах в Советы», принятая Президиумом ЦИК СССР 16 января 1925 года, предусматривала увеличение числа членов губернских, уездных (окружных) и городских избиркомов до пяти. Кроме того, инструкция обязывала вводить в состав избиркомов представителей от населения. В губернские и уездные (окружные) избирательные комиссии помимо двух представителей исполкомов и представителя от профсоюзов направлялись два крестьянина - делегаты от местных крестьянских организаций [18].
Инструкция ВЦИК от 13 октября 1925 года в еще большей степени реализовывала тенденцию на демократизацию, открытость деятельности избирательных комиссий. В региональные и городские избирательные комиссии могли входить до девяти членов, в окружные и уездные - до семи, в районные, волостные и сельские - не более пяти [19]. Инструкция ВЦИК 1925 года также предусматривала широкое включение представителей от общественности в составы избиркомов.
Стремление ограничить административное давление на избирателей в ходе выборных собраний также было закреплено в избирательных инструкциях. В инструкции ЦИК СССР от 16 января 1925 года специально оговаривалось, что в обязанности избирательных комиссий вменялось «пресекать любые избирательные нарушения со стороны местных органов власти и не допускать давления на избирателей» [20]. Щ Кроме влияния либерализации в 1925 году проявилась и тенденция на унификацию, цен-
трализацию и техническое совершенствование избирательного процесса. В 1925 году происходит окончательная передача руководства выборами от НКВД ВЦИКу, реорганизация существовавшей системы избирательных комиссий [21]. В инструкции «О выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов», утвержденной декретом ВЦИК от 13 октября 1925 года, создается система специализированных избирательных органов, охватывающая все административно-территориальные уровни, а также меняются состав, численность, функциональные обязанности избирательных комиссий.
Инструкция выделяет пять основных уровней избирательных комиссий. Высший уровень занимала созданная в сентябре 1925 года Всероссийская Центральная избирательная комиссия при Президиуме ВЦИК. На Центризбирком было возложено общее руководство выборами. Далее следовал уровень региональных избиркомов: избирательные комиссии при центральных исполнительных комитетах автономных республик, краевые, областные и губернские избирательные комиссии. Третий уровень - окружные и уездные избирательные комиссии, четвертый - районные и волостные избирательные комиссии. Низовой уровень составляли сельские, городские и поселковые избиркомы. В соответствии с закрепленными уровнями избирательных комиссий разграничиваются их функциональные обязанности. Наибольшие изменения коснулись низовых избиркомов - их обязанности максимально детализировались [22].
Проведение относительно либеральной избирательной кампании 1925/26 года продемонстрировало, с одной стороны, повышенный интерес избирателей к выборам, а с другой - возникновение проблем с составом советов низового звена. Ограничение на использование административного ресурса местными советскими и партийными органами показало их неготовность к неконтролируемой активности населения на выборах, выдвижению требований и критике действий властей. Общей тенденцией стало уменьше-
ние числа депутатов от ВКП(б) и пролетарских слоев в городских и сельских советах. Итоги выборов 1925/26 года, потенциальные проблемы с удержанием власти вызвали у высшего руководства страны значительно большие опасения, нежели применение административного ресурса и абсентеизм населения на выборах 1924 года.
Дискуссия, развернувшаяся в партии в
1925 и 1926 гг. относительно судьбы НЭПа и отношения к непролетарским слоям города и деревни, окончилась победой сторонников ужесточения политического курса. Итоги выборной кампании 1925/26 года стали дополнительным аргументом в пользу ужесточения политики по отношению к непролетарским слоям советского общества. В ходе работы комиссии Оргбюро и Политбюро ЦК ВКП(б) по подготовке перевыборов в
1926 году под руководством В.М. Молотова были выработаны основные решения по изменению избирательного законодательства [23]. На объединенном Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б), проходившем в июле 1926-го, утвердили основные предложения, выработанные комиссией Молотова. В его резолюции отмечалась необходимость «предохранить советы в деревне и в городе от засорения их эксплуататорскими элементами» - исключить из числа избирателей «растущие капиталистические элементы» [24].
В итоге в 1926 году демократический элемент выборов, связанный с ограничением административного давления и максимальным привлечением избирателей на собрания, привнесенный кампаниями 1924 и 1925 гг., был выхолощен. Акцент сделан на унификации и техническом совершенствовании избирательного процесса, содержательно приоритеты сместились в сторону привлечения к выборам национальных меньшинств, рабочих от производства и «охранения советов от проникновения в них эксплуататорских элементов».
В инструкции «О выборах в советы», утвержденной Постановлением Президиума ЦИК СССР 28 сентября 1926 года, и
инструкции «О выборах городских и сельских советов и о созыве съездов Советов», утвержденной декретом ВЦИК от 4 ноября 1926 года, прослеживается влияние вышеописанных изменений в избирательной сфере. Регламентацию деятельности избирательных комиссий политические изменения затронули в меньшей степени, чем процедуру лишения избирательных прав. Корректировки преимущественно носили технический характер.
В инструкциях 1926 года неизменными по сравнению с предыдущими остались число уровней комиссий и принцип их формирования. Реализовывая линию на привлечение к работе избиркомов широкой общественности, инструкции 1926 года предусматривали увеличение численности состава избирательных комиссий всех уровней. Областные, краевые и губернские избиркомы состояли из 11 членов, окружные, уездные - из девяти, остальные - из семи [25, 26].
Однако в избирательном законодательстве нарушался смешанный принцип формирования избирательных комиссий. Демократический элемент выхолащивался за счет ограничения свободного введения представителей от общественности. Избирательные инструкции четко определяли общественные организации, которые должны были делегировать своих представителей. Они включали перечисленные в партийных резолюциях, лояльно настроенные к большевикам слои населения, которые власть желала привлечь к активному участию в выборах. Так, в состав краевых, областных, губернских, окружных и уездных избиркомов предписывалось включить по одному представителю от объединения профсоюзов, ВЛКСМ, отдела работниц ВКП(б), национальных меньшинств, Красной армии и двух представителей - делегатов крестьянских организаций (общества взаимопомощи, союза «Кошчи»).
В целом правовое регулирование организации деятельности избирательных комиссий в советском законодательстве характеризовалось
не прогрессивными, а архаичными чертами по сравнению с законодательством, принятым до Октябрьской революции. Отказавшись от демократических принципов формирования избирательных комиссий при Временном правительстве, большевики вернулись к худшим дореволюционным традициям: избирательные комиссии формировались вышестоящими исполнительными органами и включали представителей администрации, являлись, по сути, вспомогательными техническими органами при исполнительных органах. До середины 1920-х советская система избирательных органов не охватывала все административно-территориальные уровни, общее руководство избирательной кампанией осуществлял Наркомат внутренних дел, что также имеет прямую аналогию с руководством выборами министерством внутренних дел в дореволюционный период.
На принципы формирования составов избирательных комиссий в значительной степени влияла политическая конъюнктура. Первоначально введенный в советском избирательном законодательстве принцип назначения вышестоящими административными органами позволял жестко контролировать степень лояльности составов избирательных комиссий. Попытки ограниченной либерализации советской избирательной системы в 1925 году привели к введению смешанного принципа формирования, привлечению представителей населения в составы избирательных комиссий. Однако уже в 1926 году демократический элемент нивелируется за счет введения жестких лимитов для представителей подконтрольных власти общественных организаций.
Формирование составов избирательных комиссий отражало общие тенденции мобилизации различных слоев населения на выборы. На протяжении рассматриваемого периода в избирательном законодательстве наиболее важным условием формирования избирательных комиссий являлись лояль-18 ность власти членов избирательных комиссий, соответствие социальной (классовой)
принадлежности. Уровень подготовки, образования, опыта работы не определялись и не имели значения при включении в избирательные комиссии. Хотя применение усложняющегося избирательного законодательства требовало подготовленных, образованных сотрудников. Их отсутствие в избиркомах во второй половине 1920-х привело к многочисленным нарушениям со стороны избирательных комиссий всех уровней.
1. Демин В.А. Государственная Дума России: механизм функционирования. М., 1996.
2. Протасов Л.Г. Всероссийское Учредительное собрание: история рождения и гибели. М., 1997.
3. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория и практика. М., 1996.
4. Макарцев А.А. Развитие институтов прямой демократии в СССР в 1935-1937 гг.: на материалах сельских районов Западно-Сибирского края : дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. Новосибирск, 2006.
5. Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г // ПСЗ Российской империи. Собр. III. Т. XXV. Отделение II-е. Приложения. Спб., 1908.
6. Положение о выборах в Учредительное собрание от 23 сентября 1917 г. II Российское законодательство Х-ХХ вв. : в 9 т. Т. 9 : Законодательство эпохи буржуазно-демократической революции. М., 1994.
7. Там же.
8. Собрание узаконений (далее - СУ) РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
9. СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 901.
10. СУ РСФСР. 1922. № 56. Ст. 706.
11. СУ РСФСР. 1924. № 71. Ст. 695.
12. Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства (далее - СЗ) СССР. 1925. № 1. Ст. 3.
13. Совещание по вопросам советского строительства (апрель 1925 г.). М., 1925. С. 47.
14. Государственный архив Российской Федерации. Ф. Р-393. Оп. 1а. Д. 153. Л. 47.
15. Российский государственный архив социально-политической истории (далее - РГАСПИ). Ф. 17. Оп. 164. Д. 54. Л. 5.
16. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 164. Д. 54. Л. 6.
17. Там же. Л. 5.
18. СЗ СССР. 1925. № 6. Ст. 54.
19. СУ РСФСР. 1925. № 79. Ст. 603.
20. СЗ СССР. 1925. № 6. Ст. 54.
21. СаламатоваМ.С. Всероссийская Центральная избирательная комиссия: истоки создания (1925-1926 гг.) // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 7 (262). С. 31-37.
22. СУ РСФСР. 1925. № 79. Ст. 603.
23. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 164. Д. 56, 57, 58.
24. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 85. Д. 102. Л. 73.
25. СЗ СССР. 1926. № 66. Ст. 501.
26. СУ РСФСР. 1926. № 75. Ст. 577.
