CC BY
30
Возможности нормативного определения категории административного убеждения
Воробьёва Юлия Юрьевна,
старший преподаватель Департамента международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации E-mail: yulia.vorob.ap@yandex.ru
В статье определены признаки административного убеждения и проведено его сравнение с административным принуждением. Автором рассмотрены отдельные аспекты административно-правового закрепления убеждения, как метода государственного управления, отмечены причины его скудного отражения в действующем российском законодательстве. Рассмотрены различные формы убеждения - например, стимулирование, воспитание, разъяснение, агитация, поощрение. Кроме того, в статье затронут вопрос приоритета принуждения над убеждением в деятельности органов исполнительной власти, отражены предпосылки повышения роли различных форм убеждения в административных правоотношениях, подчеркнута необходимость соблюдения баланса между двумя противоположными методами. Автор обращает внимание на значение изучения воли человека - как правило, именно на нее оказывается наибольшее воздействие в процессе убеждения и отмечает, что рассматриваемая тема имеет большой исследовательский потенциал.
Ключевые слова: административное право; исполнительная власть; методы государственного управления; убеждение; принуждение; воля.
Можно довольно-таки продолжительное время рассуждать о взаимовлиянии изменений отдельно взятого человека и общества, в котором он живет, но факт остается фактом: приемы и способы государственного управления, направленного на указанные объекты, тоже не должны стоять на месте. Мировоззрение современного человека вовсе не то же самое, что у человека предыдущего поколения, и представителям государственной власти стоит задуматься о том, чтобы найти подход к людям для достижения «промежуточной» цели - достижения желаемого со стороны государства поведения. «Конечной» целью все же должно стать неукоснительное соблюдение прав и свобод человека и гражданина, ведущее к улучшению качества жизни.
Приемы и способы государственного управления принято называть «методами». Одним из универсальных методов государственного управления наряду с принуждением является убеждение. В законодательстве не раскрывается сущность последнего и, в отличие от «административного принуждения», в науке «административное убеждение» исследуется гораздо реже. В статье, посвященной исследованию роли убеждения в деятельности органов исполнительной власти В.У. Хатуаев, отмечает, следующее: «на вопрос, какой из общих методов государственного управления сегодня доминирует, 73% из более чем 400 опрошенных ответили «принуждение».» [9] Принуждение сочетает универсальность, действенность и, как правило, понятность для правоприменителей. Так как оно может быть связано не только с психическим, но и с физическим воздействием на человека, правовой характер принуждения приобретает особое значение: основания, порядок, особенности применения, перечень мер принуждения, права и обязанности субъектов, которые вправе его применять, и тех, в отношении кого меры применяются, установлены в соответствующих нормативных актах. Так как указанные положения четко регламентированы, остается заботиться только о законности, и проявлять «творческий подход» нет необходимости. С убеждением дело состоит немного иначе.
Прежде всего, стоит отметить, что убеждение как метод государственного управления заключается в воздействии субъекта управления на сознание и волю объекта управления и направлено на то, чтобы объект добровольно выполнили волю субъекта. Принято выделять моральное, психологическое и материальное воздействие. Проведя параллели с принуждением, вполне возможно выделить следующие признаки административного убеждения:
5 -о
сз
<
1. связано с деятельностью людей (связано с взаимодействием между людьми и группами людей, связано с воздействием на волю и т.п.);
2. реализуется специальными субъектами, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность;
3. применяется в целях обеспечения преимущественно публичных интересов, достижении социально полезного результата, усилении режима законности и правопорядка, охране прав и законных интересов личности, общества и государства.
К убеждению неприменимы такие признаки принуждения, как:
1. носит правовой характер (основания, порядок, особенности его применения, перечень мер принуждения, права и обязанности субъектов, которые вправе его применять, и тех, в отношении кого меры применяются, установлены в соответствующих нормативных актах);
2. выражено в особенных установленных законодательно мерах;
3. обусловлено конфликтом между выраженной в законодательстве государственной волей и волей принуждаемого субъекта. Неприменимость такого признака, как «правовой характер» обусловлена во многом следующим: в Конституции РФ прописано, что именно ограничения прав и свобод человека и гражданина должны быть закреплены в федеральном законе. Убеждение по сути своей не связано ни с какими ограничениями, и потому его реализация не должна быть опосредована принятием федерального закона. Обнаружить как материальные, так и процессуальные нормы, в которых нашел бы отражение рассматриваемый принцип государственного управления, крайне тяжело. Указанная выше суть убеждения также объясняет неприменимость остальных двух признаков, присущих принуждению.
Убеждение в качестве метода государственного управления воплощается в различных формах -например, стимулирование, воспитание, разъяснение, информирование, реклама, агитация, поощрение и др. Хотелось бы остановиться на некоторых из них более подробно.
Чаще всего стимулирование вполне очевидно и связано с материальной стороной жизни управляемого объекта - например, налоговые льготы, льготный кредит и др. Однако иногда оно может затрагивать не только материальный аспект, но при этом тоже стимулировать, сподвигать лицо к совершению определенных действий. Например, регистрация Роскомнадзором сайта в сети интернет в качестве СМИ носит добровольный характер. При этом статус СМИ обладает рядом преимуществ, которые могут оказать решающее значение — при принятии решения. Например, помимо эксклю-2 зивных прав журналистов, которые осуществляют й свою деятельность для редакции зарегистрирован° ного средства массовой информации [3], немало-Ц важную роль играет статья 57 федерального за-
кона «О средствах массовой информации». Она предусматривает случаи освобождения от ответственности журналиста, главного редактора, редакции. Очевидно, что применение стимулирования, отраженного во втором примере, требует от того, кто создает нормы права большей продуманности и способности мыслить на много ходов вперед. Справедливости ради стоит упомянуть, что крайне близкая к стимулированию форма убеждения, поощрение, относится, пожалуй, и к наиболее подробно урегулированным. Нормативные акты, устанавливающие основания и порядок ее реализации, издаются и Президентом РФ, и органами исполнительной власти. Однако, в отличие от стимулирования, поощрение применяется уже после совершения угодного для субъекта управления действия, и потому не требует такой же степени продуманности, проработанности и обоснованности, как стимулирование.
Относительно недавние изменения, внесенные в действующее законодательство, свидетельствуют о возрастании роли воспитания в деятельности государства, в том числе в деятельности органов исполнительной власти. В ч. 4 ст. 67.1 Конституции Российской Федерации говорится о том, что государство создает условия, которые способствуют воспитанию в детях патриотизма. Учрежденное в 2018 г. Минпросвещения России, согласно Положения о нем, осуществлет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере воспитания, а также функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воспитания. Однако далее по тексту указанного документа участие Минпросвещения в процессе воспитательной деятельности проявляются крайне скупо. Указаны полномочия в т.ч. по определению средств обучения и воспитания, которые могут быть использованы в процессе ОГА, ЕГЭ. К ним относятся, например, орфографические словари, линейки, калькуляторы, компьютерная техника [6], которые не носят явного именно воспитательного свойства. Более относимы к участию Министерства в реализации воспитательной функции государства, например, порядок организации и осуществления деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, а также организация проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания в установленной сфере ведения. [5] Правила проведения такой экспертизы установлены Постановлением Правительства РФ от 17.02.2014 № 120, однако, там не указаны четкие ориентиры, которые должны лежать в ее основе именно в плане воспитания. Не отражено, какие именно ценности должны прививаться государством подрастающему поколению, коль уж оно взяло на себя такие функции. Некоторые изложены в уже упоминавшейся ранее ч. 4 ст. 67.1 Конституции РФ, но содержание их, в особенности
«патриотизм» и «гражданственность» нуждается в конкретизации. Подобные неопределенности вызывают опасения на предмет того, что, боясь проявить инициативу, должностные лица органа
Еще одна упомянутая форма убеждения - разъяснение. Практически в каждом Положении о федеральном органе исполнительной власти существует пункт, согласно которого орган имеет право давать разъяснения физическим и юридическим лицам по вопросам, которые относятся к его сфере деятельности. Хотелось бы заострить внимание на то, что это именно право, а не обязанность органа власти. Такие разъяснения органы исполнительной власти, как правило, дают в письмах, которые согласно Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 не могут быть нормативными правовыми актами. Немало вопросов вызывает процесс применения и оспаривания положений таких писем. Вместе с тем четкое понимание того, какие требования предъявляет к тебе законодатель, и как их понимает правоприменитель, непременно должно способствовать уменьшению количества нарушений норм права. Как известно, незнание закона не освобождает от ответственности. Понимание закона не гарантирует его исполнение, но существенным положительным образом влияет на реальное, а не формальное знание положений такого закона. Довольно-таки неплохо проявил себя метод убеждения на заре принятия федерального закона «О противодействии коррупции». Так как указанный закон предусматривал новые обязанности для хозяйствующих субъектов, Поку-ратурой РФ и МВД РФ проводились совместные разъяснительные мероприятия, на которых представители юридических лиц могли в подробностях узнать и понять, какие именно шаги необходимо предпринять для соблюдения новых обязательств.
Крайне активно форма агитации в деятельности органов государственной власти в целом и органов исполнительной власти в частности проявила себя в период голосования за поправки в Конституцию РФ. На сайтах органов власти были опубликованы материалы, направленные на массовую агитацию для повышения интереса со стороны граждан и увеличения числа голосующих. Такая информация, например, была размещена на официальном сайте Государственной думы Российской федерации [10] и Министерства экологии и природопользования Республики Башкортостан [11].
Довольно-таки показательно несовершенство правового закрепления административного убеждения проявляется в законодательстве об административных правонарушениях. Одной из его задач, как указано в ст. 1.2., является предупреждение административных правонарушений. [2] При этом в Кодексе Российской Федерации об Административных правонарушениях не раскрывается ни содержание этого «предупреждения», ни меры, путем реализации которых оно должно достигаться. Можно предположить, что предупреждением совершения административных правонарушений служит наличие мер административного на-
казания и высокая степень их неблагоприятности для правонарушителя. Если первый «механизм» можно признать рабочим, то второй - болевая точка и актуальная проблема законодательства об административных правонарушениях. Примером могут служить дела об административных правонарушениях, связанные с «утечкой» данных пользователей. Крупные компании (такие как Oriflame, ООО «Яндекс.Еда»), совершая деяния, которые квалифицируются по различным частям ст. 13.11 Кодекса, приговариваются к уплате штрафов в десятки тысяч рублей, при том, что последствия незаконного предоставления доступа к персональным данным клиентам могут исчисляться миллионами рублей. Вместо того, чтобы стимулировать компании к тому, чтобы вкладываться в совершенствование средств защиты информации, создаются условия, при которых им гораздо выгоднее выплатить штраф. Повторяться подобная практика в отношении одной и той же компании может практически бесконечное количество раз, так как уголовная ответственность для юридических лиц российским законодательством не предусмотрена, а административная преюдиция для физических лиц за подобные деяния не предусмотрена.
Примечательно, что термин «предупреждение» в Кодексе еще встречается в ст. 3.4., но уже в качестве «меры административного наказания, выраженной в официальном порицании физического или юридического лица». [2] Выходит, в одном и том нормативном правовом акте одно и то же слово используется и для обозначения цели, и для обозначения последствия, которое наступает во многом именно потому, что данная цель не была достигнута. В данном контексте «предупреждение» вполне может восприниматься, как «профилактика». Более подробно профилактике посвящен федеральный закон Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», но там, конечно, негативные последствия совершения правонарушений в качестве форм профилактического воздействия не указаны.
Как справедливо отмечает А.В. Зубач, «правовое регулирование убеждения как метода государственного управления должно изучаться через исследование объекта его воздействия, которым является воля человека». [7] Т.е. разработка приемов убеждения требует серьезного исследования, причем как до принятия правил поведения, так и после. Примечательно то, что сами люди в своей деятельности предпочитают опираться именно на метод убеждения. Согласно опросу, проведенному в исследовании А.А. Косых, около 48% людей используют форму профилактической беседы или разъяснения, 19% задействуют личный при- р мер, 9,6% - используют агитацию, 17% - применя- ИД ют поощрение. [с. 17, 8]. Е
Продуманное и взвешенное сочетание методов К государственного управления непременно должно S привести к повышению эффективности государ- у ственного управления. Если метод принуждения А
широко распространен и, хоть и не без недостатков, но подробно урегулирован нормами в т.ч. административного права, то метод убеждения нашел отражение в крайне малом количестве норм и актов. Государству в целом и органам исполнительной власти в частности стоит всерьез задуматься над повышением роли различных форм убеждения в своей деятельности, что в перспективе предположительно позволит уменьшить количество случаев, требующих применения противоположного и более популярного на данном этапе развития государственного управления метода. Однако для этого должна быть проведена немалая работа, в том числе по исследованию воли человека, потому тема убеждения в деятельности органов исполнительной власти имеет большой исследовательский потенциал.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
3. Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»
4. Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 № 884 «Об утверждении Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»
5. Постановление Правительства РФ от 17.02.2014 № 120 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания»
6. Приказ Минпросвещения России № 836, Росо-брнадзора № 1481 от 17.11.2021 «Об утверждении единого расписания и продолжительности проведения основного государственного экзамена по каждому учебному предмету, требований к использованию средств обучения и воспитания при его проведении в 2022 году»
7. Зубач А.В. Убеждение в деятельности органов исполнительной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2017. N5. С. 43-44.
8. Косых А.А. Убеждение в праве: теорика, практика, техника // ФГБОУ ВПО «Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова», автореф. дисс.к.ю.н., 2015.
9. Хатуаев В.У. Об убеждении как основном общем методе реализации государственной власти: состояние и некоторые проблемы совершенствования // Административное право
— и процесс. 2022. № 1. С. 7-10. S2
см см о см
1Л
10. Государственная дума Российской Федерации: официальный сайт. - URL: http://duma.gov.ru/ news/48291/ (дата обращения: 19.04.2022).
11. Официальный сайт Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан. - URL: https://ecology.bashkortostan. ru/presscenter/news/289327/ (дата обращения: 19.04.2022).
THE POSSIBILITIES OF NORMATIVE DEFINITION OF THE CATEGORY OF ADMINISTRATIVE PERSUASION
Vorobyova Yu. Yu.
Financial University under the Government of the Russian Federation
The article defines the signs of administrative persuasion and compares it with administrative coercion. The author considers certain aspects of the administrative and legal consolidation of persuasion as a method of public administration, points out the reasons for its poor reflection in the current Russian legislation. Various forms of persuasion are considered - for example, stimulation, education, clarification, agitation, encouragement. In addition, the article touches upon the issue of the priority of coercion over persuasion in the activities of executive authorities, reflects the prerequisites for increasing the role of various forms of persuasion in administrative legal relations, and emphasizes the need to maintain a balance between two opposing methods. The author draws attention to the importance of studying the human will - as a rule, it is on it that the greatest influence is exerted in the process of persuasion and notes that the topic under consideration has great research potential.
Keywords: administrative law; executive power; governance; persuasion; coercion; will.
References
1. «Constitution of the Russian Federation» (adopted by popular vote on 12/12/1993 with amendments approved during the nationwide vote on 07/01/2020)
2. «Code of the Russian Federation on Administrative Offenses» dated December 30, 2001 № 195-FZ
3. Law of the Russian Federation of December 27, 1991 № 21241 «On the Mass Media»
4. Decree of the Government of the Russian Federation of July 28, 2018 № 884 «On approval of the Regulations on the Ministry of Education of the Russian Federation and the invalidation of certain acts of the Government of the Russian Federation»
5. Decree of the Government of the Russian Federation of February 17, 2014 № 120 «On the procedure for conducting pedagogical examination of draft regulatory legal acts and regulatory legal acts relating to issues of education and upbringing»
6. Order of the Ministry of Education of Russia № 836, Rosobrnad-zor № 1481 dated 11/17/2021 «On approval of a unified schedule and duration of the main state exam for each academic subject, requirements for the use of teaching and education tools during its conduct in 2022»
7. Zubach A.V. Persuasion in the activities of executive authorities // Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. N5. pp. 43-44.
8. Kosykh A.A. Persuasion in law: theory, practice, technique // Yaroslavl State University. P.G. Demidova", Ph.D. diss. K. Yu.n., 2015.
9. Khatuaev V.U. On persuasion as the main general method for the implementation of state power: the state and some problems of improvement // Administrative law and process. 2022. № 1. S. 7-10.
10. State Duma of the Russian Federation: official site. - URL: http://duma.gov.ru/news/48291/ (date of access: 04/19/2022).
11. Official website of the Ministry of Nature Management and Ecology of the Republic of Bashkortostan. - URL: https://ecology. bashkortostan.ru/presscenter/news/289327/ (date of access: 04/19/2022).
