CC BY
62
УДК 347
ФОРМИРОВАНИЕ ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
FORMATION OF SHARED PROPERTY OF PUBLIC CONSTITUTION
OF LAND REGIONS
В.Я. БУЛЫНКО, Н.В. КЛЯУС (V.YA. BULYNKO, N.V. KLYAUS)
Рассматриваются правовые условия для формирования муниципальной собственности в процессе разграничения государственной собственности на землю.
Ключевые слова: муниципальная собственность, земельные участки.
Legal conditions for forming the public property in the process of differentiation of the state ownership are being considered.
Key words: public property, land.
В периодических изданиях широко обсуждаются проблемы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации □ (далее □ Закон № 131-Ф3). Причем большинство авторов вполне обосновано отмечают, с одной стороны, тенденцию к загрузке органов местного самоуправления все новыми и разнообразными полномочиями для решения вопросов местного значения, с другой □ распространение практики наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Бесспорно, эффективность избранной государством модели местного самоуправления будет зависеть от адекватности финансовых ресурсов, которые могут иметь различные источники поступления. Одним из таких источников, например, могут выступать доходы от использования муниципального имущества, поскольку, согласно пункту 3 части 1 статьи 14 и пункту 3 части 1 статьи 15 Закона № 131-Ф3, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом относится к вопросу местного значения соответствующего вида муниципального образования. В связи с этим поиск наиболее оптимальной
модели формирования муниципальной собственности на землю в условиях реформирования местного самоуправления является актуальной проблемой для России.
В настоящее время законодатель предпринимает серьезные шаги на пути к совершенствованию механизма правового регулирования процедуры разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Однако, не смотря на предпринимаемые усилия, все еще имеются сложные проблемы в правоприменении данной процедуры.
В этой связи рассмотрим цепочку организационно-правовых условий для формирования общей долевой собственности муниципальных образований в отношении неделимых земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены здания, строения или сооружения, принадлежащие нескольким лицам на праве собственности.
В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции РФ, земля и природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
© Булынко В.Я., Кляус Н.В., 2010
Непосредственным продолжением приведенного конституционно-правового положения о многообразии форм собственности на землю в России являются положения статей 15П9 Земельного кодекса РФ.
В силу пункта 1 статьи 19 Земельного кодекса РФ, в муниципальной собственности находятся земельные участки:
□ которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ (первое основание);
□ на которые право муниципальной собственности возникло при разграничении государственной собственности на землю (второе основание);
□ которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством (третье основание).
Прежде чем приступить к дальнейшему анализу рассматриваемой проблематики, следует получить ответ на вопрос о том, подлежит ли применению публично-правовой порядок разграничения государственной собственности на земельные участки, на которых расположены здания, строения или сооружения, принадлежащие нескольким лицам (в том числе муниципальному образованию) на праве собственности. Для этого необходимо обратиться к анализу земельноправовых норм, регламентирующих публично-правовой порядок разграничения государственной собственности на землю (второе основание).
В соответствии с пунктом 2 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ СО введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее □ Закон № 137-ФЗ), в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов (далее □ муниципальные образования) относятся:
□ земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности муниципальных образований;
□ земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим органи-
зациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
□ иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.
Наилучшим примером с практической точки зрения будет служить рассмотрение вопроса об отнесении к собственности муниципальных образований земельных участков, занятых находящимися в их собственности зданиями, строениями, сооружениями.
При толковании приведенного положения Закона № 137-ФЗ необходимо обратить внимание на то, что законодатель использует здесь такое понятие, как земельный участок. Обозначенный акцент имеет существенное значение. Так, в силу пункта 1 статьи 6 Земельного кодекса РФ, объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. С формально-юридической стороны приведенная земельно-правовая норма служит «пусковым» механизмом для возникновения земельных правоотношений по реализации субъективных прав и законных интересов.
В соответствии со статьей 11.1 Земельного кодекса РФ, земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.
Согласно статьям 5, 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ СО государственном кадастре недвижимости» земельный участок приобретает свойства объекта недвижимости после определения его уникальных характеристик и последующего их внесения в государственный кадастр недвижимости, что сопровождается присвоением соответствующему земельному участку государственного учетного номера.
Таким образом, в рамках применения Закона № 137-ФЗ объектом регистрации может выступать только земельный участок в нормативном понимании статьи 11.1 Земельного кодекса РФ. Доля в праве общей собственности на земельный участок не рассматривается здесь в качестве объекта регистрации. Причем, что крайне важно, на таком зе-
мельном участке должны быть также расположены здания, строения, сооружения, находящиеся исключительно в собственности муниципального образования, т. е. неимеющие иных собственников.
Следовательно, публично-правовой порядок разграничения государственной собственности на земельные участки, на которых расположены здания, строения или сооружения, принадлежащие нескольким лицам (в том числе муниципальному образованию) на праве собственности, не подлежит применению [1].
Возникает резонный вопрос: какой механизм правового регулирования возможно использовать в целях оформления права общей долевой собственности муниципальных образований в отношении неделимых земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, на которых расположены здания, строения или сооружения, принадлежащие нескольким лицам (в том числе муниципальному образованию) на праве собственности?
Рассматриваемая правовая ситуация носит кумулятивный, собирательный характер, поскольку включает механизмы правового регулирования гражданского и земельного законодательства, поэтому необходимо обратиться к анализу норм Гражданского и Земельного кодексов РФ.
Пункт 5 статьи 36 Земельного кодекса РФ закрепляет организационно-правовой порядок обращения указанных в данной статье граждан и юридических лиц в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления по поводу приобретения прав на находящиеся в государственной и муниципальной собственности земельные участки, на которых расположены здания, строения и сооружения. Непосредственно порядок приобретения прав на неделимые земельные участки с расположенными на них зданиями, строениями и сооружениями, принадлежащими сособственникам на праве общей долевой собственности, закреплен в пункте 3 анализируемой земельно-правовой нормы. Так, в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право
на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено данным Кодексом и федеральными законами.
Исходя из нормативного единства приведенных положений Земельного кодекса РФ в их взаимосвязи с требованиями статей 128 и 133 Гражданского кодекса РФ, следует, что неделимый земельный участок является одновременно и неделимым объектом как гражданских прав, так и земельных отношений. Это, в свою очередь, означает невозможность установления права собственности только лишь на часть земельного участка, поскольку он может выступать объектом прав лишь в целом.
Согласно пункту 4 статьи 244 Гражданского кодекса РФ, одним из оснований приобретения права общей собственности является поступление в собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона. Следовательно, на неделимый земельный участок как объект права двух или более лиц в силу его особых природных свойств допускается существование только общей собственности.
Можно ли признать, что с установлением законодателем правовой конструкции статьи 36 Земельного кодекса РФ обеспечение реализации имущественных интересов муниципальных образований для рассматриваемой ситуации состоялось? По этому поводу возникают обоснованные сомнения, поскольку, во-первых, применение данной статьи предполагает возмездное отчуждение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, во-вторых, финансовые ресурсы, поступающие в распоряжение муниципальных образований, должны направляться в первую очередь для решения вопросов местного значения, определенных Законом № 131-ФЗ.
Становится очевидно, насколько важно производить поиск новых подходов, обеспечивающих реализацию модели формирования муниципальной собственности на землю в современных российских условиях.
В соответствии с пунктом «в» части 1 статьи 72 Конституции РФ, вопросы владе-
ния, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
На основании пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ.
С учетом приведенных законоположений субъекты РФ вправе предусмотреть в принимаемых ими законах бесплатное предоставление муниципальным образованиям земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на которых расположены здания, строения, сооружения, часть помещений в которых принадлежит соответствующим муниципальным образованиям. Это позволит муниципальным образованиям реализовать организационноправовой порядок приобретения общей долевой собственности в отношении неделимых земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, установленный статьей 36 Земельного кодекса РФ.
Аналогичную преференцию целесообразно установить и в отношении субъектов РФ, реализующих указанный порядок.
Обобщая вышеизложенное, полагаем возможным в порядке de lege ferenda внести следующие предложения:
1) абзац четвертый пункта 1 статьи 17 Земельного кодекса РФ изложить в следующей редакции:
«которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским и земельным законодательством С]
2) абзац четвертый пункта 1 статьи 18 Земельного кодекса РФ изложить в следующей редакции:
«Которые приобретены субъектами Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским и земельным законодательством □
3) абзац четвертый пункта 1 статьи 19 Земельного кодекса РФ изложить в следующей редакции:
«которые приобретены по основаниям, предусмотренным гражданским и земельным законодательством □
4) дополнить статью 7 Закона Омской области от 8 февраля 2006 г. № 731-03 «О регулировании земельных отношений в Омской области» пунктом 3.1 следующего содержания:
«3.1. Омская область и муниципальное образование Омской области имеют право на бесплатное получение в собственность земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на которых расположены здания, строения, сооружения, часть помещений в которых принадлежит на праве собственности Омской области и (или) соответствующему муниципальному образованию Омской области □
На наш взгляд, реализация этих предложений и положений будет способствовать более эффективному правовому регулированию механизма формирования общей долевой собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований.
1. По данному вопросу см. судебно-арбитражную практику: Постановление Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.05.2008 г. № Ф08-2303/2008. Документ опубликован не был; Постановление Федерального Арбитражного суда СевероЗападного округа от 26.09.2008 г. № А66-1572/2008. Документ опубликован не был.
