CC BY
182
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ВСЕМИРНАЯ ТОРГОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ И ОСОБЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗОНЫ: ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО СОГЛАСОВАНИЯ
М.Ю. Неучева,
доцент кафедры экономической теории и экономической политики Башкирской Академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан (г. Уфа), кандидат экономических наук [email protected]
В статье рассматриваются различные аспекты функционирования особых экономических зон (ОЭЗ) в контексте вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО), анализируются наиболее важные последствия членства страны в ВТО для территорий, обладающих статусом ОЭЗ. Обсуждаются проблемы и возможности согласования правил, принятых в ВТО, и условий функционирования ОЭЗ в РФ.
Ключевые слова: особые экономические зоны, Всемирная торговая организация, таможенные преференции, налоговые льготы, режим наибольшего благоприятствования, экономический рост
ББК 65.428 +65.5; УДК 339.5 + 339.9
Многосторонние переговоры и консультации о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО) продолжаются уже более 15 лет, — с лета 1995 года. К основным задачам ВТО относятся: выработка универсальных правил международной торговли, снижение ограничений на передвижение товаров и услуг, выравнивание условий конкуренции.
В настоящее время Российская Федерация завершила двусторонние переговоры о членстве в ВТО с 60 странами-партнерами, но не согласовала ряд принципиальных позиций, в том числе по сельскому хозяйству, по ставкам экспортных пошлин на древесину и по регулированию деятельности ряда государственных компаний. На современном этапе главной задачей является получение условий членства во Всемирной торговой организации, которые исключали бы ущемление прав нашей страны в сфере международной торговли и обеспечили бы реальное улучшение доступа на мировые рынки товаров и услуг, а также эффективную защиту внутреннего рынка.
Разумеется, эти факторы будут эффективны только в случае комплексного подхода по улучшению инвестиционного климата в целом. Поэтому сейчас основные направления работы в этой области — снижение инфляции, обеспечение свободной конвертируемости рубля, сокращение административных барьеров, снижение налоговой нагрузки в экономике, упорядочение законодательной базы по недропользованию и допуску иностранных инвесторов в другие стратегические сферы, а также развитие новых институтов в финансовой сфере.
В последнее время основные ожидания от вступления Российской Федерации в ВТО связаны с тем, что встраивание страны в систему мирохозяйственных связей станет мощным импульсом общего развития экономики, основанном на притоке иностранного капитала и технологий, что в свою очередь приведет к увеличению темпов экономического роста.
В связи с этим встает вопрос, не станет ли ВТО помехой для развития особых экономических зон (ОЭЗ), функционирующих на территории нашей страны? Ведь в соответствии
с требованиями Всемирной торговой организации действие ее норм должно распространяться на всю территорию без исключения (в том числе на регионы приграничной торговли, свободные экономические зоны и другие районы с действующим там специальным режимом налогообложения, регулирования и тарифов).
В настоящее время особые экономические зоны, механизмы их создания и функционирования, являются предметом острых разногласий политиков, бизнесменов и экономистов, как в России, так и за ее пределами. Стороны высказывают порой взаимоисключающие мнения. Приверженцы перехода к глобальной экономике категорически возражают против функционирования зон с особыми экономическими режимами. В качестве аргументов они приводят утверждение о том, что сам статус особой экономической зоны означает применение норм и правил, отличных от принятых на мировом рынке. Помимо этого, противники создания ОЭЗ аргументируют свою позицию ссылками на малую результативность первого опыта организации подобных зон в России, особенно тех, которые создавались в границах целых областей и краев Российской Федерации. Теперь у них появился новый дополнительный аргумент: ВТО выступает против создания ОЭЗ.
Надо учитывать, что хотя Российская Федерация и признана страной с рыночной экономикой, однако у нас существуют проблемы, которые сказываются и на функционировании ОЭЗ.
Конечно, в правовой базе ВТО нет норм, напрямую запрещающих существование особых (свободных) экономических (таможенных) зон. Однако государство, присоединяющееся к Всемирной торговой организации, должно привести национальное законодательство в соответствие с нормами и правилами этой организации. Например, Китай и Камбоджа, где действуют подобные зоны, приняли на себя обязательство, что с момента присоединения к ВТО произведенные там товары станут предметом обычных таможенных формальностей при вывозе их на остальную территорию страны.
В то же время мировая практика свидетельствует о том, что наличие особых экономических зон в стране не является существенным препятствием для переговоров с Всемирной торговой организацией, поскольку ОЭЗ в России создавались до вступления в ВТО. Особые экономические зоны давно существуют и в США, и в Бельгии, и в Польше, — странах, которые являются членами ВТО. Китай в свое время вообще предложил ВТО не трогать то, что было создано в стране до вступления в эту организацию, в том числе и специальные экономические зоны.
Необходимо отметить, что цели создания свободных экономических зон (СЭЗ) зависят от социально-экономических условий развития страны. В странах с развитой рыночной экономикой подобные зоны создаются, как правило, в депрессивных регионах, с высоким уровнем безработицы и недостаточно развитой инфраструктурой. Придавая таким территориям статус особых зон, правительства не делают ставки на привлечение иностранных инвестиций, а стараются создать условия, максимально стимулирующие развитие имеющихся производств, интегрированных во внутренний рынок, а также создание новых рабочих мест.
В новых индустриальных странах Азии зональная политика является элементом промышленной и направлена на создание отраслевых анклавов экономического роста (преимущественно экспортных и научно-технических). В развивающихся странах, имеющих невысокий уровень экономического развития, при создании свободных экономических зон ставятся задачи привлечения иностранного капитала, передовых технологий и менеджмента, стимулирования экспорта и улучшения его структуры, увеличения занятости и подготовки квалифицированных кадров, получения прибыли от сдачи в аренду земли, помещений, предоставления коммерческих и других услуг.
В отдельных случаях создание свободных зон оказывается целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих изначально развитой промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой, но позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные программы (укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и др.).
Необходимо отметить, что в российском законодательстве понятие «особые экономические зоны» идентифицируется с понятием «свободные экономические зоны». Последние впервые были упомянуты в Законе 1991 года «Об иностранных инвестициях в РСФСР», принятом в начале проведения экономических реформ и в настоящее время уже недействующем. В научной литературе понятию «свободная экономическая зона» дается достаточно широкое толкование. В учебниках по международному праву, например, данное понятие увязывается не с внешнеторговой, а с инвестиционной деятельностью: «Под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий» [1, 103]. Важные положения, с точки зрения понимания и толкования понятий «особая» и «свободная» экономические зоны, ввел новый Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г., который, по оценке экспертов, соответствует нормам ВТО и международным правилам торговли [2].
Сегодня наибольшее распространение в международной экономической практике получила трактовка свободных экономических зон как территорий, на которых благодаря введению беспошлинного режима, а также применению других экономических и организационных регуляторов, стимулируется внешнеэкономическая деятельность с привлечением иностранных инвестиций. В соответствии с Киотской конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур, в международно-правовой практике «свободная зона» означает часть территории государства, где любые ввезенные товары обычно рассматриваются как объекты, находящиеся вне пределов таможенной территории и не являющиеся предметом обычного таможенного контроля [3, 32].
В Российской Федерации «особые экономические зоны» чаще всего рассматриваются в качестве синонима свободных экономических зон. В широком смысле эти термины эквивалентны. Принципиальная разница состоит в том, что свободные экономические зоны предоставляли компаниям исключительно льготы. За счет этих льгот экономились значительные средства, которые резиденты СЭЗ должны были направлять на
развитие производства. Поскольку данный процесс фактически не контролировался, СЭЗ часто сравнивали с оффшорами, уводящими денежные средства из под налоговой юрисдикции государства. Принятие Федерального закона 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» существенно изменило картину. Во-первых, главный упор делается теперь на инфраструктуру. Во-вторых, резиденты ОЭЗ регистрируются в определенном муниципальном образовании и нигде больше, без каких-либо филиалов и «дочек». Понесенные ими затраты отождествляются с созданием реального производства — завода, цеха или лаборатории.
Первые свободные экономические зоны на территории Российской Федерации начали образовываться в конце 80-х годов, еще в эпоху СССР. Тогда были выпущены официальные документы, в которых формулировались концепции и цели создания данных зон, обосновывалась их планируемая специализация. Основной целью создания СЭЗ в тот период была активизация внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций путем создания совместных предприятий в свободных экономических зонах.
Свободные экономические зоны в тот период времени рассматривались как вспомогательный институт государственной экономической политики, способ стимулирования межгосударственных экономических отношений Советского Союза. Предполагалось, что первые зоны возникнут на Дальнем Востоке, то есть в регионе с развитым научно-техническим потенциалом, и будут способствовать росту производства наукоемкой продукции на базе действовавших национальных технологий и иностранного капитала.
Союзная программа по созданию свободных экономических зон не была реализована по целому ряду причин, к основным из которых относятся:
— несовместимость концепции СЭЗ с действовавшим общенациональным механизмом хозяйствования;
— отсутствие средств, предназначенных для создания инфраструктуры этих зон;
— неразрешенность огромного количества технологических проблем функционирования этих зон;
— пассивное отношение потенциальных инвесторов к данной программе.
Сейчас в России создается 13 особых экономических зон: 2 — промышленно-производственного типа, 4 — технико-внедренческого и 7 — туристско-рекреационного. Объем заявленных частных инвестиций составил более 140 млрд. рублей [4]. В настоящее время в особых экономических зонах Российской Федерации зарегистрировано 173 резидента (24 — в промышленнопроизводственных зонах, 131 — в технико-внедренческих ОЭЗ, 18 — в туристско-рекреационных ОЭЗ). По итогам завершившегося в Минэкономразвития России 2 июня 2008 г. конкурса по отбору заявок на создание портовых особых экономических зон планируется создание 2 аэропортовых ОЭЗ — в Красноярске и Ульяновске, а также 1 морская портовая зона — на территории порта Советская Гавань (Хабаровский край).
Процесс вступления России в ВТО, скорее всего, благотворно отразится на развитых регионах, таких как Центральный или Северо-Западный. Они получат еще больший приток инвестиций в экономику. Что касается отстающих в экономическом отношении регионов, они обречены на углубление разрыва по основным показателям социально-экономического развития от регионов-лидеров.
В средствах массовой информации высказывается точка зрения о том, что сохранить действующий статус особым экономическим зонам не удастся, поскольку он противоречит требованиям ВТО, так как нарушается принцип наибольшего благоприятствования, принятый странами-участницами. Однако практика деятельности ВТО свидетельствует о том, что в настоящее время ее членами являются страны, которым удалось сохранить ОЭЗ (свободные экономические зоны) на своей территории. К ним, в первую очередь, относятся Китай, Израиль, Словения, Таиланд, Аргентина, Румыния и т.д. Свободные экономические зоны этих стран активно используют налоговые и таможенные льготы.
Необходимо отметить, что сегодня дискуссии о вступлении России в ВТО в основном происходят в отраслевой плоскости. Большинство исследований в этой области практически не обращаются к региональному аспекту данной проблемы. В то же время очевидно, что в силу значительных региональных раз-
личий вступление нашей страны в ВТО для ряда территорий будет иметь во многом не характерные для России в целом последствия.
Концепция особых зон может вступить в противоречие с правилами ВТО по промышленному субсидированию. До тех пор пока четко не определено, развитие каких именно отраслей российской промышленности может стимулироваться с помощью создания ОЭЗ, представители ВТО могут счесть этот механизм инструментом поддержки тех или иных отраслей, ранее не учтенным в переговорах.
Прообразом условий ВТО для России является ОЭЗ Калининградской области. Эта область — единственный субъект РФ, полностью отделенный от остальной территории страны границами иностранных государств и международными морскими водами. Оставаясь частью России, Калининградская область оказалась под влиянием внешних факторов, включающих мировые ставки тарифов на железнодорожные перевозки, возникновение дополнительных барьеров для транзита людей и грузов из области в другие регионы Российской Федерации и
— обратно. Все это привело к тому, что спад в экономике области был глубже, чем спад в России в целом. Для компенсации издержек ее анклавного положения на территории всей области была создана особая экономическая зона, благодаря которой экономика региона за последние годы приобрела отчетливо выраженную импортозамещающую специализацию.
Новые бизнес-структуры вообще создавались здесь только под режим ОЭЗ, поскольку в области нет других преимуществ. Большинство калининградских предприятий неконкурентоспособны по сравнению с аналогичными российскими производителями.
Вопросом, требующим внимания и детальной проработки, является то, как скажется на экономике области неизбежная при вхождении к ВТО либерализация торговли в Российской Федерации в целом, и насколько полно в ходе переговоров будет сохранен статус Калининградской области. Сейчас предприятия области имеют ряд преференций и льгот, которые обеспечивают определенный уровень их конкурентоспособности по сравнению с другими компаниями, действующими на территории России. При вступлении нашей страны в ВТО предприятия Калининградской области и остальной части России через некоторое время окажутся в равных условиях. Это, по мнению ряда экспертов, может негативно сказаться на состоянии региона и послужить причиной усиления отсталости области по уровню экономического развития от средних показателей по России [5, 37].
Как отмечалось выше, основой функционирования экономики Калининградской области является режим ОЭЗ, по сути представляющий собой систему таможенных льгот, установленных для хозяйствующих субъектов, действующих на территории области. Товары, произведенные в ОЭЗ (что подтверждается сертификатом о происхождении товара) и ввозимые на остальную часть таможенной территории Российской Федерации, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и других платежей, взимаемых при таможенном оформлении товаров. К указанным товарам не применяются меры экономической политики (нетарифное государственное регулирование внешнеторговой деятельности). Администрация ОЭЗ по согласованию с Правительством РФ может устанавливать дополнительные ограничения режима свободной таможенной зоны и исключения из этого режима, направленные на защиту местных производителей товаров (работ, услуг). Кроме того, не взимается НДС с выручки от оказания транспортных услуг, услуг по погрузке, разгрузке, перегрузке и хранению при перевозке и перевалке товаров из ОЭЗ на остальную часть таможенной территории РФ и с остальной части таможенной территории РФ в ОЭЗ.
Перечисленные льготы по сути не соответствуют базовому принципу ВТО — применению ее членами режима наибольшего благоприятствования («ни одна страна не может получать лучших условий для доступа на рынок, чем имеют другие страны») и, таким образом, могут рассматриваться как дискриминация прав других членов организации. Причина этого кроется в самом механизме ОЭЗ в Калининградской области. В отличие от уже упоминавшейся практики функционирования специальных (свободных) экономических зон в странах-членах ВТО (например, Польша, Литва, Латвия), действующих по принципу анклава на таможенной территории (товары, производимые в СЭЗ, при вывозе на территорию страны подлежат обычным та-
моженным формальностям, в т.ч. взиманию тарифов и налогов), ОЭЗ в Калининградской области является частью таможенной территории России (во всех нормативных документах провозглашен принцип единого таможенного пространства РФ), в силу чего при определенных условиях к товарам, ввозимым и вывозимым с ее территории на остальную часть территории РФ, не применяются обычные таможенные процедуры. Таким образом, вступление России в ВТО и принятие ею соответствующих обязательств представляет угрозу коренного изменения механизма функционирования ОЭЗ в Калининградской области, или даже ее ликвидации
Однако нормы ВТО при определенных условиях допускают отклонение от принципа наибольшего благоприятствования. Странами-кандидатами на вступление в ВТО, как правило, оговариваются особые условия, которые могут быть представлены отдельным частям их территории. В частности, Соглашением о субсидиях и компенсационных мерах предусмотрен следующий порядок «легальной» поддержки неблагополучных в социально-экономическом отношении регионов. Государственные субсидии могут предоставляться в рамках содействия неблагополучным регионам на территории государства-члена, осуществляющегося в общих рамках регионального развития и не являющегося специфическим в границах соответствующих регионов, при условии, что:
— каждый находящийся в неблагоприятных условиях регион должен быть четко определенной географической территорией с определяемой экономической и административной идентичностью;
— регион рассматривается как находящийся в неблагоприятных условиях на основе нейтральных и объективных критериев, указывающих на то, что трудности региона вызваны не только временными обстоятельствами;
— критерии должны включать в себя индикаторы экономического развития, которые, в свою очередь, должны базироваться, по крайней мере, на показателе среднедушевого дохода в расчете на семью (или ВВП на душу населения) либо на показателе уровня безработицы.
Указанное положение содержит определенные возможности для осуществления особой государственной экономической политики в отношении Калининградской области. Однако такая политика, как минимум, должна быть легитимной (т.е. официально принятой на уровне органов власти Российской Федерации) и обоснованной (соответствие критериям «неблагополучия» и принципу транспарентности).
Проблемами второго уровня, возникающими перед экономикой области в случае вступления России в ВТО, являются отраслевые аспекты функционирования экономики области в новых условиях. Все многообразие этих проблем можно, в конечном счете, свести к вопросам влияния на региональную экономику изменений таможенного законодательства, аграрной политики, а также либерализации некоторых, до настоящего времени ограниченных административными барьерами, рынков услуг. Указанные проблемы в той или иной мере присущи всем без исключения регионам РФ.
Приведение российских таможенных тарифов в соответствие нормам ВТО является наиболее остро дискутируемым вопросом среди круга проблем, связанных с вступлением России в организацию. Считается, что снятие таможенных барьеров, при низкой конкурентоспособности большинства отечественных предприятий обрабатывающего сектора, таит в себе угрозу их массового банкротства и всех вытекающих из этого негативных социальных и политических последствий. В связи с этим представляет интерес опыт Калининградской области, экономика которой уже функционирует в режиме свободной таможенной зоны, а внутренний рынок области, за некоторыми изъятиями, открыт для свободной конкуренции как отечественных, так и зарубежных производителей.
Очевидно, что общее снижение ввозных таможенных пошлин в РФ приведет к фатальному сокращению рентабельности импортозамещающего сектора. В новых условиях, в силу высоких транспортных издержек, его продукция будет неконкурентоспособна на внутреннем российском рынке, а по причине технической и технологической отсталости едва ли будет востребована на большинстве зарубежных рынков. Очевидным и, пожалуй, единственным выходом из этой ситуации является активизация поиска новых видов бизнеса, ориентированных на производство экспортной продукции, а также ускоренная мо-
дернизация действующих производств с целью их приведения к уровню международных стандартов.
Адаптация таможенного законодательства РФ к нормам ВТО будет занимать довольно длительный промежуток времени (продолжительность переходного периода, скорее всего, составит не менее 5-7 лет), в течение которого должно происходить снижение связанных (исходных) таможенных ставок. Причем уровень связанных ставок (ожидается, что первоначально будут связаны не все тарифы, а лишь 60-70% товарной номенклатуры) может устанавливаться даже выше действующих в настоящее время. Столь продолжительный переходный период, при наличии базисной стратегии развития региона и политической воли для ее реализации, представляется вполне достаточным для адаптации экономики к новым условиям [6].
Что касается Калининградской области, то, возможно, имеет смысл рассмотреть опыт Макао, Гонконга или Сингапура. В первой половине 90-х годов последний губернатор Гонконга Крис Паттен смог добиться ассоциированного членства Гонконга в ВТО. Времена прошли. Гонконг вновь стал Китайским, но остался ассоциированным членом ВТО. Мировая практика функционирования особых экономических зон в условиях Всемирной торговой организации свидетельствует о возможности заключения между Россией и странами-членами ВТО специального соглашения по особым экономическим зонам в определенных областях страны (аналогично соглашению по свободной экономической зоне «Шеннон»).
Рассмотренные выше аспекты вступления России в ВТО и связанный с ними процесс приведения национального законодательства в соответствие нормам этой организации охватывает базовые принципы функционирования ОЭЗ Калининградской области и определяет саму возможность ее существования в новых условиях. В ходе ведущихся сейчас переговоров об условиях вступления России в ВТО должна быть учтена специфика регионов, на территориях которых действуют режимы ОЭЗ.
После вступления вопрос о наличии ОЭЗ на территории стран регламентируется. Но в ходе переговоров по присоединению России к ВТО необходимо четко определить параметры функционирования этих зон. Учет необходимых изменений конкурентоспособности отечественных предприятий и территорий в целом в условиях ВТО должен также найти отражение при подготовке и реализации решений об организации и использовании особых экономических зон и технопарков.
Рассмотренные выше особенности согласования правил Всемирной торговой организации и особых экономических зон не носят исчерпывающего характера, а лишь дают представление о некоторых аспектах последствий вступления России в ВТО для территорий, обладающих статусом ОЭЗ. Следует понимать, что не существует методики, с помощью которой можно было бы заранее определить количественные результаты этого шага. Сейчас мы в состоянии дать лишь качественную оценку, спрогнозировать возможные социальные, экономические и политические аспекты, предложить меры, способные компенсировать неблагоприятные последствия вхождения России в ВТО для региона.
Результатом широкого общественного обсуждения проблемы должно стать формирование консолидированного мнения, в обобщенном виде отражающего точки зрения региональных властей, бизнеса и общества в целом на процесс присоединения России к ВТО. На данном этапе важно отчетливо определить, чего мы хотим, и последовательно добиваться этого: выработать единую позицию о перспективах развития региона, установить приоритеты, определить ключевые позиции, по которым следует добиваться защиты региональной экономики, аргументировать и отстаивать их в ходе переговорного процесса.
Только таким образом можно минимизировать издержки и в максимальной мере использовать преимущества, связанные со вступлением нашей страны во Всемирную торговую организацию.
Литература
1. Богуславский М.М. Международное частное право. — Изд. 5-е. — М.: Юрист, 2004. — С. 247.
2. СЗ РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2066. Об оценке Таможенного кодекса и спорах о его применении // Коммерсантъ. — 2003. — 30 сент.
3. Шаблинский И.Г. Таможенные процедуры и логистика. Правовая поддержка. — М.: Альпина паблишер, 2007. — 179 с.
4. Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами [Электронный ресурс]. — М., 2007-2009. — Режим доступа: http://www.rosoez.ru.
5. Леденев С.И. Некоторые аспекты правового регулирования экономики в эксклавном регионе // Недвижимость и инвестиции. — 2005. — № 3 (24).
6. Дыханов Г.Я. Калининградская область и ВТО // Морская индустрия. — 2002.- № 01 (14).
ЗАКОНОМЕРНОСТИ РАЗВИТИЯ АНТИМОНОПОЛЬНЫх отношений в условиях ГЛОБАЛИЗАЦИИ
М.Б. Дёмин,
доцент кафедры экономической теории Казанского государственного технического университета им. А.Н.Туполева, кандидат экономических наук [email protected]
В статье раскрывается влияние глобализации на развитие антимонопольных отношений в контексте функционирования транснациональных структур и их поведения на глобальном рынке.
Ключевые слова: глобализация, монополизм, антимонопольные отношения, антимонопольные органы.
ББК 65.01; УДК 330.101
В настоящее время в экономической теории в качестве основных направлений становления процесса глобализации выделяются: развитие глобальных ТНК, интенсификация международной торговли, регионализация экономики, финансовая глобализация и тенденции конвергенции экономических систем.
[1, С.102] Глобализацию следует анализировать как противоречивый фактор развития антимонопольных отношений: с одной стороны, в условиях единой мировой системы и либерализации национальных экономик достижение абсолютно монопольного положения еще менее вероятно, чем внутри национальной эко-
