CC BY
158
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10201
ББК 67.407 © В.В. Попов, 2020
Научная специальность 12.00.06 — земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ПРИ РАЗГРАНИЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
Владимир Владимирович Попов, доцент кафедры частного права Государственный университет управления (109542, Москва, Рязанский проспект, д. 99) E-mail: [email protected]
Аннотация. Анализ российского земельного законодательства позволяет сделать вывод, что основания возникновения права муниципальной собственности на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю сформулированы не вполне корректно и нуждаются в уточнении. Автор определил недостатки правовых норм и сделал выводы о том, в каком ключе следует изменить законодательство о разграничении государственной собственности на землю применительно к возникновению права муниципальной собственности.
Ключевые слова: муниципальная собственность, разграничение государственной собственности на землю, возникновение права собственности на землю, строение, муниципальный округ.
ACQUIRING OF THE MUNICIPAL LAND OWNERSHIP UNDER THE STATE LAND OWNERSHIP SEPARATION
Vladimir V. Popov, Assistant Professor of Private Law Department
State University of Management (109542, Moscow, Ryazansky Prospect, d. 99)
E-mail: [email protected]
Abstract. The analysis of Russian land legislation allows coming to the conclusion that bases of acquiring of the municipal land ownership under the state land ownership separation are not formulated quite correctly and need to be clarified. The author identified the shortcomings of legal norms and made conclusions about the way in which legislation should be changed.
Keywords: municipal ownership, state land ownership separation, acquiring of the land ownership, construction, municipal district.
СИа^оп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Попов В.В. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю. Вестник Московского университета МВД России. 2020(4):75-9.
Муниципальная собственность на землю вместе с государственной собственностью (федеральной и субъектов Федерации) относится к публичной собственности. Ещё в прошлом году такой подход можно было рассматривать как в первую очередь доктри-нальный, однако январские инициативы Президента РФ по внесению изменений в Конституцию России демонстрируют, что связанность власти на различных уровнях должна быть обеспечена нормативно, и ст. 132 Конституции в редакции Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публич-
ной власти»1 дополняется ч. 3, гласящей, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Таким образом, в 2020 году появилось конституционное обоснование возникновения муниципальной собственности из государственной
1 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
при разграничении последней.
Место муниципальной собственности, если сравнивать с государственной собственностью, в современных российских условиях намного менее заметно. Конечно, подобная диспропорция свойственна не только земельным отношениям, и муниципальная собственность повсеместно пребывает в тени своей «старшей сестры», однако именно при анализе структуры публичной собственности на землю это становится очень заметно. Согласно официальным данным, приводимым Росреестром, по состоянию на 1 января 2019 года в России из общей площади земель в 1712519,1 тысяч гектар в муниципальной собственности находилось всего лишь 15023,7 тысяч гектар, что составляет менее одного процента (0,88%) от общей площади земель1. Площадь земель, находящихся в государственной собственности, составляет 1564412,5 тысяч гектар (91,35% от общей площади земель), в том числе находящихся в федеральной собственности — 995293,4 тысяч гектар, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации — 22427,2 тысяч гектар, и земель, государственная собственность на которые не разграничена — 546691,9 тысяч гектар. При этом земли, находящиеся в публичной собственности, абсолютно превалируют над частными землями (находящимися в собственности граждан и юридических лиц), которых в России всего 133082,9 тысяч гектар (7,77% от общей площади земель). Таким образом, из трёх законодательно поименованных форм собственности на землю муниципальная находится на последнем месте в количественном исчислении. Закономерно ли это?
Муниципальная собственность на имущество должна экономически обеспечивать деятельность муниципального образования в соответствии со ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, предоставляя ему возможность решать вопросы местного значения и иные вопросы, отнесённые к компетенции органов местного самоуправления. Право собственности любого публичного образования, не только муниципального — это не классическое право лица владеть, пользоваться и распоряжаться вещью в своём интересе, а совершенно иной комплекс прав и обязанностей, неразрывно связанный с правами, законными интересами и обя-
занностями населения соответствующей территории. «Содержание публичной собственности (не права собственности, а собственности) должны составлять обязанности и права собственника в органической взаимосвязи с правами и обязанностями населения» [2, с. 136].
Если касаться иного имущества, не относящегося к земельным участкам, то здесь существует проблема передачи в муниципальную собственность имущества, объективно не нужного муниципальному образованию; это имущество не способно послужить интересам местного населения. Е.С. Шугрина отмечает, что «органы местного самоуправления понуждают принимать в муниципальную собственность имущество, которое не может находиться на их балансе в силу ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, а также имущество, находящееся в плохом состоянии, без надлежащих документов и т.п.» [4, с. 92]. Следует признать, что применительно к земельным участкам подобная проблема не встаёт, поскольку в муниципальной собственности находятся далеко не все земельные участки, так или иначе используемые муниципальными образованиями или предоставленные ими гражданам и юридическим лицам в пользование. Значительная часть таких земельных участков в настоящее время относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена, и законодательство не предусматривает каких-либо определённых сроков завершения процедуры такого разграничения. Следовательно, нынешняя ситуация в отношении земель, государственная собственность на которые не разграничена, может сохраняться сколько угодно долго, и условно переходные положения статей 3.1 и 3.3 ФЗ от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»3 будут и дальше регулировать эти отношения. Муниципальным образованиям, несмотря на распространённую точку зрения об их приоритете при разграничении государственной собственности на землю (например, Н.Л. Пешин заявляет, что «одна из целей такого регулирования, предложенного на федеральном уровне, состоит в том, чтобы большая часть земель в результате разграничения была отнесена к форме муниципальной собственности» [3, с. 46]), которая скорее базируется на нормах действовавшего до 2006 года ФЗ от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ4, чем на действующем законодательстве, при-
1 https : // rosreestr.ru / upload / Doc / 06-upr/% D0% A4.22% 20%D0%B7%D0%B0%202019%20%D0%B3%D0%BE%D0%B4%20 (%D0%BF%D0%BE%20%D0%A0%D0%A4).xls
2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЭ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
читается земель значительно меньше, чем Российской Федерации или её субъектам.
В п. 3 ст. 3.1 ФЗ от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 содержится три группы оснований возникновения муниципальной собственности на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю.
Первая группа оснований в качестве критерия разграничения устанавливает занятие земельных участков зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности муниципальных образований. Следует обратить внимание на такой объект, как «строение», поскольку ни гражданское законодательство не относит его к числу недвижимых вещей (ст. 130 ГК РФ1), ни земельное законодательство не упоминает строение в качестве вещи, наличие которой создаёт для правообладателя особые права на земельный участок, ею занятый, в отличие от зданий и сооружений (например, п. 1 и 3 ст. 35 ЗК РФ и пп. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ). В Градостроительном кодексе РФ2 строение фигурирует, с одной стороны, как разновидность объекта капитального строительства наряду со зданиями, сооружениями и объектами незавершённого строительства (п. 10 ст. 1), то есть может рассматриваться как объект недвижимости, учитывая то, что в градостроительном законодательстве термин «недвижимость» не используется, а с другой — как некапитальный объект (п. 10.2 ст. 1), то есть недвижимостью не является. В любом случае, градостроительное законодательство не содержит дефиниции сооружения или его квалифицирующих признаков. Единственная дефиниция строения содержится в Приказе Минзем-строя РФ от 4 августа 1998 г. № 3 73, согласно которому строение представляет собой отдельно построенное здание, дом, состоящее из одной или нескольких частей, как одно целое, а также служебные строения. Служебные строения, в свои очередь охарактеризованы как объекты зачастую некапитального типа, внутренние помещения которых при технической инвентаризации не измеряются и не учитываются. «К числу служебных строений относятся сараи, гаражи (индивидуального пользования), навесы, дворовые погреба и т.п.». Очевидно, что использование терми-
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
2 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
3 Приказ Минземстроя РФ от 4 августа 1998 г. № 37 «Об утверждении
Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской
Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
на «строение» в отношении объекта недвижимости, занимающего земельный участок, наличие которого является основанием государственной регистрации права собственности на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, не обусловлено действующим законодательством, а представляет собой реликт тех времён, когда само понятие недвижимого имущества отсутствовало в легальном пространстве. Формулировка «недвижимое имущество» представляется более предпочтительной по сравнению со «зданиями, строениями, сооружениями», поскольку позволить не учитывать строения, правовой режим которых в качестве недвижимости неясен, и включить в число критериев объекты незавершенного строительства, а также предприятия (ст. 132 ГК РФ) и единые недвижимые комплексы (ст. 133.1 ГК РФ).
При этом сам критерий разграничения, проистекающий из права собственности на недвижимое имущество, следует признать полностью соответствующим логике гражданско-правового регулирования режима земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений. Несмотря на то, что согласно одному из принципов (основных начал) земельного законодательства все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков (кроме случаев, предусмотренных федеральными законами), в абсолютном большинстве случаев господствуют как раз таки исключения из этого принципа единства судьбы земельного участка и расположенной на нём недвижимости. Об этом говорит и ст. 35 ЗК РФ4, и ст. 552 ГК РФ5, согласно которым земельный участок следует судьбе здания или сооружения при переходе права собственности на них. Таким образом, согласно действующим нормам гражданского и земельного законодательства собственник здания или сооружения должен с необходимостью быть признан собственником земельного участка, занятого этим зданием или сооружением. Для защиты имущественных интересов муниципальных образований предлагается при разграничении государственной собственности на землю распространить этот принцип и на другие объекты недвижимости, занимающие земельные участки — объекты незавершённого строительства, предприятия и единые недвижимые комплексы, находящиеся в собственности муниципальных образований.
4 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
5 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
Вторая группа оснований в качестве критерия разграничения устанавливает принцип подчинённости муниципальному образованию лиц, которым предоставлены земельные участки из состава земель, государственная собственность на которые не разграничена. Этот принцип может быть применён как в ситуации административной подчинённости (земельные участки были предоставлены органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований), так и корпоративной (земельные участки были предоставлены муниципальным казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, учреждённых этими муниципальными образованиями). К некоммерческим организациям, учреждённым муниципальными образованиями, относятся муниципальные учреждения всех трёх видов (казённые, бюджетные и автономные).
Природа этой подчинённости не имеет никакого значения для применения данного критерия, главное — чтобы орган или организация были созданы соответствующим муниципальным образованием, поскольку это означает, что наделение их земельными участками осуществлялось в интересах именно данного муниципального образования.
Органам местного самоуправления, муниципальным казенным предприятиям и муниципальным учреждениям земельные участки предоставляются исключительно на праве постоянного (бессрочного) пользования (пп. 1-3 п. 2 ст. 39.9 ЗК РФ). Есть исключение из этого правила, в соответствии с которым упомянутые субъекты могут получать земельные участки из состава государственных или муниципальных земель в безвозмездное пользование (пп. 1 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ), однако применение данного критерия будет противоречить целям предоставления участков — ведь они предоставляются для выполнения определённой деятельности, не связанной с постоянным использованием участка, на срок не более одного года. Муниципальным унитарным предприятиям (имущество за которыми закрепляется на праве хозяйственного ведения) земельные участки предоставляются в аренду, хотя участки, полученные в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с ранее действовавшими нормами, могут за ними сохраняться на этом праве.
Третья группа оснований содержит бланкетную норму, поскольку отсылает к федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации, однако анализ федерального и регионального законодательства показывает, что эти законы содержат не
самостоятельные критерии разграничения, а прямые указания на то, какие земли относятся к муниципальной собственности в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 19 ЗК РФ.
Ещё одним спорным моментом норм о возникновении муниципальной собственности при разграничении государственной собственности на землю является перечень муниципальных образований, приобретающих собственность на земельные участки подобным способом. В п. 3 ст. 3.1 ФЗ от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ названы поселения (очевидно, как городские, так и сельские, поскольку уточнение вида поселения отсутствует), городские округа и муниципальные районы, но не упомянуты ещё четыре вида муниципальных образований — муниципальный округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район и внутригородская территория города федерального значения. Не стоит удивляться отсутствию в данном перечне внутригородского района и внутригородской территории города федерального значения, поскольку земельная правосубъектность в настоящее время у них по большей части отсутствует, а их муниципальная собственность на землю возникает в исключительных случаях. Например, муниципальные образования, включенные в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ в 2012 году, сохранили принадлежавшее им на момент присоединения имущество, включая земельные участки, в муниципальной собственности (п. 1 ст. 1 Закона г. Москвы от 28 июля 2011 г. № 361), но не вправе приобретать земельные участки в собственность при разграничении государственной собственности на землю. Городской округ с внутригородским делением законодатель, очевидно, рассматривает в контексте разграничения государственной собственности на землю в качестве разновидности городского округа, но в муниципальном законодательстве это разные категории муниципальных образований, и городской округ с внутригородским делением непременно должен быть включён в число муниципальных образований, приобретающих в собственность земельные участки при разграничении государственной собственности на землю.
Самой вопиющей коллизией земельного и муниципального законодательства в вопросе разграничения государственной собственности на землю является отсутствие упоминания о муниципальных округах. Этот вид муниципальных образований введён с 1 мая 2019
1 Закон г. Москвы от 28 июля 2011 г. № 36 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011. № 44.
года в связи с принятием ФЗ от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ1. Статус муниципального округа будет присваиваться тем городским округам, которые не соответствуют требованиям урбанизированности. Как отмечает А.В. Ильиных, «территория муниципального округа представляет собой единое целое с расположенными в ее границах населенными пунктами без статуса муниципальных образований и, соответственно, без самостоятельных органов местного самоуправления и представляет собой единый организационно-хозяйственный организм» [1, с. 31]. В составе муниципального округа, в отличие от муниципальных районов, не предусматривается создание муниципальных образований более низкого уровня (сельских поселений) с собственными администрациями, которые могли бы участвовать в разграничении государственной собственности. Поэтому представляется вполне очевидным, что муниципальный округ должен быть включён наряду с поселениями, районами и городскими округами в перечень муниципальных образований, у которых при разграничении государственной собственности на землю возникает право собственности на земельные участки, расположенные на его территории и подпадающие под критерии, установленные п. 3 ст. 3.1 ФЗ от 25 октября 2001 года № 137-Ф3.
Литература
1. Ильиных А.В. Муниципальные округа в си-
1 https : // rosreestr.ru / upload / Doc / 06-upr / %D0%A4.22%20 %D0%B7%D0%B0%202019%20%D0%B3%D0%BE%D0%B4%20 (%D0%BF%D0%BE%20%D0%A0%D0%A4).xls
стеме территориальной организации местного самоуправления: попытка правового моделирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 7. С. 30-35.
2. Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2014.
3. Пешин Н.Л. К вопросу о допустимости перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 2. С. 44-48.
4. Шугрина Е.С. Экономическая основа местного самоуправления: правовой анализ // Правоприменение. 2018. № 3. С. 89-109.
References
1. Ilyinykh A.V. Municipal districts in the system of territorial organization of local self-government: an attempt to legal modeling // State power and local self-government. 2019. № 7.
2. Krassov O.I. Land ownership in European countries: monograph. M .: Norma, Infra-M, 2014.
3. Peshin N.L. To the question of the permissibility of the redistribution of powers between public authorities and local authorities // State power and local self-government. 2018. № 2.
4. Shugrina E.S. The economic basis of local government: legal analysis // Law Enforcement. 2018. № 3.
