CC BY
120
Удк 336.276
проблема суверенных долгов в мировой экономике
В. А. ФЕДОСОВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Е-mail: vitfedosov@rambler. т Санкт-Петербургский государственный экономический университет
А. А. МОЛДОВАн, кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики, международных отношений и туризма Е-mail: virtonir@mail. т Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики
В статье отмечается, что проблема суверенных долгов оказывает значительное влияние на развитие мировой экономики. Проанализированы состояние государственного долга стран, причины его роста. Отдельное внимание уделено особенностям управления долгом в разных регионах мира. Сформулированы меры по совершенствованию управления государственным долгом, приоритеты долговой политики Российской Федерации.
Ключевые слова: государственный долг, бюджетная политика, дефицит бюджета, кризис, безработица, экономический рост.
Мировая экономика постепенно восстанавливается после экономического кризиса, но происходит это неравномерно и достаточно медленно. Международный валютный фонд в январе 2013 г. скорректировал в сторону незначительного уменьшения свой прогноз по темпам роста ВВП до 3,5 %, в том числе:
- страны с развитой экономикой - 1,4 %;
- страны с формирующимся рынком и развивающиеся страны - 5,5 %;
- Россия - 3,7 % [12].
В конце 2012 г. темпы роста мировой экономики ускорились, но это явление носило временный характер. Основными причинами подъема явились хорошие показатели стран с формирующимся рынком и США. Негативные прогнозы сформированы по странам зоны евро и Японии.
Прогноз для зоны евро связан с задержками в передаче воздействия снизившихся суверенных спредов, улучшившимся состоянием ликвидности в банках на условия заимствования для частного сектора и все еще высокой неопределенностью относительно перспектив окончательного урегулирования кризиса. Основными факторами снижения темпов роста являются:
- бюджетная консолидация;
- слабая финансовая система.
В Японии продолжается рецессия, хотя не предполагается, что она будет длительной, поскольку прекратят действовать базовые факторы (последствия окончания программы субсидий на автомобили и перебои в торговле с Китаем). Кроме того, значительная по размеру программа стимулирования и дальнейшее смягчение денежно-кредитной политики приведут к повышению темпов
П"1 I I I I Г1Ч'Г1Ч'Г1ТТТГГГт1Т7Тт-ЛТП77777Т1ТГГП77717ТГГГГГГП,Т1Т1ТГГГГГГГП-П-ПТГП
Рис. 1. Динамика цен на нефть в 1861-2011 г., долл.: 1 - в текущих ценах; 2 - в ценах 2011 г.
экономического роста в ближайший период, чему будут способствовать оживление внешнего спроса и ослабление иены.
Снижение экономического роста связано и с высокими ценами на энергоресурсы. С учетом инфляции наблюдаемые в настоящее время цены на нефть являются самыми высокими за последние 150 лет (с 1864 г.) [6]. Динамика цен на нефть представлена на рис. 1.
Суммарная стоимость покупаемой в мире нефти как доля мирового ВВП в 2011г. 300 превысила уровень 1985 и 2008 гг. (5,2%). Оба раза за таким пиком последовало резкое падение, которое в 1986 г. привело к устойчиво низким ценам в течение 15 лет.
Катализатором роста являются экономики стран с формирующимся рынком и развивающихся стран. Тем не менее не прогнозируется повышение роста до высоких уровней, отмечавшихся в 2010-2011 гг. Оживление активности во многих странах за последний период во многом обеспечивалось поддерживающими мерами государственной политики.
Ключевым аспектом замедления темпов роста мировой экономики является проблема суверенных долгов. Высокие объемы долговых обязательств государств накладывают на проводимую ими бюджетную политику существенные ограничения. Анализ
государственного долга крупных и средних экономик в мире представлен на рис. 2.
Наибольший объем государственного долга по отношению к ВВП по итогам 2012 г. отмечается в Японии - 237 % ВВП. С учетом отсутствия позитивных ожиданий в развитии экономики страны данный показатель будет расти и достигнет в 2013 г. 245 % ВВП.
Следом за Японией идет ряд европейских стран: Греция, Италия, Португалия, Ирландия. ЕС
250
200
150
100
50
0
Рис. 2. Динамика государственного долга стран в 2000-2015 гг., в процентах от ВВП [11]: 1 - Япония; 2 - Греция; 3 - Италия; 4 - Португалия; 5 - Ирландия; 6 - США; 7 - Сигапур; 8 - Великобритания
переживает непростые времена. По данным Евро-стата [7], безработица как в зоне евро, так и в ЕС в целом неуклонно растет. По итогам февраля 2013 г. она составила 12,0 и 10,9 % соответственно.
Самые низкие показатели безработицы были зарегистрированы:
- в Австрии - 4,8 %;
- в Германии - 5,4 %;
- в Люксембурге - 5,5 %;
- в Нидерландах - 6,2 %.
Самые высокие:
- в Греции - 26,4 %;
- в Испании - 26,3 %;
- в Португалии - 17,5 %.
Кроме того, высокие показатели безработицы имеют Кипр - 14,0 % и Ирландия - 14,2 %.
Таким образом, все европейские страны, столкнувшиеся с проблемой погашения государственного долга (за исключением Италии) отличаются значительным уровнем безработицы. Это показывает, что кризис затрагивает национальные экономики не только в финансовой сфере, а носит структурный характер.
По сравнению с 2012 г. уровень безработицы увеличился в девятнадцати государствах - членах ЕС и упал в восьми. Причем разрыв между безработицей в зоне евро и ЕС постоянно растет. Он достиг в феврале 2013 г. 1,1 п. п.
В США наблюдается стабильный рост государственного долга, несмотря на ряд мер, предпринимаемых органами управления страны. На апрель 2013 г. государственный долг превысил 16 790 млрд долл., что составляет 107 % ВВП. Риск экономической катастрофы в США в краткосрочной перспективе минимален. Потенциальная угроза таится в средне- и долгосрочной перспективах. Очередной потолок государственного долга был превышен в начале 2013 г., что привело к одобрению Сенатом США предложенного демократами проекта бюджета, предполагающего поступление в федеральный бюджет 3,7 трлн долл. за счет повышения налогов. Рост налоговой нагрузки при этом составит 975 млрд долл. в течение ближайших 10 лет [4]. Законопроект прошел с большим трудом: перевес при голосовании составил всего один голос. Принятые меры позволят снизить вероятность дефолта, сократив дефицит федерального бюджета на 400 млрд долл. в 2013 г.
Итак, различные страны столкнулись с проблемой государственного долга. В США угроза
«фискального обрыва» (а возможно и дефолта) заставила органы государственной власти перейти к более жесткому варианту реализации бюджетной политики. Перспективная цель - сокращение государственного долга до 70-75 % к 2022 г. Но меры, направленные на увеличение налогов и сокращение государственных расходов, могут сказаться негативно на развитии экономики. Платой за достижение сбалансированности бюджета и уменьшение государственного долга станет краткосрочная или среднесрочная рецессия, сопровождающаяся увеличением безработицы и негативными социальными настроениями.
В ЕС также предпринимаются значительные меры по снижению суверенных долгов. В мае 2010 г. был создан Европейский фонд финансовой стабильности (EFSF), когда над Грецией и некоторыми другими странами еврозоны нависла угроза дефолта. В середине 2011 г. объем фонда составлял 440 млрд евро. Взнос в него зависел от размера экономики страны ЕС. Основными донорами являлись Германия (27 %), Франция, Италия, Испания. Несовершенство инструментов фонда привело к его реформированию. А 08.10.2012 утвержден Европейский стабилизационный механизм (ESM).
В марте 2012 г. был разработан Бюджетный пакт ЕС (полное название - Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе) [10], к которому присоединились 25 из 27 государств - членов ЕС (кроме Чехии и Великобритании). Согласно п. 2 ст. 8 Договора о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе, за превышение страной дефицита бюджета в 3 % ВВП вводится система автоматических санкций в размере до 0,1 % ВВП. Эти средства, взимаемые со стран еврозоны, будут вноситься в Европейский стабилизационный механизм.
Этот договор предусматривает введение правила сбалансированного бюджета, предполагающего практически нулевой дефицит бюджета или его профицит в каждой из стран ЕС. Государство не будет считаться нарушающим договор, если годовой структурный дефицит не превосходит 0,5 % ВВП в рыночных ценах. В случае нарушения этого правила срабатывает автоматический коррекционный механизм, индивидуальный для каждой из стран.
Внесение данного правила в национальные законы должно произойти в течение года после вступления в силу нынешнего соглашения, т. е. после ратификации во всех подписавших его
странах. Вступление в силу состоится после его ратификации на национальных уровнях минимум 12 странами.
Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе позволяет иметь структурный дефицит 1,0 % ВВП странам, имеющим госдолг «существенно ниже 60 % ВВП в рыночных ценах», и где «невелик риск долгосрочной стабильности государственных финансов». При этом уровень структурного дефицита в любом случае будет определяться без учета разовых и временных бюджетных мер.
Согласно договору за странами сохраняется обязанность не допускать дефицит бюджета выше 3 % ВВП, а госдолг - более 60 % ВВП в рыночных ценах. При этом из документа следует, что превышение показателя долга допускается, если он «существенно снижается». Нормы в 3 % ВВП дефицита и 60 % ВВП госдолга записаны в Пакете стабильности и роста, распространяющемся на все страны ЕС. Однако эти требования повсеместно нарушаются. Поэтому в конце 2011 г. вступили в силу штрафы для государств еврозоны за неисполнение пакта, размер которых также составляет до 0,1 % ВВП. Тем не менее их наложение не является простым.
Странам, исполняющим новый бюджетный договор, следует сокращать свой чрезмерный государственный долг со скоростью в среднем одна двадцатая его размера в год, говорится в документе. Согласно тексту соглашения, страна также не будет являться нарушающей договор, если ее структурный дефицит соответствует ее среднесрочным целям, одобренным Еврокомиссией. Подавляющее большинство стран ЕС находится под процедурой сокращения чрезмерного дефицита. Они:
- разрабатывают среднесрочные программы;
- устанавливают четкие макроэкономические цели.
Согласовывает и проверяет их достижение Еврокомиссия.
Кроме того, Еврокомиссия согласовывает бюджеты всех стран ЕС.
Несмотря на ряд мер, принятых ЕС, уже две страны столкнулись с кризисом суверенных долгов, который им самостоятельно не преодолеть.
Первая страна - это Греция. Греческий кризис был прогнозируем и протекал под контролем европейских финансовых институтов и МВФ. Сложность координации в ЕС и неоднозначность греческой ситуации привели к диаметрально про-
тивоположным точкам зрения по вопросу выхода из кризиса и снижения государственного долга. Из возможных вариантов была выбрана стратегия финансовой поддержки Греции в обмен на ужесточение ею экономической политики. Длительные переговоры привели к окончательному решению в феврале 2012 г.: частные инвесторы обязались списать 53,5 % от номинальной стоимости греческих государственных облигаций [8]. Это приведет к чистым потерям в размере 74-75 %. Соглашение подразумевало, что греческие держатели облигаций взамен суммы, эквивалентной 1 000 евро, получат ценные бумаги Европейского фонда финансовой стабильности на 150 евро и новые греческие облигации на 315 евро.
В марте 2012 г. решение ЕС об обложении налогами депозитов в банках способствовало застою в банковской сфере. Это решение, а также списание долгов Греции кредиторами явились результатом кризисной ситуации на Кипре.
Таким образом, непоследовательная политика ЕС еще не содействовала улучшению ситуации в Греции, но уже привела к кризису на Кипре. Государственный долг Кипра по итогам 2012 г. составил около 85 % ВВП. Величина, на первый взгляд, небольшая, но слабая диверсификация экономики и негативные внешние факторы привели к кризису. В конце марта 2013 г. принято решение об оказании финансовой помощи Кипру в размере 10 млрд долл. [9]. Кипрские власти подтвердили свою готовность к проведению бюджетной консолидации, структурных реформ и приватизации.
Российская Федерация имеет самый низкий показатель государственного долга по отношению к ВВП среди крупных экономик. Но это не означает, что наше государство проблема суверенных долгов не затронет. Кризисные явления в ЕС отрицательно сказываются на экспорте, иностранных инвестициях в нашу экономику. Ситуация на Кипре также негативно отразится на экономике Российской Федерации, так как в банках Кипра некоторые физические и юридические лица Российской Федерации размещали денежные средства.
Проведенный анализ позволил сформулировать предложения по снижению отрицательных эффектов на развитие мировой экономики и экономики Российской Федерации от проблемы суверенных долгов.
1. Рассматривая государственный долг, необходимо учитывать также и долговые требования стран.
МВФ определяет понятие «чистый государственный долг», под которым понимается валовой долг за минусом таких финансовых активов государства, как монетарное золото, СДР, валюта и депозиты, долговые ценные бумаги, кредиты, страховки, гарантии и др. (рис. 3).
Чистый государственный долг по отдельным странам не такой и высокий, как валовой. В некоторых странах показатель чистого государственного долга имеет отрицательное значение.
2. Ситуация в зоне евро все еще представляет значительный риск для мировых перспектив. Необходима дальнейшая координация политики в бюджетной сфере. Этому способствуют принятие Бюджетного пакта и создание Европейского стабилизационного механизма. Но, как показала практика, данных мер мало.
Во-первых, нужно иметь четкую стратегию поведения со странами-должниками. В ЕС есть сторонники исключения Греции и Кипра из зоны евро. С экономической точки зрения введение в этих странах национальной валюты, ее девальвация при необходимости, финансовая помощь со стороны Большой тройки (ЕС, ЕЦБ, МВФ) позволят странам-должникам быстрее преодолеть кризис. Но с политической точки зрения это будет очень мощный удар как по евро, так и по интеграционным отношениям в целом. Потому ЕС не торопится с исключением этих стран и стран PIGS (Португалия, Италия, Греция и Испания) из зоны евро. Более целесообраз-
250
200
150
100
50
МИШ
1 s I е-
о ¡с Он В Й
к
К
-н
Си ©
£Н
t:1
и '.х: К
О
К
и
(У Й
Рис. 3. Оценка государственого долга стран по итогам 2012 г, в процентах от ВВП: 1 - валовой долг; 2 - чистый долг
ным представляется осуществление превентивных мер, направленных на недопущение такой величины государственного долга, с которой потом страны не могут справиться самостоятельно.
Во-вторых, сдерживающая бюджетная политика приводит к увеличению безработицы, социальным волнениям. В результате массовых сокращений и закрытия рабочих мест во многих государствах ЕС профсоюзы и рабочие объединения проводят забастовки, что крайне негативно отражается на социально-политической и экономической жизни стран-членов и расшатывает стабильность в зоне евро.
В-третьих, повышение налоговой нагрузки отрицательно воспринимается богатыми гражданами. Наблюдается массовая утечка капитала и инвестиций в развивающиеся страны, где налоги не такие высокие и жизнь не такая дорогая, как в ЕС.
Таким образом, необходим баланс между развитием и экономией, финансовой помощью странам-должникам и их самостоятельными экономическими решениями, национальными и общеевропейскими интересами.
3. В США важнейшими целями являются недопущение чрезмерной бюджетной консолидации в краткосрочной перспективе, оперативное повышение верхнего предела долга и согласование вызывающего доверие плана бюджетной консолидации на среднесрочную перспективу с акцентом на реформу обязательных пособий, пенсионной, медицинской и
налоговой систем.
4. В Японии в первую очередь необходимо подкрепить возобновившийся курс на повышение темпов экономического роста и инфляции более значительным смягчением денежно-кредитной политики, принять убедительный среднесрочный план бюджетной консолидации, опирающийся на повышение ставки налога на потребление в 2014-2015 гг. и усиление потенциала роста посредством структурных реформ. При от-
к н к
К
ti trs sj
g S & К
К I F
й а: о
p. м u, а
сутствии действенной среднесрочной бюджетной стратегии пакет мер стимулирования сопряжен с существенными рисками.
5. Минэкономразвития России 12.04.2013 обнародовало пересмотренный макроэкономический прогноз на 2013 г., ухудшив ожидания почти по всем показателям. В частности - по росту ВВП, который составит 2,4 вместо 3,6 % [5].
Несмотря на чрезвычайно благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру, в 2012 г. не удалось исполнить федеральный бюджет с профицитом. Замедление темпов роста Китая, риски масштабного кризиса в зоне евро и США - эти факторы по отдельности, (тем более - вместе) могут привести к падению цен на нефть. С другой стороны, низкий показатель государственного долга, наличие финансовых резервов (Резервный фонд РФ, Фонд национального благосостояния России, международные резервы Банка России) создают «подушку безопасности» даже в среднесрочной перспективе. Правительство РФ в марте 2013 г. приняло государственную программу «Управление государственными финансами» [3], в рамках которой предусмотрена подпрограмма «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации». Финансирование подпрограммы за период 20132020 гг. составит 5 483 млрд руб. и будет направлено на достижение следующих результатов:
- сохранение объема государственного долга Российской Федерации на уровне, не превышающем 15-20 % ВВП;
- создание долгосрочного источника финансирования дефицита федерального бюджета и поддержки пенсионной системы Российской Федерации посредством обеспечения сохранности средств Резервного фонда РФ, Фонда национального благосостояния России и стабильного уровня доходов от их размещения.
Выступая на расширенном заседании коллегии Министерства финансов РФ по итогам работы за 2012 г, А. Силуанов отметил в качестве одной из ключевых задач работы на будущий год эффективное управление государственным долгом и государственными финансовыми активами. Государству необходимо присутствовать на рынке таким образом, чтобы обеспечить наполнение источников финансирования дефицита, не повышая процентных ставок. Но основным приоритетом является сохранение умеренной и безопасной
долговой нагрузки. Министр также подчеркнул, что необходимость использования именно такого подхода к осуществлению заимствования Россия предлагает и странам G-20 в рамках своего председательства [2]. Но только проведение структурных реформ, направленных на снижение зависимости от добывающего сектора, улучшение структуры торгового баланса будут способствовать развитию экономики Российской Федерации в долгосрочной перспективе.
В Москве 2-3 апреля 2013 г. прошел семинар «Управление государственным долгом в условиях нестандартного состояния рынков долговых обязательств», организованный в рамках мероприятий председательства России в G-20 [1]. В ходе встречи обсуждались основные характеристики нестандартного состояния международного и национальных рынков долговых обязательств, роль управляющих долгом и вызовы для них в новых макроэкономических условиях, формирующаяся архитектура долговых рынков. Участники заседания обсудили подходы к пересмотру национальных стратегий заимствования и роль руководящих принципов, согласованных на многосторонней основе, в выработке и реализации этих стратегий. Также затрагивался вопрос о необходимости пересмотра и совершенствования руководящих принципов по управлению долгом.
По результатам встречи был сформулирован ряд рекомендаций, которые представлены на рассмотрение во время встречи министров финансов и управляющих центральных банков в Вашингтоне 18-19 апреля 2013 г.
Проблема суверенных долгов в современной экономике перестала носить национальный характер и вышла на мировой уровень. Отдельные страны не могут справиться с погашением государственного долга. Оставить их самостоятельно искать выход из кризиса также нельзя из-за усиливающейся взаимосвязи национальных экономик. Необходима разработка и принятие согласованных мер по снижению суверенных долгов до безопасного уровня, что будет содействовать развитию национальных и мировой экономик.
Список литературы
1. В Москве состоялся семинар G20 по управлению госдолгом. 2013. URL: http://ru. g20russia. ru/news/20130403/781278937.html.
2. Выступление министра финансов РФ А. Г. Си-луанова на расширенном заседании коллегии Минис-
терства финансов Российской Федерации. 08.03.2013. URL: http://www. minfin. ru/ru/press/transcripts/index. php?month41=2-1980&pg56=4&id4=19018.
3. Об утверждении государственной программы «Управление государственными финансами»: распоряжение Правительства РФ от 04.03.2013 № 293-р.
4. Сенат США увеличил налоги на 1 трлн долл. для сокращения дефицита бюджета. 2013. URL: http://www. forbes. ru/news/236166-senat-ssha-uvelichil-nalogi-na-1-trln-dlya-sokrashcheniya-defitsita-byudzheta.
5. Сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельные уровни цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. URL: http://www. economy. gov. ru/minec/ activity/sections/macro/prognoz/doc20130412_08.
6. BP Statistical Review of World Energy. June 2012. URL: http://www. bp. com/liveassets/ bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_ and_publications/statistical_energy_review_2011/
STAGrNG/local_assets/pdf/statistical_review_of_ world_energy_full_report_2012.pdf.
7. Euro area unemployment rate at 12,0 % EU27 at 10,9 %. 2013. URL: http://epp. eurostat. ec. europa. eu/cache/ITY_PUBLIC/3-02042013-AP/EN/3-02042013-AP-EN. PDF.
8. Eurogroup statement. 2012. URL: http:// consilium. europa. eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/ en/ecofin/128075.pdf.
9. Eurogroup Statement on Cyprus. 2013. URL: http://www. consilium. europa. eu/uedocs/cms_Data/ docs/pressdata/en/ecofin/136487.pdf.
10. Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union. 2012. URL: http://european-council. europa. eu/ media/639235/st00tscg26_en12.pdf.
11. World Economic Outlook. Coping with High Debt and Sluggish Growth. 2012. URL: http://www. imf. org/external/pubs/ft/weo/2012/02/weodata/index. aspx, свободный.
12. World Economic Outlook. Gradual Upturn in Global Growth During. 2013. URL: http://www. imf. org/external/pubs/ft/weo/2013/update/01/index.htm.
