CC BY
46П. Н. Сафоненков
МЕТОД УБЕЖДЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
В статье рассмотрены особенности метода убеждения как одного из методов государственного управления. Даны предложения по использованию мер убеждения таможенными органами, так как, по мнению автора, метод убеждения способствует развитию законности.
Ключевые слова: убеждение; принуждение; меры убеждения; формы убеждения; классификация; информирование; поощрение; воспитательная работа; агитационно-пропагандистская деятельность.
P. N. Safonenkov
METHOD OF PERSUASION IN THE ADMINISTRATIVE ACTIVITY OF CUSTOMS AUTHORITIES
Features of the method of persuasion as one of public administration methods are considered in the article. The proposals on the use of persuasion by customs authorities are given as, according to the author's point of view, the method of persuasion contributes to the development of legality.
Keywords: persuasion; coercion; persuasion measures; forms of persuasion; classification; informing; promotion; educational work; advocacy work.
Таможенные органы как органы исполнительной власти в рамках своей компетенции для обеспечения соблюдения участниками таможенных правоотношений требований таможенного законодательства, предотвращения правонарушений и противодействия правонарушениям правомочны использовать все допустимые методы государственного управления, в том числе метод государственного принуждения и метод убеждения, которые тесно взаимосвязаны.
Под убеждением, как правило, понимают воздействие на правосознание объекта управления, осуществляемое путем проведения мероприятий разъяснительного, воспитательного, поощрительного и иного характера с целью убеждения граждан в обоснованности, целесообразности и необходимости добровольного и добросовестного соблюдения установленных государством норм и правил, а также мероприятий, проводимых органами власти с целью реализации государственной политики в сфере, относящейся к компетенции конкретного административного органа, предотвращения и противодействия правонарушениям [1, с. 230].
Исследованием метода убеждения занимались многие ученые-административи-сты: В. Б. Аверьянов, Д. Н. Бахрах, М. И. Еропкин, Т. А. Коломоец, В. К. Колпаков, А. П. Коренев, А. В. Кузьменко, Л. Л. Попов, Ю. Н. Старилов, А. П. Шергин и другие, однако до настоящего времени остаются нерешенными множество общих дискуссионных вопросов. Кроме того, исследователи, как правило, рассматривали и рассматривают вопросы использования метода убеждения органами внутренних дел. Подобные исследования применительно к таможенным органам крайне редки.
Как отмечает М. В. Иващенко, целью использования метода убеждения таможенными органами является обеспечение добросовестного и сознательного
соблюдения правопорядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, а также обязанностей перед обществом и государством в соответствии с таможенным законодательством [2, с. 79]. Нельзя не согласиться с М. В. Иващенко и в том, что метод убеждения в таможенных правоотношениях недооценен. В то же время во многих случаях убеждение оказывается единственным и достаточным средством должного воздействия на сознание и волю людей без применения мер принуждения, а арсенал средств убеждения настолько широк, что побуждение страха у объекта воздействия принуждением - скорее, крайняя мера, когда другие способы не имеют желаемого эффекта [3, с. 43].
По сути, «цель и убеждения, и принуждения одна - подчинить и удержать волю подвластного субъекта в сфере определенных властных требований, но средства и степень их действенного влияния разные. Поэтому, взаимно дополняя друг друга, убеждение и принуждение как методы реализации административных полномочий в государственном таможенном деле обеспечивают надлежащее поведение участников отношений в этой сфере, они взаимосвязаны, имеют объективный характер, между ними имеется диалектическое единство» [4, с. 129]. В то же время вопрос о роли убеждения в деятельности органов исполнительной власти достаточно дискуссионный. В научной литературе можно встретить мнения ученых, полагающих, что в деятельности органов исполнительной власти принуждение занимает основное место. «Именно посредством принуждения в большинстве случаев осуществляется противодействие преступлениям и административным правонарушениям», - пишет К. А. Кареева-Попелковская [5, с. 21]. Ряд авторов считают, что исполнительной власти «необходимо использовать убеждение как основной метод своей деятельности, помогая гражданам осознать необходимость добровольного соблюдения Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации» [6, с. 63].
Можно отчасти принять мнение тех, кто считает главным метод принуждения, если оценить такую позицию с точки зрения применения указанных методов органами исполнительной власти в современных условиях на практике, однако, с нашей точки зрения, в целом с таким подходом согласиться нельзя. В правовом государстве и демократическом обществе, в котором нормы права должны выражать волю общества, на наш взгляд, гораздо справедливее представляется позиция профессора Д. Н. Бахраха, утверждающего, что убеждение в демократическом обществе - это главный метод воздействия, сущность исполнительной власти не сводится только к «организованному принуждению» [7, с. 14]. В демократическом обществе обязательность соблюдения правовых норм должна следовать из убежденности в том, что эти нормы соответствуют воле граждан и выражают их интересы.
С. Н. Керамова [8, с. 112-113] приводит пример интересного мнения, изложенного В. В. Васильевым и С. А. Майоровой, об использовании метода убеждения (речь идет о деятельности полиции, однако это может быть применимо и к деятельности других органов исполнительной власти), которые полагают, что на стадии предупреждения правонарушений следует использовать меры убеждения, а на стадии пресечения - меры принуждения. Сложность при решении данного вопроса, по мнению авторов, связана с его слабой нормативной регламентацией. В частности, возникает проблема компромисса при выборе мер убеждения или принуждения [9, с. 173]. С этим вполне можно согласиться, в то же время обратив
внимание, что даже при таком подходе метод убеждения должен быть использован в первоочередном порядке, и лишь при невозможности его использования необходимо обращаться к методу принуждения.
К мерам административного убеждения относят меры организационного характера (обучение, пропаганда, агитация, реклама, обмен опытом) и меры воспитательного характера (разъяснение, обоснование, обсуждение, лозунги, призывы, критика, показ положительных примеров, поощрение, использование различных приемов социальной психологии и педагогики) [10, с. 182].
В литературе можно встретить разные классификации мер убеждения, например:
1) в зависимости от направления административной деятельности органов исполнительной власти - применяемые во внутриорганизационной административной деятельности и применяемые во внешнеорганизационной административной деятельности [11, с. 80];
2) в зависимости от субъекта, осуществляющего административную деятельность - разные категории должностных лиц, служб административных органов или самих административных органов, использующих административное убеждение;
3) в зависимости от объекта воздействия - убеждение, применяемое к неограниченному кругу лиц, и убеждение, применяемое к конкретному лицу [1].
Несмотря на то, что меры убеждения, в отличие от мер принуждения, вряд ли можно детально регламентировать в правовых нормах, задать основной вектор реализации метода убеждения в таможенной сфере и разработать рекомендации для этого вполне возможно.
При этом следует обратить внимание, что использование государственной властью в целом и таможенными органами в частности метода убеждения не требует таких финансовых затрат, как использование метода принуждения.
Именно с помощью убеждения возможно формирование у граждан правосознания, необходимого для соблюдения правовых предписаний и запретов, положительного мнения о деятельности органов исполнительной власти, в том числе и таможенных органов, в сфере таможенных правоотношений, а также осуществление профилактики правонарушений.
При исследовании методов убеждения некоторые ученые отмечают, что убеждение может применяться в следующих наиболее значимых формах:
- правовое и нравственное воспитание граждан;
- поощрение или применение мер дисциплинарного воздействия;
- гласность (деятельность средств массовой информации как одна из форм гласности);
- обобщение и распространение положительного опыта участия населения в охране общественного порядка;
- профилактика преступного поведения и правонарушений [12, с. 99].
Необходимо внимательное изучение предложений исследователей по применению мер убеждения в органах внутренних дел [3, с. 43-48] и, с учетом специфики деятельности таможенных органов, рассмотрение возможности использования таких предложений в таможенной сфере.
Так, например, одними из наиболее эффективных форм убеждения во внешней деятельности административных органов являются агитационно-пропагандистская деятельность и информирование о состоянии общественного порядка, а также воспитательная работа.
В таможенной сфере агитационно-пропагандистская деятельность и информирование о соблюдении таможенного законодательства участниками таможенных правоотношений могут выражаться в активном взаимодействии таможенных органов с институтами гражданского общества, общественными объединениями, участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД), в обсуждении проблемных вопросов соблюдения действующего таможенного законодательства и разъяснении правильности действий лиц, вступающих в правоотношения с таможенными органами, в сложных ситуациях. Немаловажное значение имеет доведение информации о проведенных мероприятиях до заинтересованных лиц через сеть «Интернет», средства массовой информации наряду со статистическими данными деятельности таможенных органов. Такие мероприятия способствуют не только укреплению правопорядка в таможенной сфере, но и формированию и развитию собственного положительного имиджа таможенных органов.
Положительное влияние будут иметь: развитие системы общественного контроля над деятельностью таможенных органов в рамках действующего законодательства; укрепление взаимодействия таможенных органов с иными государственными органами, общественными объединениями и участниками таможенных правоотношений по предупреждению правонарушений в таможенной сфере; активное правовое просвещение граждан; участие руководителей таможенных органов и иных уполномоченных должностных лиц в проведении пресс-конференций, «прямых линий», круглых столов, семинаров, научно-практических конференций и иных мероприятий с представителями средств массовой информации и институтов гражданского общества, с участниками таможенных правоотношений; распространение положительного опыта профилактики правонарушений путем систематического информирования в средствах массовой информации, сети «Интернет», на межведомственных семинарах, научно-практических конференциях.
Результативность таких мероприятий может быть достигнута благодаря необходимым знаниям и практическим навыкам должностных лиц таможенных органов, владению ими психолого-педагогическими приемами, опыту публичных выступлений. Правильное понимание проблем участников таможенных правоотношений и грамотное ведение разъяснительной работы повышают эффективность использования метода убеждения.
При использовании метода убеждения важна и воспитательная работа с участниками ВЭД, лицами, вступающими в правоотношения с таможенными органами, с целью формирования у них убеждения в необходимости соблюдения правовых предписаний, запретов и недопущения с их стороны противоправного поведения. Такая работа должна проводиться подготовленными должностными лицами таможенных органов, имеющими необходимые знания, умения и навыки профессионального общения с различными категориями граждан, организации взаимодействия с представителями государственных органов, общественных организаций, умения грамотно использовать в процессе воспитательно-разъяснительной работы примеры и иную информацию из правоприменительной практики, квалифицированно разъяснять причины противоправного поведения, а также показывать пути выхода из создавшихся практических ситуаций.
Обучение сотрудников таможенных органов приемам, средствам и способам применения мер убеждения (в том числе педагогическим, индивидуально-
психологическим, воспитательным, в области публичных выступлений) необходимо осуществлять в рамках занятий по профессиональной подготовке в таможенных органах, а также в процессе обучения в высших учебных заведениях, готовящих кадры для таможенных органов, и прежде всего в Российской таможенной академии.
Также необходима разработка рекомендаций по реализации методов убеждения в практической деятельности сотрудников таможенных органов. Должностные инструкции сотрудников функциональных подразделений таможенных органов должны содержать положения, обязывающие их осуществлять как индивидуальную воспитательно-разъяснительную работу, так и агитационно-пропагандистскую деятельность в рамках функциональных обязанностей уполномоченных должностных лиц.
Необходимой является регламентация поощрительных мер для добропорядочных участников ВЭД, что также, несомненно, будет иметь положительное влияние на развитие правосознания и укрепление законности.
Еще 40 лет назад советские ученые писали о недостаточности использования методов убеждения в правовой практике административных органов и увлечении штрафными санкциями [13, с. 83]. Сейчас данные вопросы представляются не менее актуальными для всех органов исполнительной власти, в том числе и таможенных органов.
Как отмечают В. И. Сургутсков и А. В. Самойлов, «умелое сочетание различных мер убеждения ведет к минимизации угрозы возникновения опасности совершения преступлений, административных правонарушений и иных противоправных деяний» [3, с. 48]. Эти же авторы уместно подчеркивают, что в людях необходимо развивать не страх перед законом, а чувство законности [3, с. 43], о котором еще профессор Г. Ф. Шершеневич более 100 лет назад писал как о чувстве побуждения «соблюдать установленные законы, т. е. общие правила поведения, не сообразуясь с конкретными условиями их применения...» [14, с. 60].
Для развития чувства законности использование мер убеждения является одним из главных инструментов в правовом государстве и демократическом обществе, соответственно, развитие чувства законности, а не страха перед законом, должно быть основным ориентиром.
В завершение следует подчеркнуть, что из-за недостаточности комплексных научных исследований метода убеждения в административной деятельности таможенных органов исследователям целесообразно уделять большее внимание этой проблемной теме, начиная с вопросов классификации и систематизации мер убеждения, анализа их специфических признаков и заканчивая особенностями использования таких мер таможенными органами в административной деятельности.
Использованные источники
1. Машницкая Н. В. К вопросу о классификации мер убеждения, применяемых в административной деятельности // Вестник Воронежского института МВД России. 2014. Вып. 1. С. 229-234.
2. Иващенко М. В. Формы и методы таможенного администрирования // Теория и практика административного права и процесса: материалы пятой Всероссийской научно-практической конференции с международным участием (пос. Небуг Краснодарского края, 7-9 октября 2010 года): в 2 ч. Ч. II. Майкоп: Изд-во ОАО «Полиграф-Юг», 2010. С. 83-90.
3. Сургутсков В. И., Самойлов А. В. Современные формы убеждения в административной деятельности полиции // Научный вестник Омской академии МВД России. 2015. № 4 (59). С. 43-48.
4. Левченко С. Методы реализации административных полномочий в государственном таможенном деле // LEGEA §I VIAJA. 2014. Март. С. 129-132.
5. Кареева-Попелковская К. А. К вопросу совершенствования применения мер административного пресечения в деятельности полиции // Административное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 21-24.
6. Овчарова А. И. Принуждение и убеждение как методы осуществления российской политической власти // Философия права. 2015. № 1 (68). С. 60-63.
7. Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. № 3. С. 13-20.
8. Керамова С. Н. Сущность и роль убеждения как метода реализации исполнительной власти // Современный ученый. 2017. Т. 2. № 1. С. 111-115.
9. Васильев В. В., Майорова С. А. Убеждение и принуждение в административной деятельности полиции: стратегия допустимого компромисса // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 173-174.
10. Административное право: учебник / под общ. ред. А. И. Каплунова. М., 2011. 536 с.
11. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. М.: НОРМА, 2005. 800 с.
12. Косых А. А. Убеждение в административно-правовой деятельности полиции // Полиция и общество: пути сотрудничества: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. Воронеж: Изд-во Воронеж. ин-та Мин-ва внутр. дел Российской Федерации, 2017. С. 97-103.
13. Гранин А. Ф. Убеждение и принуждение в правоохранительной деятельности органов внутренних дел // Вопросы государства и права развитого социалистического общества: тезисы республиканской научной конференции 24-26 сентября 1975 г. / Министерство высшего и среднего специального образования УССР; Харьковский юридический институт. Харьков, 1975. С. 82-83.
14. Шершеневич Г. Ф. О чувстве законности: публичная лекция, читанная 10 марта 1897 г. // Ученые записи Имп. Казан. ун-та. 1898. № 2. С. 55-80 [Электронный ресурс]. URL: https:// cyberleninka.ru /article/n/struktura-zakonnosti.
