CC BY
38
ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ ЛУЧШЕГО ОПЫТА СТРАН-ЧЛЕНОВ ЕС ПО ПРИМЕНЕНИЮ РЕЖИМОВ ЖЕСТКОЙ БЮДЖЕТНОЙ
ЭКОНОМИИ
Д.Е. Долбыш, магистрант
Научный руководитель: Н.С. Шмиголь, канд. экон. наук, доцент Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Россия, г. Москва)
DOI: 10.24411/2411-0450-2019-10701
Аннотация. Глобальный кризис 2008-2011 гг., в ходе которого возможности денежно-кредитной политики показали свою ограниченность, и его последствия послужили основной причиной переосмысления роли бюджетной политики как инструмента макроэкономического регулирования. В условиях резкого ограничения общественных, в том числе бюджетных ресурсов правительства многих стран были вынуждены вводить режимы жесткой бюджетной экономии и адаптировать систему управления бюджетными средствами на принципах эффективности и ответственности. Последствия такой адаптации и реализации режимов жесткой бюджетной экономии, вследствие длительного временного лага реализации мер бюджетной экономии и принятых антикризисных программ, проявляются и сегодня, выявляя их преимущества и недостатки. В данной статье будет рассмотрен опыт применения режимов жесткой бюджетной экономии в ключевых странах ЕС (Германия, Франция, Великобритания) и в странах-участницах «Средиземноморского клуба» (Греция, Италия, Испания, Португалия) и возможности его использования в бюджетной системе Российской Федерации.
Ключевые слова: бюджетная политика, режимы жесткой бюджетной экономии, зарубежный опыт, бюджетные правила, бюджетные риски.
Суверенный долговой кризис еврозоны, начавшийся в конце 2009 г., стал самым серьёзным испытанием прочности Евросоюза за всю его историю. Он оказался важной проверкой на адекватность европейской экономической модели, эффективность институтов ЕС и жизнеспособность единой европейской валюты - евро. Для получения финансовой помощи от иностранных кредиторов (Еврокомиссии, Европейского Центробанка, Международного валютного фонда и Европейского стабилизационного механизма) в рамках программы спасения национальной экономики в ряде стран членов-ЕС были введены режимы жесткой экономии бюджетных средств, которые в настоящее время продолжают сохраняться, а в ряде стран -усиливаться, что обусловливает актуальность их исследования.
Политика жёсткой бюджетной экономии (политика экономии, политика строгой экономии) является разновидностью бюджетной политики государства, приме-
няемой в периоды резких экономических спадов, экономических кризисов. Жесткая бюджетная экономия - это особый тип фискальной (налогово-бюджетной) политики в условиях резкого экономического спада (кризиса), при котором её цели и задачи позволяют стабилизировать финансовую и бюджетную системы за счет резкого сокращения расходов бюджета и (или) увеличения налоговых и неналоговых доходов.
Основными инструментами реализации режимов жесткой бюджетной экономии являются:
1. Инструменты, нацеленные на сокращение расходов бюджета (секвестр бюджета),
2. Инструменты, связанные с повышением налогов и неналоговых доходов (например, повышение ставок налогов, сокращение налоговых льгот и вычетов, расширение налогооблагаемой базы и проч.),
3. Инструменты, связанные с управлением государственным долгом (применение как рыночных, так и нерыночных методов управления долгом, активное обращение к кредитам международных финансовых организаций и проч.).
При этом необходимо отметить, что не существует универсальной формулы пропорций применения данных инструментов в бюджетной системе любой страны. Нельзя сказать с абсолютной уверенностью, что, используя, например, все группы инструментов, можно преодолеть негативные последствия кризиса. Для каждой отдельно взятой страны набор инструментов режимов жесткой бюджетной экономии определяется отдельно.
Анализ опыта применения режимов жесткой бюджетной экономии показал, что ключевые страны ЕС придерживались примерно одинаковой бюджетной политики. Так, изначально использовалась затратная стимулирующая бюджетная политика, предусматривающая рост расходов бюджета центрального правительства на поддержку стратегически важных отраслей и субъектов экономики, реализацию антикризисных программ, в результате увеличился дефицит государственного бюджета (рис. 1), для снижения показателя которого были введены режимы жесткой бюджетной экономии.
Рис. 1. Бюджетный дефицит/профицит Германии, Франции и Великобритании, % ВВП
Источник: https://data.oecd.org
Для стабилизации дефицита и последующего профицита федерального бюджета в 2010 году правительством Германии было принято решение о применении режимов жесткой бюджетной экономии. Главным образом были использованы инструменты, нацеленные на сокращение расходов. Так, были сокращены бюджеты министерств и государственных служб, при этом не предполагалось уменьшение расходов на образование, исследовательскую деятельность, а также повышения налогов. Следствием указанных действий
стала экономия 80 млрд. евро [1] и профицит бюджета в 2014 году.
В отличии от Германии, меры жесткой бюджетной экономии, применяемые во Франции, помимо сокращения бюджетов министерств и государственных служб заключались также в увеличении ставки подоходного налога (в 2011 году с 45.5% до 46.6%; в 2012 году с 46.6% до 50.3%) [2]. В общей сложности планировалось сэкономить 26 млрд долларов [3]. При этом к 2013 году предполагалось снижение дефицита государственного бюджета до целевого показателя 3%, однако в мае 2013
года Европейская комиссия предоставила Франции отсрочку на 2 года. Для достижения этого показателя с 2014 года правительство Франции предприняло следующий пакет мер жесткой бюджетной экономии: была увеличена ставка НДС с 19.6% до 20% [4], дополнительно сокращены государственные расходы министерств и ведомств. Как видно по данным рис. 1, несмотря на то, что к 2015 году Франции не удалось достичь целевого показателя 3%, дефицит государственного бюджета неуклонно уменьшается, что говорит об эффективности проводимой бюджетной политики.
Отличительной чертой бюджетной политики Великобритании в период экономического кризиса является ее ориентированность на налогово-бюджетное стимулирование экономики, смягчение монетарной политики.
Для стимулирования экономики британское правительство в декабре 2008 года снизило ставку налога на добавленную стоимость с 17.5% до 15% [5]. Для стимулирования реального сектора экономики в период глобального финансового кризиса была снижена процентная ставка корпоративного налога. В 2008 году она находилась на уровне 30%, в 2010 - 28%, в 2015 -20%. На сегодняшний день ставка корпоративного налога составляет 19% [5]. Также были предоставлены дополнительные налоговые вычеты на инвестиционную и исследовательскую деятельности.
Таким образом, правительство Великобритании для смягчения влияния финансового кризиса как на крупный, так и на малый бизнес, предприняло множество дорогостоящих мер, увеличивших дефицит государственного бюджета. Для уменьшения этого показателя правительство Велико-
британии в 2010 году стало применять меры жесткой бюджетной экономии.
Расходы государственного бюджета Великобритании на национальную службу здравоохранения и образование не уменьшились, но государственные расходы были сокращены по остальным направлениям социальных расходов. В частности, были сокращены расходы на полицию, содержание дорог, библиотеки, суды, тюрьмы и жилищную помощь для пожилых людей. У местных органов власти значительно сократились доходы за счет снижения объемов финансовой поддержки со стороны центрального правительства.
Для привлечения дополнительных доходов в государственный бюджет Великобритании в 2010/2011 финансовом году была сформирована дополнительная ставка налога для населения с доходом выше среднего (более 150 000 фунтов стерлингов (12.7 миллионов рублей) в год, которая составила 50%, с 2013/2014 финансового года - 45%, увеличена ставка налога на добавленную стоимость (с января 2011 года ставка равна 20%), налога на недвижимое имущество (с 1% до 3%).
Результатом применения мер жесткой бюджетной экономии стало снижение дефицита государственного бюджета Великобритании.
Для соответствия требованиям стабильности Евросоюза и получения финансовой помощи для стабилизации государственного бюджета от «Тройки» (МВФ, Евро-комиссия и Европейский Центробанк), страны Южной Европы согласились проводить политику жесткой бюджетной экономии.
Основные меры политики жесткой бюджетной экономии стран ОКР (Греция, Италия, Испания, Португалия) представлены в таблице.
Таблица 1. Меры жесткой бюджетной экономии, применяемые в странах ОТБР
Страна Греция Италия Испания Португалия
Применяемые • сокращение мини- • увеличение • увеличение • приватизация
меры мальной зарплаты до уровня ставки НДС (с 20% до ставки подоходного коммунальных услуг;
580 евро в месяц (ранее - 750 24%); налога (с 43% до 52%); • увеличение
евро); • введение • увеличение ставки НДС (с 21% до
• уменьшение пенси- налога на недвижи- ставки НДС (с 18% до 23%);
онных выплат на 7-15%; мость; 21%); • повышение
• снижение военных • увеличение • сокращение ставки подоходного на-
расходов на 300 миллионов пенсионного возраста; социальных пособий лога (с 46,5% до 48%);
евро; • сокращение многодетным семьям; • уменьшение
• дополнительная эко- социальных выплат; • отмена нало- налоговых льгот;
номия 325 миллионов евро за • уменьшение говых льгот на покупку • сокращение
счет сокращения базовых пен- налоговых льгот. жилья. пенсионных выплат;
сий для определенных катего- • снижение уров-
рий работников, а также нако- ня заработной платы гос-
пительной части пенсии; служащих;
• введение нового гра- • сокращение
фика приватизации; расходов на здравоохра-
• проведение налого- нение и образование;
вой реформы; • сокращение
• увеличения пенсион- государственных инве-
ного возраста; стиций;
• отмена льгот по НДС • продление рабо-
для островов Эгейского моря. чего дня.
Анализируя данные таблицы, можно сделать вывод, что, что меры, применяемые странами ИБР, были схожи и включали в себя сокращение государственных расходов на социальные нужды, образование, здравоохранение, увеличение доходов за счет повышения налогов. Применение мер жесткой бюджетной экономии позво-
лило Греции, Италии, Испании и Португалии получить помощь от «Тройки» для уменьшения бюджетного дефицита, что придало инвесторам большей уверенности в долгосрочной эффективности экономик данных стран. Уровень дефицита государственного бюджета стран ИБР представлен на рисунке 2.
Рис. 2. Уровень дефицита/профицита государственного бюджета стран СТБР, % от ВВП
Источник: https://data.oecd.org
По данным рис.2 видно, что странам СТБР удалось сократить дефицит государственного бюджета, в Греции даже наблюдается профицит, что свидетельствует о чрезмерном повышении налогового бремени и существенном сокращении расходов.
Применение мер жесткой бюджетной экономии имеет негативный социальный эффект. Увеличение рабочих часов, сокращение заработной платы, социальных пособий, льгот, повышение ставок налогов в большей степени затрагивают средний класс, составляющий большинство насе-
ления рассматриваемых стран, что, в свою очередь, приводит к забастовкам и протестам. Сокращение государственных расходов привело к массовым увольнениям и росту безработицы в странах ОКР.
В то же время, мировой финансовый кризис 2008 года и последующие за ним экономические кризисы в большинстве стран ОЭСР, результатом которых стали неустойчивые макроэкономические и бюджетные показатели, беспрецедентные по масштабу меры экономии и финансового оздоровления, подготовка системной реструктуризации государственных расходов и пр., обусловили повышенное внимание к исследованию существующих и потенциальных зон рисков для национальной экономики с целью защиты от их неблагоприятных последствий всех элементов сектора государственного управления и экономики в целом. В этот период к числу важнейших новаций в управлении финансами государственного сектора международные эксперты относят увеличение роли бюджетных правил в бюджетном процессе, создание независимых бюджетных советов, грамотное управление бюджетными рисками и расширение практики использования обзоров бюджетных расходов.
К основным параметрам, которые регулируются бюджетными правилами, следует отнести: уровень государственного долга, баланс, доходы и расходы государственного бюджета. Самыми популярными среди них является ограничение госдолга и баланса страны, но все большей популярностью начинают пользоваться правила, ограничивающие уровень государственных расходов.
В Российской Федерации бюджетные правила используются с первой половины 00-х гг. XXI века, и менее чем за два десятилетия они были несколько раз модернизированы. [6].
1. Независимые бюджетные институты (НБИ) - это функционально независимые государственные учреждения, выполняющие функции надзора и анализа показателей в сфере бюджетной политики, а в некоторых случаях наделены полномочиями предоставления рекомендаций. Основными задачами институтов является оценка или подготовка макроэкономических про-
гнозов, мониторинг достигнутых результатов в целях улучшения бюджетной дисциплины, повышения транспарентности и подотчетности бюджетной политики.
Отсутствие в Российской Федерации такого органа может негативно сказаться на оценке открытости российского бюджета в соответствии с международными стандартами, которые хоть и имеют рекомендательный характер, но при этом их соблюдение считается лучшей бюджетной практикой с позиций обеспечения прозрачности государственных финансов и оценки качества управления ими. При этом стоит отметить, что наличие независимых бюджетных институтов не всегда говорит об их эффективной деятельности, т.к. они могут иметь формальный характер и трудности во взаимодействии с государственными органами. Таким образом, считается целесообразным более подробно изучить европейский опыт создания НБИ, в том числе негативный, когда НБИ носит формальный характер, проанализировав возможные риски.
2. Согласно определению МВФ, бюджетные риски - это факторы, которые могут привести к отклонению показателей результатов от прогнозов бюджетной системы [7].
Для мониторинга и оценки бюджетных рисков при Казначействе Великобритании была создана специальная группа, которая оценивает бюджетные риски, вероятность их наступления и возможные последствия. В 2018 году Казначейство Великобритании опубликовало первый отчет по управлению бюджетными рисками [8]. В данном отчете рассматриваются потенциальные бюджетные риски и их кратко- и среднесрочное влияние на государственные финансы. Всего было выявлено 57 различных рисков, связанных с макроэкономикой, финансовым сектором, доходами, расходами и балансом правительства. Он также включает в себя инновационный финансовый стресс-тест, в котором рассматривается совокупное влияние на государственные финансы ряда макроэкономических и финансовых рисков при их единовременном наступлении.
На сегодняшний день в России не существует отдельного органа, занимающийся
оценкой, анализом и мониторингом бюджетных рисков. В связи с чем рекомендуется:
1) При подготовке прогноза бюджета на очередной финансовый год и плановый период в проект федерального бюджета включить:
a. анализ чувствительности бюджетного прогноза правительства к различным макроэкономическим шокам,
b. подготовку различных макроэкономических сценариев с целью повышения осведомленности о масштабах и источниках бюджетных рисков для управления общественными финансами,
c. анализ возможных результатов наступления бюджетного риска.
Реализация данной рекомендации нацелена на повышение устойчивости налогово-бюджетной системы к целому ряду вероятных макроэкономических потрясений и подчеркивает важность сценарного планирования на случай непредвиденных обстоятельств при разработке налогово-бюджетной политики.
2) Публикация общего отчета о бюджетных рисках, с расчетом вероятности их наступления, возможных последствий, а также действий правительства для их минимизации.
Данная рекомендация позволяет повысить осведомленность о масштабах и источниках бюджетных рисков для государственных финансов и улучшить стимулы для снижения рисков, обеспечения и управления рисками.
Среди новаций в управлении финансами государственного сектора как ответ на применение режима жесткой бюджетной экономии, также следует отметить обзоры бюджетных расходов, которые представляют собой процесс определения и сравнения вариантов экономии бюджетных средств [9]. Данный инструмент направлен на повышение эффективности бюджетных расходов, позволяет перераспределить имеющиеся ресурсы на выполнение приоритетных задач.
После глобального финансового кризиса 2008-2009 гг. бюджетные системы европейских стран столкнулись с новыми вызовами, в связи с чем произошел пересмотр в понимании обзоров бюджетных
расходов. В рамках соблюдения бюджетных правил необходимо было оптимизировать и реструктуризировать расходы государственного сектора.
На сегодняшний день Российская Федерация постепенно перенимает европейский опыт, так, с 2019 года введено применение обзоров бюджетных расходов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 г. № 117-р утверждена Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах, предусматривающая внедрение и постоянное проведение обзоров бюджетных расходов. Для обеспечения полноценного внедрения института обзоров бюджетных расходов необходимо принятие нормативных правовых актов, предусматривающих учет результатов обзоров бюджетных расходов при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Таким образом, в результате применения режимов жесткой бюджетной экономии в странах-членах ЕС была пересмотрена роль бюджетных правил в бюджетном процессе, повсеместно создаются независимые бюджетные институты, большее внимание уделяется управлению бюджетными рисками и расширяется практика использования обзоров бюджетных расходов. В этой связи видится целесообразным более подробно изучить европейский опыт функционирования независимых бюджетных институтов, в том числе негативный, когда деятельность этого органа носит формальный характер. В части управления бюджетными рисками предлагается активное использование практики обоснования применения режимов жесткой бюджетной экономии, в том числе составление нескольких вариантов макроэкономических сценариев, включающих в себя анализ источников бюджетных рисков, вероятность наступления, возможные результаты при их наступлении, а также действия правительства для минимизации негативных последствий, что позволит повысить осведомленность о масштабах и источниках бюджетных рисков для государственных финансов и улучшит стимулы для снижения рисков, обеспечения и управления рисками. Для
обеспечения полноценного внедрения ин- результатов обзоров бюджетных расходов ститута обзоров бюджетных расходов счи- при составлении проекта федерального тается необходимым дополнить дейст- бюджета на очередной финансовый год и вующее бюджетное законодательство пра- плановый период. вовой нормой, предусматривающей учет
Библиографический список
1. Информационно-политический журнал Германии (официальный сайт) [Электронный ресурс] - URL: https://www.spiegel.de (дата обращения 05.03.2019);
2. Национальный институт статистики и экономических исследований Франции (официальный сайт) [Электронный ресурс] - URL: https://www.insee.fr/ (дата обращения 07.03.2019);
3. Clark N. // Government of France Proposes Austerity Cuts // The New York Times. 2011 [Электронный ресурс] - URL: https://www.nytimes.com/2011/11/08/world/europe/french-austerity-measures-aimed-at-new-reality.html;
4. Министерство экономики, финансов и развития Франции (официальный сайт) [Электронный ресурс] - URL: http://www.impots.gov.bf/ (дата обращения 07.03.2019);
5. Правительство Великобритании (официальный сайт) [Электронный ресурс] - URL: https://www.gov.uk/ (дата обращения (10.03.2019);
6. Лазарян С.С., Никонов И.В., Вотинов А.И., Губкова Е.А. Международный опыт применения бюджетных правил: формирование современных концепций// Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. - 2019. - № 2. - С. 65-80.
7. International Monetary Fund, Washington, D.C. // Analyzing and managing fiscal risks-best practices. June, 2016 [Электронный ресурс] - URL: http://www.imf.org/external/pp/ppindex.aspx (дата обращения 27.04.2019);
8. ОЭСР (официальный сайт) [Электронный ресурс] - URL: https://oecdonthelevel.com/2018/08/30/managing-fiscal-risks-in-the-uk/ (дата обращения 27.04.2019);
9. Лавров А.М., Ястребова О.К. Актуальные тенденции бюджетного процесса в странах ОЭСР // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. -2018. -№ 3. - С. 9-23.
ABILITY OF USING THE BEST EXPERIENCE OF EU MEMBER COUNTRIES IN RUSSIA TO APPLICATE REGIMES OF AUSTERITY
D.E. Dolbysh, graduate student
Supervisor: N.S. Shmigol, candidate of economic sciences, associate professor Financial university under the Government of the Russian Federation (Russia, Moscow)
Abstract. The global crisis of 2008-2011, during which the possibilities of monetary policy showed its limitations, and its consequences were the main reason for rethinking the role of fiscal policy as a tool for macroeconomic regulation. In the conditions of a sharp limitation ofpub-lic, including budgetary resources, the governments of many countries were forced to introduce regimes of austerity and to adapt the system of budget management on the principles of efficiency and responsibility. The consequences of such adaptation and the implementation of austerity regimes, due to the long time lag of the implementation of fiscal austerity measures and the adopted anti-crisis programs, demonstrate itselves today, identifying its advantages and disadvantages. This article will be consider the experience of austerity regimes in the key EU countries (Germany, France, UK) and in the countries of the "Mediterranean Club" (Greece, Italy, Spain, Portugal) and abilities of using in Russian's budget system.
Keywords: budget policy, austerity regimes, foreign experience, budget rules, budget risks.
