CC BY
109116
УДК 342.9
Санченко Иван Дмитриевич Московский государственный институт международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации
Факультет управления и политики
Россия, Москва San4enko.ivan@yandex.ru Sanchenko Ivan
Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation
School of Governance and Politics Russia, Moscow
ВОЗМОЖНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНЫХ
ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ В СФЕРЕ ЦИФРОВЫХ ИННОВАЦИЙ Аннотация: в данной статье анализируется новый для отечественной правой системы институт «Экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций». На данный момент механизм не введён в действие, в связи с чем актуальным является вопрос о возможных проблемах его применения на практике. Автором были выдвинуты пять возможных сложностей. Кроме обозначения проблем, предлагаются возможные варианты их решения. Однако стоит отметить, что окончательный вывод об указанных в статье рисках можно будет сделать только после создания хотя бы одного экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций.
Ключевые слова: экспериментальный правовой режим, регуляторная песочница, цифровая экономика, экспериментальное регулирование, инновации.
THE POSSIBLE PROBLEMS OF EXPERIMENTAL LEGAL REGIMES IN THE SPHERE OF DIGITAL INNOVATIONS' IMPLEMENTATION Annotation: this article analyses the institute of «The experimental legal regimes in the sphere of digital innovations» which is new for our legal system. At the moment this mechanism is not introduced into practice, that is why the question of possible problems of its realization is considered to be relevant. The author points out five possible difficulties Beside naming these problems, the author suggests the possible solutions to them. However, it is worth mentioning that the ultimate conclusion about the named risks could be made only after the creation of at least one experimental legal regime in the sphere of digital innovations.
Key words: experimental legal regime, regulatory sandbox, digital economy, experimental regulation, innovations.
В начале 2021 года в силу вступил федеральный закон «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 228-ФЗ (далее - закон об ЭПР). Благодаря этому нормативному правовому акту в нашей стране появилась возможность создавать так называемые «регуляторные песочницы». Этот механизм стимулирования внедрения цифровых инноваций хорошо зарекомендовал себя сначала в Великобритании, а затем и в других странах. Однако на первом этапе интерес к этой технологии снижения регуляторных издержек был достаточно низок. За первое полугодие было в Министерство экономического развития, уполномоченный орган в сфере экспериментальных правовых режимов (далее - ЭПР) в сфере цифровых инноваций, поступило 9 заявок, ни одна из которых не была одобрена [8].
С августа 2021 года интерес к описанному механизму несколько повысился. Было подано несколько заявок по созданию ЭПР для апробации технологии беспилотного транспорта и телемедицины. В связи с этим
актуальным следует признать изучение возможных проблем применения ЭПР в сфере цифровых инноваций. Их выявление является целью данной работы.
При проведении исследования были использованы общенаучные методы, такие как анализ, системный метод и герменевтика, а также специальный метод юридической науки - толкование норм права.
Прежде чем рассматривать возможные проблемы применения экспериментальных правовых режимов обратим внимание на положительные стороны этого механизма. Во-первых, его создание направлено на успешную реализацию национального проекта «Цифровая экономика». Принятие закона об экспериментальных правовых режимах являлась одной из задач федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды». Она была выполнена с опозданием в один год по причине длительного согласования текста акта депутатами Государственной Думы Российской Федерации. Во-вторых, использование экспериментальных правовых режимов является одним из способов снижения регуляторной нагрузки на бизнес. По этой причине правовое регулирование данного механизма также закреплено в статье 13 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" от 31.07.2020 N 247-ФЗ. На участников экспериментального правового режима не распространяются положения нормативных правовых актов, указанные в программе ЭПР. Можно отметить, что данное обстоятельство согласуется с реализуемой в Российской Федерации реформой контрольно-надзорной деятельности («Регуляторной гильотиной»). В-третьих, по мнению Дегтярева М.В., информация, полученная по результатам применения экспериментального правового режима, может положительно сказаться на реализацию государственной политики в соответствующей сфере [2, с. 128]. Даже негативные результаты правового эксперимента должны приниматься органами власти в расчет для коррекции направлений осуществления государственного управления.
Несмотря на указанные ранее преимущества, применение нового механизма стимулирования цифровых инноваций может столкнуться с определёнными проблемами. Первая из них - отсутствие единства в регулировании экспериментальных правовых режимов. Основной массив норм права, регламентирующих данный институт, содержится в законах об ЭПР и об обязательных требованиях. В то же время был принят ряд законодательных актов, устанавливающих проведение правовых экспериментов в отдельных сферах. В данном случае речь идёт о федеральных законах о проведении эксперимента по использованию электронных документов, связанных с работой, а также о проведении эксперимента в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в городе федерального значения Москве. В рамках второго акта наблюдается параллельное регулирование [4, с. 22]. Это связано с тем, что в статье 2 упомянутого закона содержится определение экспериментального правового режима, которое отличается от дефиниций, закреплённых в законах об ЭПР и об обязательных требованиях. Сложившуюся коллизию можно объяснить тем, что нормативны правовой акт, устанавливающий проведение правового эксперимента в городе Москве, был принят ранее указанных двух законодательных актов. Для целей этого федерального закона необходимо было закрепить понятие экспериментального правового режима. Однако, думается, что с принятием базового нормативного акта в этой сфере необходимо было внести изменения в иные документы в целях недопущения противоречивого регулирования. Чтобы избежать возможных проблем при создании экспериментальных правовых режимов в рамках закона об ЭПР, можно предложить заменить понятие в части 1 статьи 2 закона о проведении эксперимента в Москве на «Экспериментальный правовой режим по внедрению технологий искусственного интеллекта в городе Москве».
Вторая проблема - отсутствие критериев оценки эффективности реализации экспериментальных правовых режимов [3, с. 55]. Правовые эксперименты всегда ограничены определённым сроком. В случае экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций он равняется трём годам. По итогам принимается решение о необходимости распространить успешный способ регулирования на всю страну. Однако кроме извлечения исключительно практических результатов из правового эксперимента, необходимо провести его комплексную оценку по завершении, вне зависимости от его успешности. Согласно закону об ЭПР, функционирование этих особых режимов осуществляется при постоянном мониторинге и оценке эффективности и результативности по окончании их действия. Правда конкретные критерии не содержатся ни в законодательном акте, ни в соответствующем Постановлении Правительства РФ. Предполагается, что они будут определяться для каждого отдельного экспериментального правового режима и закрепляться в его программе. Следует положительно оценить данный индивидуальный подход, но в то же время отмечается, что экономическую эффективность данного механизма подсчитать достаточно сложно [5, с. 22].
Третья проблема - изменение нормативных правовых актов по итогам функционирования экспериментального правового режима. Согласно статье 18 закона об ЭПР, уполномоченный орган после проведения оценки реализации указанного режима принимает решение либо по приданию экспериментальным нормам права свойств общего регулирования с внесением изменений в необходимые акты, либо о невозможности распространения экспериментального регулирования на более широкий круг лиц. В случае необходимости внесения изменений исключительно в акты Правительства РФ или иных органов исполнительной власти страны вероятность затягивания данного процесса практически исключена. При положительной оценке
результатов эксперимента уполномоченный орган обязан внести в Правительство РФ предложение об изменении общего регулирования. Однако при необходимости внесения изменений в законодательные акты существует вероятность слишком долгого принятия соответствующего закона. Это объясняется, в первую очередь, спецификой законодательного процесса. Возможная опасность заключается в том, что при принятии положительного решения по завершении функционирования экспериментального правового режима переходный период действия специального регулирования не может превышать одни год. В качестве возможного решения этой проблемы видится целесообразным закрепление приоритетного порядка рассмотрения законов, принимаемых после оценки результатов ЭПР. Другим способом снижения риска затягивания принятия соответствующего законодательного акта может быть применение института делегированного законодательства. В таком случае Федеральное собрание передавало бы полномочия по разработке и принятию необходимого закона Правительству РФ, сохраняя за собой право его отмены и изменения. Следует сделать оговорку, что в нашей стране этот механизм не применяется, однако он доказал свою эффективность в других странах, в частности во Франции.
Четвертая проблема связана с функционированием «Регулятивной песочницы» Банка России. Её появление предусматривалось «Основными направлениями развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов». Процедура создания экспериментального правового режима для конкретной финансовой инновации практически идентична той, что закреплена в нынешнем законе о ЭПР. За двухлетнюю историю функционирования было подано 23 заявки, но успехом пользовались, в основном, инициативы Сбербанка, в частности, следует упомянуть совместный проект с Национальным расчётным депозитарием по привлечению финансирования путём выпуска токенов [6].
В результате принятия закона об ЭПР «Регулятивная песочница» Банка России должна была прекратить своё действие. В частности, это обусловлено тем, что Центральный Банк отныне является уполномоченным органом по созданию и мониторингу экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций на финансовом рынке. Однако регулятором не было принято соответствующего акта по прекращению действия «Регулятивной песочницы». Не содержится упоминание о дальнейшем функционировании указанного механизма и в «Основных направлениях развития технологий SupTech и RegTech на период 2021-2023 годов», который определяет векторы развития финансовых технологий в нашей стране на ближайшие два года. Данное положение не было также освящено при принятии законопроекта об экспериментальных правовых режимах. Принимая во внимание вышесказанное, можно прийти к выводу о том, что наблюдается правовая коллизия. Безусловно, согласно статье 76 Конституции РФ, нормы закона об ЭПР имеют большую юридическую силу, но в то же время данная ситуация вводит в заблуждение потенциальных инициаторов и участников экспериментальных правовых режимов на финансовом рынке. Стоит добавить, что на официальном сайте Банка России до сих сохраняется возможность подать заявку на пилотирование финансового сервиса в рамках «регулятивной песочницы» [7].
Наконец, пятая проблема связана с технологиями, для которых возможно создание экспериментального правового режима. Как уже было сказано, закон об ЭПР устанавливает открытый перечень сфер применения нового механизма внедрения инноваций, при этом выделяя приоритетные направления, такие как медицинская деятельность, эксплуатация транспортных средств или предоставление государственных или муниципальных услуг. Несколько иная ситуация обстоит с технологиями, применяемыми в рамках экспериментальных правовых режимов. Их закрытый перечень установлен соответствующим
Постановлением Правительства Российской Федерации. В этом списке фигурируют технологии искусственного интеллекта, работы с большими данными, робототехники, распределённого реестра и другие [1]. Не оспаривая тот факт, что указанный перечень является обширным и закрепляет все сквозные цифровые технологии, существующие на данный момент и необходимые для построения цифровой экономики в России, следует отметить, что скорость появления инноваций в последнее время существенно увеличилась. Возможна ситуация появления технологии, не входящей в список, предложенный высшим органом исполнительной власти РФ. В таком случае не будет возможности создать для её апробации экспериментальный правовой режим без внесения советующих изменений в указанное Постановление Правительства Российской Федерации. Более целесообразным видится установление открытого перечня технологий применяемых в рамках экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций.
Подводя черту, хочется отметить, что более чёткие границы проблем, а также пути их решения можно будет предложить после проверки механизма экспериментальных правовых режимов на практике. Если обратиться к реестру ЭПР, который ведется Министерством экономического развития, то можно заметить, что 17 инициатив были направлены в компетентные органы власти и организации предпринимательского сообщества [8]. А по инициативному предложению ООО «Яндекс. Инновации» было принято решение о возможности установления ЭПР. В рамках экспериментального правового режима компания планирует осуществлять эксплуатацию высокоавтоматизированных и беспилотных транспортных средств. Исходя из анализа других предварительно одобренных инициатив, можно заключить, что также будет создана «регуляторная песочница» для тестирования технологий телемедицины. Исходя из функционирования, по меньшей мере, этих двух
экспериментальных правовых режимов будут определены дальнейшие направления развития и пути совершенствования нового института права.
Список литературы:
1. Постановление Правительства РФ от 28 октября 2020 г. № 1750 «Об утверждении перечня технологий, применяемых в рамках экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций» // «Собрание законодательства РФ». - 2020. - № 44. - ст. 7003.
2. Дегтярев, М. В. Экспериментальное законодательство: вопросы теории / М.В. Дегтярев // NOMOTHETIKA: Философия. Социология. Право. - 2021. -№1. - С. 126 - 133.
3. Ефремов А. А. Проблемы экспериментального нормотворчества в сфере цифровых инноваций / А.А. Ефремов // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. - 2019. - №12. - С. 53-60.
4. Макаров, В. О. Практические вопросы внедрения института регулятивных песочниц в российское законодательство в контексте вступления в силу федерального закона от 31.07.2020 N 258-ФЗ "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации" / В.О. Макаров // Юридические исследования. - 2020. - №11. - С. 18-25.
5. Наумов, В. Б., Обеспечение качества правового регулирования экспериментальных правовых режимов / В.Б. Наумов, Я.Н. Бутринович, А.А. Котов // Российское право: образование, практика, наука. - 2020. - №3. - С. 40 -49.
6. Регулятивная «песочница» [Электронный ресурс] // URL: https://cbr.ru/fintech/regulatory_sandbox/ (дата обращения: 23.11.2021).
7. Регулятивная «песочница» Банка России [Электронный ресурс] // URL: https://www.tadviser.ru/a/425631 (дата обращения: 23.11.2021).
8. Реестр экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций [Электронный ресурс] // URL:
https://www.economy.gov.ru/material/directions/gosudarstvennoe_upravlenie/normat ivnoe_regulirovanie_cifrovoy_sredy/eksperimentalnye_pravovye_rezhimy/reestr_eks perimentalnyh_pravovyh_rezhimov/ (дата обращения: 23.11.2021).
