CC BY
128
ВОЗМОЖНОСТИ И ПРЕДЕЛЫ ОГРАНИЧЕНИЯ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОНКУРЕНЦИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ В ГРУЗИИ И АРМЕНИИ В 2000-Х ГОДАХ
Николай БОРИСОВ
кандидат политических наук, доцент, заведующий кафедрой теоретической и прикладной политологии факультета истории, политологии и права Российского государственного гуманитарного университета
(Москва, Россия)
АННОТАЦИЯ
Ход и результаты трансформаций формы правления, избирательной и партийной систем в Грузии и Армении рассматриваются с позиций нео-институционализма и с использованием методик сравнительного индексного анализа. Выявляются основные модели и тенденции политического развития за последние 15 лет. Представлен подробный анализ конституционных изменений, а также формирования новых конфигураций партийных и избиратель-
ных систем в процессе консолидации политических режимов.
Отмечается, что переход к парла-ментско-президентской форме правления в Грузии резко снизил значимость института президентства, что позволяет прогнозировать стабилизацию и дальнейшую консолидацию политического режима на основе институционализированной конкуренции и смены политических элит по правилам, если только нынешняя правящая партия вы-
держит «тест» на способность существовать в условиях возможного «разделенного правления».
Армения на протяжении всех 15 лет демонстрировала высокий уровень политической конкуренции. Здесь оппозиция имеет значительный ресурс, получая высокий процент на президентских выборах и места в парламенте, хотя ни разу не смогла победить. Значительное количество избирателей неизменно голосует за представителей оппозиции вне зависимости от того, кем именно она представлена. Инкумбенты на выборах в Армении еще ни разу не проигрывали, а их оппоненты, не признавая итоги выборов, всегда мобилизовали свой электорат для поствыборных акций протеста. Лозунги о фальсификации выборов и «украденной победе», которые использовали проигравшие кандидаты, звучали тем более убедительно,
что разрыв между кандидатами был незначительный, в первую очередь в региональном масштабе. В связи с этим дальнейшее подавление и ограничение конкуренции со стороны правящей элиты представляется крайне опасным для стабильности политического режима, особенно в условиях консолидации прежде разрозненной оппозиции. Поводом для насильственной смены власти в таком случае могут стать очередные парламентские или президентские выборы.
Выделены две основных модели, в рамках которых осуществлялось политическое проектирование в 2000-х годах в Грузии и Армении: Институционализированная конкурентная модель с доминирующей партией (Грузия в 2000—2003 и 2003—2012 гг.) и институционализированная конкурентная модель без доминирующей партии (Армения).
КЛЮЧЕВЫЕ политическая конкуренция, Грузия, Армения, СЛОВА: институт президентства, избирательная система,
партийная система.
V
Введение
Многочисленные режимные трансформации на постсоветском пространстве поставили перед исследователями проблему прогнозирования политической стабильности и управляемости, которая по своей научной и практической актуальности значительно превосходит проблему «демократизации» постсоветских политических систем. Обозначившийся в последнее десятилетие «распад» постсоветского пространства и дальнейшая дивергенция постсоветских политических режимов (даже в пределах групп географически близких государств), а также ряд переворотов делают особенно актуальной задачу объяснения разных политических векторов постсоветского мира.
Более того, стало очевидно, что анализировать постсоветские трансформации как «демократизацию» непродуктивно и приводит к неверным исследовательским выводам. В связи с этим формируется понимание «нелинейности» трансформационных процессов на постсоветском пространстве и концепция «режимных циклов»1. Справедливо и то, что конкуренция в постсоветских политиях определяется не столько степенью развития гражданского общества
1 HaleH. Regime Cycles: Democracy, Autocracy, and Revolution in Post-Soviet Eurasia // World Politics, 2005, .№ 58. P. 133—165.
и демократических институтов, сколько возможностью инкумбентов контролировать выборы и средства массовой информации, а также применять силовые стратегии по отношению к оппозиции.
В связи с этим важно исследовать и классифицировать процессы на постсоветском пространстве не с точки зрения «демократизации» или «авторитаризации», а с позиций институ-ционализации (аинституционализации), конкурентности (неконкурентности) и стабилизации (дестабилизации). Для этого, в свою очередь, необходимо исследовать проектирование основных политических институтов и влияние их констелляций на ход и результаты политических процессов. Основной при этом является проблема возможностей и пределов ограничения политической конкуренции в различных политических условиях, ее причины и результаты.
Во многих случаях проявление политико-структурных контекстов, в которых действуют системы правления, зависит от институциональных рамок (таких, как избирательная система, синхронизация избирательных циклов, закон о партиях)2, а один из самых важных вопросов при изучении любой системы правления — это то, «как институты воздействуют на структуру стимулов, побуждающих людей действовать»3.
Для выявления комплексных моделей (кластеров) политического развития постсоветских государств следует проанализировать формы (системы) правления, избирательных систем и партийных систем за последние пятнадцать лет. 2000-е годы стали политическим рубежом с точки зрения завершения трансформационных процессов и переходного периода в одних странах и начала новых внутрирежимных трансформаций — в других. Начался период консолидации режимов — перехода их к такому состоянию, при котором отсутствуют значимые акторы, способные к изменению режима в целом без согласия иных значимых акторов4.
Политические процессы в Грузии и Армении в 2000-х годах характеризовались многочисленными изменениями формальных рамок конкуренции, приводившими к разным политическим результатам.
Под политической институционализацией понимается рационализация политических институтов — устойчивых, значимых и воспроизводящихся форм поведения. Иными словами, институционализация выражает степень того, в какой мере политический институт обладает автономией от некоторой общественной группы (семьи, клана, класса) или отдельной лично-сти5. Современные исследования предлагают также понятия «недоинституционализация» и «гиперинституционализация» в качестве идеальных типов для описания партийных систем6.
Методика исследования представляет собой сравнительный анализ института президентства, избирательных систем и партийных систем на основе разработанных критериев.
Под формой (системой) правления понимается порядок формирования высших органов власти (главы государства, правительства и парламента) и соотношение их полномочий. Индекс формы правления (ИФП) рассчитывается по методике А. Кроувела7 с уточнениями О. Зазнаева8 по 10-балльной шкале, в которой плюсовые значения свидетельствуют о президенциализиро-
2 См.: ТибоБ. Президентские, парламентские или гибридные системы правления? Институты и развитие демократии в третьем мире и в странах Восточной Европы. В кн.: Повороты истории: постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей: в 2 тт. СПб, 2003. Т. 2. С. 46.
3 Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 26—27.
4 См.: Гельман В. Трансформации и режимы: неопределенность и ее последствия. В кн.: Россия регионов: трансформация политических режимов / Под общ. ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М.: Бри. М., 2000. С. 34.
5 См.: Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004.
6 См.: Schedler А. Under- and Overinstitutionalization: Some Ideal Typical Propositions Concerning New and Old Party Systems // Kellogg Working Paper, 1995, No. 213. P. 18—19 [http://kellogg.nd.edu/publications/workingpapers/ WPS/213.pdf].
7 См.: KrouwelA. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. Amsterdam, 2003.
8 См.: Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006.
ванной форме правления, минусовые — о парламентаризированной, а нулевое — о сбалансированной.
В качестве критерия институционализации института президентства (ИИП) воспользуемся ранее разработанной нами шкалой критериев9.
Индекс конкурентности института президентства (ИКП) представляет собой агрегированный показатель, рассчитываемый как среднее значение следующих индикаторов: доля времени, в течение которого на посту президента находится одно и то же лицо; среднее количество кандидатов на выборах; поражение инкумбентов на выборах (% случаев); средний процент голосов, полученный победителем президентских выборов; среднее значение разницы доли голосов кандидатов, занявших первое и второе места по итогам выборов.
Эффективное число парламентских политических партий рассчитывается по формуле Р. Таагеперы — М. Лааксо10 и представляет собой результат деления единицы на сумму квадратов долей мест, полученных в парламенте партиями или блоками партий. Индекс диспропорциональности по итогам каждых парламентских выборов рассчитывается по формуле Д. Рэя11 и представляет собой сумму абсолютных (модульных) значений расхождений процентов голосов и процентов мест, полученных каждой партией в парламенте, разделенную на количество парламентских партий.
Таким образом, логика исследования заключается в последовательном рассмотрении хода и результатов институциональных трансформаций формы правления, избирательной и партийной систем в Грузии и Армении с позиций неоинституционализма и с использованием указанных методик сравнительного индексного анализа, с тем чтобы выявить основные модели и тенденции политического развития.
Грузия: «опрокидывающий» эффект институциональных реформ
В Грузии политическое проектирование было связано с серьезными трансформациями всей политической системы и значительной активностью оппозиции.
Форма правления. В первоначальной редакции Конституции Грузии (1995 г.) за основу была взята американская модель президентской республики, для которой характерно четкое разделение властей и наличие системы сдержек и противовесов. Президент являлся главой государства и главой исполнительной власти, но не имел права роспуска парламента. В свою очередь, парламент не имел права выносить вотум недоверия правительству, а вето президента преодолевалось 3/5 голосов депутатов12 (ИФП = + 6).
Ряд поправок был внесен в Конституцию после смены власти в 2003 году13. Функции исполнительной власти возлагались на правительство, а президент получил статус главы госу-
9 См.: БорисовН.А. Институционализация института президентства и перспективы консолидации политических режимов на постсоветском пространстве // Полития, 2011, № 4. С. 93—103.
10 См.: Laakso M., Taagepera R. «Effective» Number of Parties: A Measure with Application to West Europe // Comparative Political Studies, 1979, Vol. 12, No. 1.
11 См.: Rae D. The Political Consequences of Electoral Laws. New Haven, 1971.
12 См.: Конституция Грузии: принята 24 августа 1995 г., № 786-RC, начальная редакция (24.08.1995—20.07.1999) // Законодательный вестник Грузии [http://matsne.gov.ge/ka/document/view/30346?publication=0].
13 См.: Конституция Грузии: принята 24 августа 1995 г., № 786-RC, Консолидированная версия (01.07.2004— 23.02.2005) // Законодательный вестник Грузии [https://matsne.gov.ge/ka/document/view/30346?publication=9].
дарства. Администрация президента была отделена от аппарата правительства, появилась отдельная глава, посвященная полномочиям правительства. Наметилась тенденция перехода к президентско-парламентской республике по модели, характерной на тот момент для большинства государств СНГ: президент — глава государства, премьер-министр — глава правительства, которое несет ответственность перед президентом и крайне ограниченную — перед парламентом. С другой стороны, эти поправки парадоксальным образом привели к дальнейшей президенциализации формы правления: была введена норма о роспуске парламента президентом в ответ на трехкратный отказ в доверии вновь сформированному правительству (ст. 80), а также в ответ на выражение парламентом вотума недоверия правительству (ст. 81); президент получил возможность назначать министров без согласия парламента по одному лишь представлению премьер-министра (ст. 73). Индекс формы правления вырос с +6 до +7.
В октябре/ноябре 2007 года политическая ситуация в Грузии определялась начавшимися массовыми акциями протеста оппозиции. Десять оппозиционных партий создали коалицию, которая выдвинула следующие требования: проведение очередных парламентских выборов в конституционные сроки — летом 2008 года вместо осени 2007 года, как планировала правящая элита; выборы должна провести избирательная комиссия, сформированная на паритетной политической основе; в многомандатных избирательных округах мандаты должны распределяться на основе голосования за каждого кандидата в отдельности; должны быть освобождены политические заключенные14. Выходом из кризиса стал компромисс: М. Саа-кашвили объявил о проведении досрочных президентских выборов в январе 2008 года и об одновременном проведении двух референдумов — о дате парламентских выборов и о членстве Грузии в НАТО15. Избиратели, поддержав М. Саакашвили на посту президента, высказались (79,74%) за проведение парламентских выборов летом 2008 года16, как того требовала оппозиция, а по вопросу о членстве Грузии в НАТО «за» высказалось 77%17, что зафиксировало снижение сторонников НАТО по сравнению с 2007 годом18. В результате этих решений М. Саакашвили сумел сохранить пост президента (хотя и сократил срок своих полномочий почти на полгода), поскольку у оппозиции не оставалось времени для подготовки к выборам. По итогам реально конкурентных выборов он получил 53,47% голосов, а его главный оппонент Л. Гачечиладзе — 25,69%19. Таким образом, выход из политического кризиса был найден на основе правовых институтов.
В 2010 году произошла радикальная смена конституционного устройства и формы правления, выразившаяся в переходе к парламентско-президентской республике.
Объективно в поправках в Конституцию, делающих форму правления «более парламентской», была заинтересована оппозиция: именно она традиционно критиковала президента за сохранение широких полномочий и отмечала конституционный и фактический дисбаланс полномочий президента и парламента. Но этим требованием воспользовалась правящая партия во главе с М. Саакашвили, стремившаяся с помощью поправок сохранить свои позиции. Изменения в Конституцию были инициированы самим М. Саакашвили еще в сентябре 2008
14 См.: На фоне акции протеста власти не идут на компромисс // Civil Georgia, 2 ноября 2007 [http://www.dvil. ge/rus/article. php ?id=14700].
15 См.: Чедия Б. Дилемма грузинских выборов: трансформация политической системы или оформление нелиберальной демократии // Центральная Азия и Кавказ, 2009, № 1 (61). С. 120.
16 См.: Протокол об итогах референдума // ßgB^ftä^^fto bääftßggBra згаЭоЬооЬ [Центральная избирательная комиссия] [http://www.cesko.ge/uploads/other/6/6774.pdf] (на груз. яз.).
17 См.: Там же.
18 См.: Чедия Б. Указ. соч. С. 121.
19 См.: Протокол о результатах выборов Президента Грузии от 5 января 2008 г. // ßgB^ftä^^fto bääftßggBra ЗтаЭоЬооЬ [Центральная избирательная комиссия] [http://www.cesko.ge/uploads/other/6/6773.pdf] (на груз. яз.).
года20. Необходимость их внесения президент обосновывал задачами по «модернизации» и «демократизации» Грузии: «Мы переходим на более сложную систему, так как это будет новая система, опирающаяся на несколько центров власти... Принятие такой модели сразу после «революции роз» было бы равносильно катастрофе»21. В то же время М. Саакашвили отметил, что рекомендации [Венецианской комиссии «За демократию через право»] по дальнейшему сокращению полномочий президента неприемлемы22.
Представители парламентского большинства поддержали президентский проект. Наличие у правящей партии «Единое национальное движение» конституционного большинства в парламенте позволило без серьезных проблем в октябре 2010 года принять президентский вариант изменений в Конституцию23.
В соответствии с принятыми поправками были значительно ослаблены полномочия президента и усилены полномочия правительства и парламента. Президент перестал быть главой исполнительной власти, при назначении премьер-министра он был обязан учитывать партийный состав парламента и предлагать кандидатуру только от победившей партии или от крупнейшей фракции (ст. 80); полномочия по назначению министров, в том числе силовых, получил премьер-министр (ст. 79).
Правительство стало органом, осуществляющим внутреннюю и внешнюю политику страны (ст. 78). Парламент был наделен исключительным правом формирования правительства, был введен конструктивный вотум недоверия правительству. Если парламент два раза подряд не может утвердить правительство, президент представляет законодательному органу кандидатуру на должность премьер-министра, которую ему предложат не менее 2/5 депутатов; президент распускает парламент и назначает внеочередные парламентские выборы лишь после того, как и с третьей попытки не удастся выразить доверие правительству (ст. 81, 811). Вето президента на законопроект преодолевается половиной голосов депутатов парламента (а не 3/5, как ранее) (ст. 68). Президент утратил право назначать губернаторов (теперь их назначает правительство) (ст. 813). Большинство актов президента подлежат обязательной кон-трасигнации премьер-министра (ст. 731). Президент лишается права законодательной инициативы (ст. 67).
Президент сохранил функции Верховного главнокомандующего (ст. 69), Председателя совета национальной безопасности (ст. 72), право назначать трех членов Конституционного суда (ст. 88), а также функцию арбитра при назначении премьер-министра (если парламент не может определиться с кандидатурой и ни одна фракция не внесла на рассмотрение кандидатуру премьер-министра, а также если парламент не выразит в установленные сроки доверия составу правительства). Сохранилась и норма о прямых выборах президента (ст. 70).
В целом, результат конституционной реформы означал переход к парламентско-прези-дентской форме правления, при которой фактическим главой государства становится премьер-министр. Индекс формы правления снизился до -1, что означает переход к парламентаризиро-ванной полупрезидентской форме правления.
В переходных положениях закона о внесении изменений в Конституцию (ст. 3) было установлено, что поправки в Конституцию в полном объеме вступают в силу с 1 декабря 2013
20 См.: Саакашвили решил поделиться полномочиями с парламентом // Лента.Ру, 26 декабря 2008 [http://lenta. ru/news/2008/12/26/president].
21 Саакашвили о новой конституционной модели Грузии // Civil Georgia, 30 сентября 2010 [http://www.civil.ge/ rus/article.php?id=21224].
22 См.: Там же.
23 См.: Конституционный закон Грузии «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Грузии» от 15 октября 2010 года .№ 3710-IIc // Ьй^йАотдд^таЬ ЗйА^йЭдБ^оЬ [Парламент Грузии: официальный сайт] [http://parliament.ge/ ge/law/7437/19994] (на груз. яз.).
года. Президентские выборы были запланированы на октябрь 2013 года, тем самым поправки распространялись только на следующего после М. Саакашвили президента. По Конституции М. Саакашвили не имел права избираться на третий срок, поэтому, передавая конституционные полномочия премьер-министру, в случае победы на парламентских выборах своей партии он гарантированно мог стать премьер-министром и фактически оставаться главой государства. В 2010 году это было понятно и многим грузинским исследователям, и лидерам оппозиции.
Однако парламентские выборы 2012 года принесли победу оппозиционному блоку «Демократическая Грузия — Грузинская мечта» во главе с Б. Иванишвили, который сформировал новое правительство. Первоначальный план сохранения власти был нарушен. В 2013 году на президентских выборах с результатом 62,12% в первом туре победил кандидат «Грузинской мечты» Г. Маргвелашвили, а кандидат от партии «Единое национальное движение» Д. Бакрад-зе набрал лишь 21,72% — власть в Грузии окончательно сменилась24. Эти выборы стали для Грузии первым после 1990 года прецедентом мирной смены власти по итогам очередных президентских выборов.
Таблица 1
Конкуренция на президентских выборах в Грузии в 2000—2013 годах
Критерии ^—■ Год 2000 2004 2008 2013 С ред. ^
Количество кандидатов на президентских выборах 6 5 7 23 10,25
Количество партий, выдвинувших кандидатов 4 2 6 10 5,5
Процент партийных кандидатов 66,7 28,6 85,7 43,5 56,1
Процент, полученный победителем 80,4 96,27 53,47 62,12 70,61
Разница между результатами победителя и кандидата, занявшего 2-е место 63,74 94,42 27,78 40,4 56,59
Количество поражений инкумбентов 0 1 0 1 2 (50%)
Количество досрочных (внеочередных) выборов 0 0 1 1 2 (50%)
Количество случаев избрания во 2-м туре 0 0 0 0 0
ИКр \ ср 52,17% J
Таким образом, институциональные реформы 2010 года имели для грузинской правящей элиты «опрокидывающий» эффект и сработали в пользу оппозиции. М. Саакашвили удалось
24 cm.: Summary Protocol of the Results of Presidential Elections of 27 October 2013 of Georgia // Election Administration of Georgia: official web-portal [http://www.cesko.ge/uploads/other/26/26885.pdf].
создать условия для конкурентных выборов и повышения институционализации института президентства, но инициированные им институциональные реформы свели статус и влияние президента до минимума.
Избирательная система. Избирательная система Грузии на протяжении всего периода независимости оставалась смешанной несвязанной, однако соотношение пропорциональной и мажоритарной составляющих претерпело значительные изменения. Часть парламента формировалась по партийным спискам в общенациональном округе, а часть — в многомандатных округах, количество которых все время менялось. Главным недостатком мажоритарной части системы было то, что округа создавались крайне неравномерными по численности избирателей: в самом крупном округе было зарегистрировано 140 тыс. избирателей, а в самом малом округе — 6 тыс. избирателей25. Тем самым нарушался принцип равного представительства.
В 2003 году, после отставки Э. Шеварднадзе, итоги парламентских выборов 2003 года, послужившие поводом для переворота, были аннулированы только по пропорциональной системе (в мажоритарной части — только в нескольких округах). Таким образом, выборы парламента в 2004 году проводились только для заполнения вакантных мест по партийным спискам.
В 2004 году, после прихода к власти М. Саакашвили, численность парламента была уменьшена с 235 депутатов до 150, при этом по партийным спискам избиралось 100 депутатов, по мажоритарным многомандатным округам — 50. В 2008 году, после внесения поправок в Конституцию, количество мест в пропорциональной и мажоритарной частях стало одинаковым — по 75 депутатов (тем самым доля пропорциональной системы была уменьшена до 50%). Электоральный порог по пропорциональной части был сокращен до 5%, по мажоритарной — для избрания нужно набрать свыше 30% голосов. В декабре 2011 года был принят новый Избирательный кодекс Грузии, в соответствии с которым количество мест в парламенте было прежним, а соотношение пропорциональной и мажоритарной частей осталось почти неизменным: 77 на 7326.
Характерно, что в 2004 году, сразу же после неконституционной смены власти и победы на выборах М. Саакашвили, правящая элита снижает количество депутатов-одномандатников, а в 2008 году, в условиях падения популярности правящего Единого национального движения и самого М. Саакашвили снижает пропорциональную часть и увеличивает число одномандатников, в 2011 году отказывается увеличивать пропорциональную часть. Таким образом, грузинская элита действовала тогда в соответствии с общей логикой большинства элит на постсоветском пространстве, используя электоральную формулу в качестве инструмента электоральной инженерии: при значительной популярности правящей партии расширяется пропорциональный компонент, при падении популярности увеличивается мажоритарный как способ компенсации возможного снижения числа голосов на выборах.
Результаты выборов подтверждают этот тезис: в 2008 году Единое национальное движение М. Саакашвили получило 59,9% голосов избирателей и 49 из 75 мандатов по пропорциональной части, но при этом 71 из 75 мандатов по мажоритарной части. В связи с этим депутаты от правящей партии составили 79,3% состава парламента27. В то же время в 2012 году эта формула в условиях падения популярности Единого национального движения (ЕНД) компенсировала потерю им голосов по пропорциональной части, поскольку партия сумела сохранить за собой 32 мандата из 73 по одномандатным округам. ЕНД получило 40,43% голосов избирателей, 33 мандата по пропорциональной и 32 мандата по мажоритарной части; «Грузинская
25 См.: Чедия Б. Указ. соч. С. 126.
26 См.: Избирательный кодекс Грузии от 27 декабря 2011 года № 5636-вс // Законодательный вестник Грузии [https://matsne .gov. ge/ru/document/download/1557168/21 /ru/pdf].
27 См.: Summarizing Protocol of Parliamentary Elections, 21 May 2008 // Election Administration of Georgia: Official Web-Portal [http://www.cesko.ge/uploads/other/8/8722.pdf].
мечта» — 54,85%, 44 и 41 мандат соответственно28. При этом количество мест в парламенте, полученных Единым национальным движением и «Грузинской мечтой», примерно соответствовало волеизъявлению избирателей. Индекс диспропорциональности, существенно возросший в 2008 году, снизился по итогам выборов 2012 года.
Грузинский случай еще раз демонстрирует, что мажоритарная часть избирательной системы чаще всего контролируется действующей властью при помощи административного ресурса, поэтому увеличение числа мажоритариев необходимо прежде всего правящей партии. Когда же эта партия становится оппозиционной, она отстаивает необходимость перехода к пропорциональной системе. Неслучайно Единое национальное движение, став после 2012 года оппозиционной партией, заявило о необходимости упразднения мажоритарной системы и в 2015 году подписало совместно с оппозиционными внепарламентскими партиями Меморандум об избирательной реформе29.
Тем не менее по решению, принятому на коалиционном собрании «Грузинской мечты» в июне 2015 года, парламентские выборы в 2016 году вновь пройдут по смешанной системе, однако будет уравнено количество избирателей в мажоритарных округах, а проходной барьер будет повышен с 30% до 50%, на чем всегда настаивала оппозиция. Вместе с тем «следующие после 2016 года парламентские выборы [т.е. в 2020 г.!] будут проведены по пропорциональной системе»30. Таким образом, правящая партия пошла на определенные уступки оппозиции, но вместе с тем сохранила смешанную систему на ближайший электоральный цикл.
Тем самым вновь подтверждается вывод: переход на пропорциональную систему в условиях отсутствия доминирующей партии выгоден прежде всего представителям оппозиции. Когда они приходят к власти, чаще всего решение о трансформации избирательной системы затягивается и откладывается.
Партийная система. Закон, регулирующий деятельность политических партий, был принят в Грузии еще в 1997 году31. В соответствии с ним, партию может создать инициативная группа из не менее чем 300 граждан без предварительного разрешения (ст. 12), а количество членов в партии должно быть не менее 1 000 (ст. 22). Устанавливались ограничения на финансирование партий со стороны физических и юридических лиц (ст. 27). Финансирование имели право получить партии, которые преодолели на общенациональных выборах по пропорциональной системе порог в 5% (ст. 30). Учитывался базовый коэффициент, подлежавший удвоению в случае, если партия получила по итогам последних парламентских выборов или последних выборов в местные органы власти 8% или 6% соответственно. В формулу для расчета входит также число мест в парламенте и число голосов избирателей, полученных партией.
В декабре 2011 года общий размер доходов и расходов партий был ограничен 0,2% от суммы ВВП Грузии за соответствующий год32, а в 2013 году — 0,1% от ВВП33. Кроме того,
28 См.: Report on the Elections of the Parliament of Georgia 2012 // Election Administration of Georgia: Official WebPortal [http ://www. cesko.ge/uploads/other/13/13973 .pdf].
29 См.: Давид Усупашвили присоединился к меморандуму по избирательной реформе, 18 марта 2015 г. // Союз грузин в России: независимый информационно-аналитический портал [http://www.georgians.ru/news.asp?idnews=166 556].
30 Посольство США следит за процессом реформы избирательной системы в Грузии // BlackSeaNews: информационно-аналитический портал [http://www.blackseanews.net/ read/100626].
31 Органический закон Грузии «О политических объединениях граждан» от 31 октября 1997 года № 1028-1с, начальная редакция (21.11.1997—22.03.2005) // Законодательный вестник Грузии [http://matsne.gov.ge/ka/document/ view/28324?publication=0] (на груз. яз.).
32 См.: Органический закон Грузии «О внесении изменений в Органический закон Грузии «О политических объединениях граждан» от 28 декабря 2011 года № 5661-вс // Ьй^йАотдд^таЬ ЗйА^йЭдБ^оЬ [Парламент Грузии: официальный сайт] [http://www.parliament.ge/ge/law/7572/14493] (на груз. яз.).
33 См.: Органический закон Грузии «О внесении изменений в Органический закон Грузии «О политических объединениях граждан» от 29 июля 2013 года № 900-вс [http://www.parliament.ge/ge/law/27/9857] (на груз. яз.).
юридическим лицам было запрещено финансировать партии. Очевидно, что эти меры были направлены прежде всего против основного соперника М. Саакашвили на предстоящих в 2012 году парламентских выборах — партии «Грузинская мечта» во главе с Б. Иванишвили. В 2013-м, после смены парламентского большинства, право юридических лиц на финансирование партий в размере до 120 000 лари было им возвращено. Барьер для партий, подлежащих финансированию, был снижен до 3% голосов, а в случае получения ими 6% размер базового финансирования удваивается34. Бюджетное финансирование получают в настоящее время 14 политических партий.
Таким образом, законодательство о партиях, неизменное с 1997 года до 2005 года и постоянно меняющееся после 2005-го, было направлено на консолидацию партийной системы и поддержку небольшого числа крупных партий, хотя это и не повлияло на темпы роста числа партий в стране.
Общее количество политических партий в 2000-х годах выросло со 175 до 219. В основном они представляли собой клиентелы политических лидеров разного масштаба, служившие для них политическими машинами, и появлялись и исчезали в связи с очередными выборами. Крупные партии удавалось создать только административным путем («Круглый стол» в 1990—1991 гг., Союз граждан Грузии — в 1995—2001 гг., Союз Возрождения Грузии — в 1992—2004 гг.).
Конец 1990-х — начало 2000-х годов характеризуется возникновением и распадом двух политических партий, претендовавших на создание партийной системы с доминирующей партией (Союз граждан Грузии и Единое национальное движение). Союз граждан Грузии, созданный по инициативе президента Э. Шеварднадзе, по ряду характеристик представлял собой типичную административную партию, созданную для обеспечения доминирования в парламенте и региональных органах власти и в качестве основы рекрутирования на государственную службу. Эта партия характеризовалась также отсутствием сформулированной идеологии и проекта будущего. Партия представляла собой конгломерат интересов и ценностей элиты, объединенной на основе лояльности президенту Э. Шеварднадзе. Административный характер партии подчеркивается и тем обстоятельством, что оппозиция Э. Шеварднадзе формировалась изнутри элиты, входившей в правящую партию (М. Саакашвили, Н. Бурджанадзе, З. Жвания и др.).
После переворота 2003 года и отмены результатов парламентских выборов к власти пришла партия «Национальное движение — демократы» (впоследствии Единое национальное движение) во главе с М. Саакашвили, которая получала на парламентских выборах 2004 года и 2008 года даже больше голосов, чем прежде Союз граждан Грузии, и до 80% мест в парламенте. Выборы 2003 года, несмотря на отмену их итогов в связи с фальсификацией, показали, что даже в сумме две административные партии получили менее половины голосов избирателей (40,16%, а в парламенте с учетом мест, полученных по мажоритарным округам — 40,85% мест). В парламент по партийным спискам проходило 6 партий (эффективное число партий — 5,49), при этом индекс диспропорциональности был самым низким за всю историю грузинских выборов — 0,94. Это позволяет утверждать, что последующие выборы 2004 года и, особенно, 2008 года по сравнению с «фальсифицированными» выборами 2003-го были менее конкурентными и в большей степени искажающими волеизъявление избирателей. Очевидно, что модель партийной системы осталась прежней: доминирующая административная партия во главе с президентом контролирует как исполнительную, так и законодательную власть.
34 См.: Органический закон Грузии «О внесении изменений в Органический закон Грузии «О политических объединениях граждан» от 7 августа 2013 года № 923-вс [http://www.parliament.ge/ge/law/16/9919] (на груз. яз.).
Позиция М. Саакашвили характеризовалась пренебрежительным отношением ко всем оппозиционным партиям и подчеркиванием исключительной роли своей партии. В 2010 году
Таблица 2
Общие характеристики избирательной и партийной систем Грузии
^Критерии ^—■— ' —-—Год 20031 2004 2008
Количество мест в парламенте 235 235 150
Тип избирательной системы Смешанная несвязанная (150+85)2 Смешанная несвязанная (150+85) Смешанная несвязанная (75+75) Смешанная несвязанная (77+73)
Общее количество политических партий 175 181 205 219
Количество политических партий и блоков, принимавших участие в выборах 21 16 12 30
Количество политических партий, сформировавших фракции в парламенте 6 2 4 2
Процент голосов, полученных победившей партией 40,163 67,02 59,18 54,97
Процент мест в парламенте, полученных победившей партией 32,7 64,2 79,3 56,7
Процент голосов, отданных за партии, не прошедшие в парламент 13,58 22,33 6,67 4,69
Конкурентность в многомандатных округах (среднее количество кандидатов на 1 мандат) Н/д — 38,4
Доля кандидатов в многомандатных округах, выдвинутых политическими партиями (%) 75,3 —
Электоральный порог (%) 7 7 5 5
Эффективное число парламентских политических партий 5,49 2,97 1,96 1,55
Индекс диспропорциональности Рэя 0,94 4,31 8,66 2,36
1 Итоги выборов 2003 года были подведены, но места в парламенте по пропорциональной Л части распределялись по итогам частичных повторных выборов в марте 2004-го. 2 Первое число означает количество мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, второе — по мажоритарной. 3 Дано в сумме для двух партий, являющихся опорой президента Э. Шеварднадзе — «За новую Грузию» (21,32%) и Союз демократического возрождения (18,84%).
он заявил: «Национальное движение является единственной силой, которая способна управлять страной. Хотя в этом процессе смогут участвовать и другие имеющие ответственность партии, но пусть никто не думает, что мы откажемся от полномочий принятия решений... Мы не хотим, чтобы в Грузии прекратилось развитие и продвижение. Наша политическая сила является единственной, кто это обеспечит»35.
Только результаты выборов 2012 года, как отмечалось выше, привели к разрушению складывающейся партийной системы и вновь открыли окно возможностей для формирования конкурентной партийной системы. Это особенно важно в контексте перехода к парламентари-зированной форме правления, при которой партия, победившая на выборах в парламент, определяет политический курс в государстве.
Армения:
пределы институциональных ограничений политической конкуренции
Конкурентная политическая система Армении, пережившая в конце 1990-х годов ряд трудностей и трагических событий, подверглась в 2000-х годах новым испытаниям. Правящая элита провозгласила и реализовала новые политические проекты, которые привели к некоторой стабилизации ситуации, но не смогли устранить политическую конкуренцию.
Форма правления. Поправки в Конституцию Армении, в отличие от других постсоветских государств, вносились только один раз — по итогам референдума 2005 года.
Конституция 1995 года учреждала президентско-парламентскую республику, при которой право формирования правительства принадлежало исключительно президенту. Президент также имел неограниченное право роспуска Национального собрания (парламента) «после консультаций с председателем Национального собрания и премьер-министром»36 (ИФП = +6). Поправки, инициированные президентом и вступившие в силу с 2006 года, уточняли статус президента и ограничивали основания для роспуска парламента и полномочия президента при формировании правительства37.
Президент является главой государства (ст. 49), но не имеет права законодательной инициативы (ст. 75). В то же время президент получил важное право роспуска парламента в том случае, если Национальное собрание дважды подряд в течение двух месяцев не одобряет программу правительства (ст. 74.1). В остальных определенных случаях президент может, но не обязан распустить парламент: по предложению премьер-министра или председателя парламента, если парламент в течение трех месяцев очередной сессии не принимает решение по проекту закона, признанного постановлением правительства неотложным; в течение очередной сессии более трех месяцев не созываются заседания парламента; в течение очередной сессии более трех месяцев парламент не принимает какого-либо решения по обсуждаемым им вопросам (ст. 74.1). Также президент ограничен при выборе кандидатуры на должность пре-
35 Саакашвили о видении правящей партии // Civil Georgia, 15 июня 2010 [http://www.civil.ge/rus/article. php?id=20895].
36 Конституция Республики Армения: принята 5 июля 1995 г. // Национальное собрание Республики Армения: официальный сайт [http://www.parliament.am/legislation.php? sel=show&ID=2425&lang=rus].
37 См.: Конституция Республики Армения: принята 5 июля 1995 г. (с изменениями) // Национальное собрание Республики Армения: официальный сайт [http://parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=1&lang=rus].
мьер-министра: он должен назначать премьер-министром лицо, пользующееся доверием большинства депутатов парламента (ст. 55). В связи с этим правительство слагает полномочия не только перед вновь избранным президентом, но и перед вновь избранным составом парламента (ст. 55). Было введено также положение о том, что губернаторы назначаются на должность и освобождаются от должности постановлениями правительства (ст. 88.1). В результате поправок произошла существенная парламентаризация формы правления РА за счет ограничения полномочий президента (индекс формы правления снизился с +3 до 0 — абсолютно сбалансированной формы правления).
Вероятно, такая парламентаризация формы правления была проведена в связи с приближающимся истечением второго срока полномочий президента Р. Кочаряна (2008 г.) и его стремлением продлить свои полномочия в качестве премьер-министра при новом президенте С. Саргсяне. Прямых доказательств этого нет, но в любом случае внесенные поправки стимулировали закрепление у власти правящей Республиканской партии даже в случае победы на выборах 2008 года оппозиционного кандидата, поскольку сохранялось бы доминирующее положение партии в парламенте, сформированное ею и ответственное перед парламентом правительство. В связи с этим особенно важно, что в 2007 году Республиканскую партию, победившую на выборах в парламент в 2008 году, возглавил премьер-министр С. Саргсян. Поэтому можно утверждать, что поправки в Конституцию были внесены прежде всего в интересах правящей элиты, они не являлись результатом пакта между правящей элитой и оппозицией. Скорее они явились результатом внутриэлитного пакта.
Президентские выборы 2003 года закончились победой действующего президента Р. Ко-чаряна, хотя и во втором туре главный оппонент Р. Кочаряна С. Демирчян получил 32,55% голосов избирателей38.
Случай передачи президентской власти в Армении в 2008 году представляет особый интерес в связи с частым позиционированием С. Саргсяна в качестве «преемника» президента Р. Кочаряна. Хотя Р. Кочарян и поддержал С. Саргсяна на президентских выборах, нужно отметить, что последний к тому времени обладал уже собственным значимым ресурсом в виде доминирующей в парламенте Республиканской партии Армении39. Кроме того, передача власти С. Саргсяну произошла на фоне массовых беспорядков в Ереване, организованных сторонниками кандидата на пост президента Л. Тер-Петросяна, в ходе которых были погибшие и пострадавшие. Выборы носили конкурентный характер, а Р. Кочарян не стал продлевать свои полномочия ни в качестве президента, ни в качестве премьер-министра. В связи с этим нельзя рассматривать С. Саргсяна как преемника предыдущего президента.
Президентские выборы 2013 года вновь выявили мощный потенциал оппозиционных кандидатов: партия «Наследие», получив в 2012 году лишь пять мест в парламенте, выдвинула на президентских выборах 2013 года Р. Ованнисяна, который неожиданно занял второе место с результатом 36,8% голосов, а в некоторых городах набрал сопоставимое с результатом С. Саргсяна количество голосов40.
В сентябре 2013 года в Армении начался новый этап конституционных реформ. В соответствии с указом президента была сформирована комиссия по конституционным реформам. Предварительный вариант концепции реформирования Конституции был опубликован в апре-
38 Election for President, Republic of Armenia, 5 March 2003 // ElectionGuide: Democracy Assistant and Election News [http://www.electionguide.org/elections/id/1893].
39 Об этом подробнее см.: Панов П.В., Сулимов К.А. Смена лидера и пределы персоналистского президенци-ализма: перспективы варианта «преемник» в странах Закавказья и Центральной Азии // Политическая наука, 2014, № 1. С. 134—158.
40 См.: Presidential Elections, 18 February 2013 // Republic of Armenia Central Electoral Commission: Official Website [http://www.elections.am/presidential].
ле 2014 года, а полный вариант проекта новой Конституции был вынесен на общественное обсуждение в июле 2015 года41.
В соответствии с этим проектом, президент утрачивает основные политические полномочия, которые переходят правительству и премьер-министру. Отменяются и прямые выборы президента: его избирает специальная коллегия, состоящая из депутатов Национального собрания и такого же числа депутатов органов местного самоуправления (ст. 125). Основные направления внутренней и внешней политики определяет и осуществляет правительство, а не президент (ст. 145), премьер-министр также осуществляет общее руководство Вооруженными силами (ст. 154). Правительство формируется победившей на выборах в парламент политической партией или блоком, а президент обязан назначить представленного парламентом кандидата на должность премьер-министра (ст. 145). Если парламент отказывает в одобрении программе правительства или не предлагает кандидатуру премьер-министра, он распускается в силу закона (ст. 148, 151). Вводится норма о конструктивном вотуме недоверия правительству (ст. 115).
Таким образом, в случае имплементации указанных изменений в Конституцию Армения превратится в типичную парламентскую республику (ИФП = -7), что при наличии доминирующей партии означает реализацию очередного способа сохранения власти правящей элитой. По замыслу правящей элиты в результате подобных изменений формировать очередное правительство во главе с премьер-министром, который станет фактическим главой государства, будет Республиканская партия Армении (РПА). Опубликованный проект ослабляет институт президента в еще большей степени, чем в случае Грузии в 2013 году.
Однако, чтобы избежать грузинского сценария, для продления власти правящей элите необходимо иметь гарантии победы с большим перевесом правящей партии на парламентских выборах 2017 года и минимизировать возможные протесты, связанные с обвинениями в фальсификации выборов, что в нынешней ситуации как минимум неочевидно. Принятие новой Конституции будет возможно только при условии отсутствия вето-игроков в парламенте и ресурсов у оппозиционных внепарламентских сил, способных заблокировать принятие новой конституции или аннулировать результаты очередных парламентских выборов. Важную роль будет играть также способность оппозиции объединиться. До сих пор раскол не позволял ей выступать в качестве значимого актора, блокирующего принятие решений.
Индекс институционализации института президентства при С. Саргсяне возрос с 62,5% до 81,25%. Это подтверждается тем, что президентская власть в Армении передавалась в установленные сроки, не были реализованы сценарии «преемника» и «переворота», парламент ни разу не был распущен, а Конституция не изменялась для продления президентских полномочий. Президент стал членом и лидером политической партии, которая доминирует в парламенте, правительстве и местных органах власти. Несмотря на все акции протеста и противоречия, конфликты удалось разрешить, не выходя за рамки действующих законов. Существенным препятствием институционализации института президента остается лишь то, что на выборах в Армении всегда побеждал инкумбент, поэтому говорить о прецеденте передаче власти оппоненту пока нельзя (см. табл. 3). Кроме того, результаты выборов всегда оспаривались оппозицией. Тем не менее конфликт правящей элиты и оппозиции удавалось решать преимущественно в рамках формальных институтов, а проигравшие кандидаты не устранилась из политической жизни Армении и сохраняли шанс на дальнейшую борьбу (Л. Тер-Петросян, Р. Кочарян, Р. Ованнисян).
41 См.: Проект Конституции Армении от 15 июля 2015 года // Министерство юстиции Республики Армения: официальный сайт [http://moj.am/storage/uploads/NAKHAGITS_3.doc] (на арм. яз.).
Таблица 3
Конкуренция на президентских выборах в Армении в 2003—2013 годах
^Критерии ^—■— —— Год 2003 2008 2013 С ред. ^
Количество кандидатов на президентских выборах 9 9 7 8,33
Количество партий, выдвинувших кандидатов 7 8 4 6,33
Процент партийных кандидатов 77,78 88,89 57,14 74,60
Процент, полученный победителем (1 тур / 2 тур) 49,48 / 67,45 52,82 58,64 57,10
Разница между результатами победителя и кандидата, занявшего 2-е место (1 тур / 2 тур) 21,26 / 34,9 31,32 21,89 27,34
Количество поражений инкумбентов 0 0 0 0
Количество досрочных (внеочередных) выборов 0 0 0 0
Количество случаев избрания во 2-м туре 1 0 0 1 (33,33%)
, ИКср ^ ср 69,57%
Избирательная система. В Армении было принято два варианта Избирательного кодекса: в 1999 году42 (который с многочисленными поправками действовал до 2011 г.) и в 2011 году43. При этом избирательная система на протяжении всего этого времени оставалась смешанной несвязанной, менялось только соотношение пропорциональной и плюральной частей формулы. Неизменным оставалось и общее количество депутатов Национального собрания — 131. Барьер для списков политических партий по пропорциональной системе составлял 5%. С 2007 года, при сохранении прежнего барьера для партий, для списков, выдвинутых партийными блоками, он составляет 7%. До 2011 года возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам имели только политические партии и инициативные группы в количестве не менее 50 граждан, с 2011 года появилась возможность самовыдвижения кандидатов.
В 1999 году 56 депутатов избиралось по пропорциональной, 75 — по плюральной системе; в 2003 году соотношение стало обратным; в 2007 и 2012 годах оно составляло соответственно 90 на 41. В целом за годы независимости мажоритарная часть была уменьшена со 150 до 41 депутата, пропорциональная возросла с 40 до 90 депутатов. Характерно, что увеличение пропорциональной части началось в тот период, когда в Армении стала формироваться пар-
42 См.: Избирательный кодекс Республики Армения от 17 февраля 1999 года № ЗР-284 // Национальное собрание Республики Армения: официальный сайт [http://parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=2020&lang=rus].
43 См.: Избирательный кодекс Республики Армения от 14 июня 2011 года № ЗР-164 // Национальное собрание Республики Армения: официальный сайт [http://parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=4216&lang=rus].
тийная система с протодоминирующей партией. В 2003 году РПА получила 23,66% голосов по пропорциональной части44, в 2007-м — 32,8%, в 2012-м — 44,02%45. На последних выборах в 29 округах из 41 победили кандидаты правящей партии46, что еще раз подчеркивает заведомое благоприятствование доминирующей партии при проведении выборов по плюральной системе. Это позволило Республиканской партии (с учетом мест, полученных партнером по коалиции — партией «Страна закона») получить 56,49% мест в парламенте. Впервые для принятия решений в парламенте ей не нужно было вступать в альянс с какой-либо еще политической силой. Партнер РПА по коалиции в прошлом созыве парламента — «Процветающая Армения» — объявила о своем выходе из блока.
Индекс диспропорциональности на выборах в парламент Армении был относительно низким и, повысившись в 2007 году, вновь снизился к 2012-м. Вместе с тем стоит отметить, что долю мест в парламенте, большую, чем доля полученных голосов, на всех выборах получала только РПА.
Проект новой Конституции, опубликованный в 2015 году, предусматривает, что выборы в парламент будут проходить исключительно по пропорциональной системе, а количество мест в Национальном собрании будет сокращено со 131 до 101. Избирательная система, как отмечается в проекте Конституции, «должна гарантировать в Национальном собрании формирование стабильного парламентского большинства» (ст. 89)47. Статья 89 также содержит уникальное для парламентских республик положение о том, что если по итогам выборов в Национальное собрание «стабильное парламентское большинство не формируется, то проводится второй тур голосования, в котором принимают участие получившие наибольшее число голосов две партии или два партийных блока». Эта норма фактически гарантирует сохранение доминирования правящей партии и блокирует возможности для появления вето-игроков в парламенте.
Таким образом, трансформация избирательной системы Армении в 2000-х годах вела к формированию партийной системы с протодоминирующей партией, а после ее появления — к закреплению этого доминирования. Тенденция увеличения числа голосов, поданных за правящую партию, стимулирует увеличение пропорционального компонента в электоральной формуле и в итоге, в случае закрепления новых норм Конституции, приведет к переходу на исключительно пропорциональную систему выборов. В ситуации укрепления доминирующей партии и консолидации партийной системы сохранение плюрального компонента становится для правящей элиты нерациональным, и для минимизации издержек и гарантий сохранения у власти она принимает решение формировать парламент исключительно по пропорциональному принципу. В отсутствие вето-игроков в парламенте, которые могут заблокировать это решение или заставить элиту его изменить, высоки шансы на его реализацию уже при формировании нового состава парламента в 2017 году.
Партийная система. Начало 2000-х годов можно считать началом консолидации партийной системы Армении. Определенный рубеж в этом смысле был обозначен принятием в 2002 году закона о партиях, который впервые ввел юридическое понятие партии и основные требования к ней48. Законом было установлено, что для регистрации партии необходимо не
44 См.: Election for National Assembly, Republic of Armenia, 25 May 2003 // ElectionGuide: Democracy Assistant and Election News [http://www.electionguide.org/elections/id/1370].
45 См.: Saturday, 12 May 2007, Parliamentary Elections // Republic of Armenia Central Electoral Commission: Official Website [http://www.elections.am/proportional/election-82].
46 См.: Sunday, 6 May 2012, Parliamentary elections (majoritarian) // Republic of Armenia Central Electoral Commission: Official Website [http://www.elections.am/majoritarian/election-24103].
47 См.: Проект Конституции Армении от 15 июля 2015 года // Министерство юстиции Республики Армения: официальный сайт [http://moj. am/storage/uploads/NAKHAGITS_3.doc].
48 См.: Закон Республики Армения «О партиях» от 7 августа 2002 года № ЗР-410 // Национальное собрание Республики Армения: официальный сайт [http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=1326&lang=rus].
менее 200 членов и наличие региональных отделений не менее чем в одной трети областей страны (ст. 5). В законе закреплялось, что партия является единственным общественным объединением, имеющим право выдвигать кандидатов на выборах депутатов Национального собрания, в президенты Республики Армения, глав органов местного самоуправления и муниципальных советов (ст. 21). Вводилась важная норма о государственном финансировании партий (ст. 27). Право на финансирование имеют те партии или блоки, которые получили на последних выборах в Национальное собрание не менее 3% от общего числа голосов по пропорциональной системе. Финансирование осуществляется в размере 0,03 минимального размера заработной платы, умноженных на число голосов, поданных за список партии49.
Установлена обязанность партии участвовать в парламентских выборах (ст. 31). Таким образом, закон был направлен на ликвидацию малых и фактически прекративших существование политических партий, а также на поддержку парламентских партий, прежде всего правящей РПА, которая получила право легального финансирования из государственного бюджета. Очевидно, что это обстоятельство стало не последним фактором расширения пропорциональной части электоральной формулы и потенциального перехода на полностью пропорциональную систему выборов с 2018 года.
Второй по значимости административной партией является «Процветающая Армения» (ППА), созданная накануне выборов 2007 года как клиентела президента Р. Кочаряна. На это указывает тот факт, что председатель партии Г. Царукян является крупнейшим бизнес-партнером Р. Кочаряна. Однако на выборах 2007 года победила партия во главе с тогдашним премьер-министром С. Саргсяном — РПА, а «Процветающая Армения» вынуждена была войти с ней в коалицию на правах «младшего партнера»50.
По итогам президентских выборов 2008 годах в правительство вошли представители всех политических партий, сформировавших правящую коалицию: РПА, ППА, «Дашнакцутюн» и партии «Оринац Еркир» (Страна закона). В феврале 2012 года активно обсуждались вопросы подписания коалиционного меморандума между ППА и РПА, а также их совместного участия в парламентских выборах. Однако ППА отказалась от подписания меморандума и выступила на выборах самостоятельно51. С этого времени ППА по многим вопросам занимает самостоятельную позицию, опираясь на административный и финансовый ресурс части политической элиты. Уникальность парламентских выборов 2012 года в Армении заключалась в том, что на выборах фактически противостояли не оппозиция и власть, а две крупные политические партии правящей коалиции — РПА и ППА. Тем самым формируется конкурентная среда, в которой основными субъектами становятся две административные партии.
В целом, в результате предпринятых институциональных реформ обозначились явные признаки консолидации партийной системы Армении (см. табл. 4): партии стали единственными субъектами избирательного процесса; количество участвующих в выборах партий сократилось с 23 до 9; количество голосов, отданных за партии, не прошедшие в парламент, достигло в 2012 году минимума — 1,12%, а индекс диспропорциональности снизился до 2,82. Эффективное число партий сократилось с 7,1 в 2003 году до 2,73 в 2012-м, что подтверждает формирование партийной системы с протодоминирующей партией при наличии другой крупной фракции в парламенте, которая тем не менее не может выступить в качестве вето-игрока, поскольку абсолютное большинство мандатов принадлежит РПА.
49 В 2013 году минимальный размер заработной платы в Армении был утвержден в размере 45 000 армянских драмов (около 110 долл.).
50 Вероятно, поражение ППА в 2007 году повлияло на то, что Р. Кочарян отказался от продления своих полномочий (если исходить из того, что такое намерение вообще существовало).
51 См.: Новый коалиционный меморандум не подписан: РПА и ППА будут участвовать на выборах отдельными списками // 7ог.ат, 13 февраля 2012 [http://www.7or.am/ru/news/view/30624].
Таблица 4
Общие характеристики избирательной и партийной систем Армении
в 2003—2012 годах
Критерии 2003 2007 2 012
Общее количество мест в парламенте 131 131 131
Тип избирательной системы Смешанная несвязанная (75+56)1 Смешанная несвязанная (90+41) Смешанная несвязанная (90+41)
Общее количество политических партий 70
Количество политических партий, принимавших участие в выборах 21 23 9
Количество политических партий, сформировавших фракции в парламенте 6 5 6
Процент голосов, полученных победившей партией 23,66 32,8 44,02
Процент мест в парламенте, полученных победившей партией 30,53 48,85 52,6
Процент голосов, отданных за партии, не прошедшие в парламент 24 27,2 1,12
Конкурентность в одномандатных округах (среднее количество кандидатов на 1 мандат) 3,24 3,34
Доля кандидатов в одномандатных округах, выдвинутых политическими партиями (%) 80,2 64,2
Электоральный порог (%) 5 5% для партий, 7% для блоков 5% для партий, 7% для блоков
Эффективное число парламентских политических партий 7,1 3,39 2,73
Индекс диспропорциональности Рэя 3,29 4,14 2,82
^ 1 Первое число означает количество мандатов, распределяемых по пропорциональной . системе, второе — по мажоритарной. \
Формирование партийной системы с протодоминирующей партией стимулировало консолидацию оппозиционных сил Армении. В связи с этим значительно повышается возможность острой конкурентной борьбы между правящей и оппозиционными партиями, особенно если РПА и далее будет претендовать на монополизацию электорального и парламентского полей. Основными расколами, определяющими политическое противостояние, как и ранее, остаются проблема статуса Нагорного Карабаха и экономическая стратегия государства.
Заключение
В целом институциональные реформы и политические проекты в Грузии и Армении — проявление интенсивности борьбы за власть между разными группами элиты. Чем интенсивнее была эта борьба и чем более фрагментирована политическая элита, тем чаще проводились эти реформы (прежде всего поправки в Конституцию, в законы о партиях и о выборах).
При проектировании институциональных моделей важно понимать, кем и с какой целью они инициируются и какой результат предполагают. Это в каждом случае зависит от соотношения ресурсов правящей элиты и оппозиции и наличия вето-игроков, которые могут заблокировать то или иное решение.
Грузия и Армения вошли в 2000-е годы в обстановке серьезных политических потрясений: переворота в 2003 году в Грузии и политического кризиса 1998 года в Армении.
Политическое проектирование в Грузии в начале 2000-х и 2010-х годов продемонстрировало существенную трансформацию основных формальных институтов, которая в итоге привела к трансформации всей политической системы. В целом М. Саакашвили действовал в парадигме «патронажного президентства» его предшественника Э. Шеварднадзе: планировал укрепить административную партию и обеспечить ее постоянное доминирование в парламенте, постоянно менял правила игры с целью продлить нахождение у власти, пренебрежительно относился к оппозиции, вел борьбу с оппозиционными лидерами (прежде всего с Б. Иванишвили) с использованием как формальных, так и неформальных институтов. Отличие состояло в том, что партия М. Саакашвили Единое национальное движение была создана не правящей элитой, а контрэлитой и пришла к власти в результате переворота. Однако пар-ламентаризация формы правления, задуманная, скорее всего, как способ сохранения власти М. Саакашвили, привела к реальному повышению политической конкуренции и в итоге к смене политической элиты. Формирование партийной системы с доминирующей партией, начавшееся еще при Э. Шеварднадзе и продолжившееся при М. Саакашвили, было прервано после выборов 2012 года, на которых победила оппозиция. Характерной особенностью политического процесса при этом являлась постоянная манипуляция правилами в интересах правящей элиты52.
Причиной провала консолидации режима на основе моноцентризма является многократно отмеченная исследователями чрезвычайная фрагментация политической элиты Грузии, в том числе по региональному признаку. Это косвенно подтверждается и чрезвычайно сложным и болезненным характером объединения после переворота 2003 года двух близких по программе и ценностям политических структур — Национального движения М. Саакашвили и «Объединенных демократов» Н. Бурджанадзе. М. Саакашвили удалось в значительной степени институционализировать институт президента и консолидировать партийную систему, что отражает, в частности, снижение эффективного числа парламентских партий, диспропорциональности и падения доли голосов, отданных за партии, не прошедшие в парламент. Институ-ционализация и высокий индекс конкурентности политической системы Грузии также объективно препятствовали формированию системы с доминирующей партией, которая контролирует все высшие органы власти. Стоит отметить также и решение наиболее острых политических проблем в постоянном диалоге с представителями оппозиции. Можно сказать, что «гиперинституционализация» в Грузии провалилась, а стратегия «недоинституционализации» даже не рассматривалась, поэтому единственным возможным путем стала постепенная инсти-туционализация конкурентной партийной системы.
52 Грузия занимает первое место на постсоветском пространстве по количеству поправок в Конституции и законы о выборах.
Переход к парламентско-президентской форме правления резко снизил значимость института президентства, что дает основания прогнозировать стабилизацию и дальнейшую консолидацию политического режима Грузии не на основе установления «доминирующей власти», а на основе институционализированной конкуренции и смены политических элит по правилам, если только нынешняя правящая партия выдержит «тест» на существование в условиях возможного «разделенного правления».
Армения на протяжении всех 15 лет демонстрировала высокий уровень политической конкуренции. Особенность ее политической системы состоит в том, что оппозиция имеет значительный ресурс для того, чтобы быть субъектом политического процесса: она получает значительную долю голосов на президентских выборах и места в парламенте, хотя ни разу и не могла стать победителем. Немало избирателей неизменно голосуют за представителей оппозиции вне зависимости от того, кем именно она представлена. Инкумбенты на выборах в Армении еще ни разу не проигрывали, а их оппоненты, не признавая итоги выборов, всегда мобилизовали протестный электорат для поствыборных акций протеста53. Лозунг о фальсификации выборов и «украденной победе», который использовали проигравшие кандидаты, звучал тем более убедительно, что разрыв между кандидатами был незначительным, особенно в региональном разрезе. Дважды (в 2008 и 2013 гг.) объявление итогов президентских выборов едва не приводило к разрушению всей системы. В связи с этим дальнейшее подавление и ограничение конкуренции со стороны правящей элиты представляется крайне опасным для стабильности политического режима в Армении, особенно в ситуации консолидации прежде разрозненной оппозиции и «выталкивания» второй административной партии — ППА в оппозиционное поле. Поводом для насильственной смены власти в таком случае могут стать очередные парламентские или президентские выборы.
С точки зрения формы правления и в Грузии, и в Армении наблюдалась явная тенденция парламентаризации, то есть перераспределения полномочий между президентом, парламентом и правительством в сторону увеличения полномочий двух последних акторов. Так, в Армении индекс формы правления снизился с +4 до 0, в Грузии с +6 до -1.
Общей тенденцией можно назвать постепенную пропорционализацию избирательных систем — пересмотр соотношения пропорциональной и мажоритарной частей в сторону пропорциональности в смешанных несвязанных избирательных системах. При этом обсуждаемые проекты реформирования избирательной системы и в Армении, и в Грузии предполагают в следующем избирательном цикле переход на полностью пропорциональную систему.
Для максимизации числа получаемых голосов в условиях отсутствия административной партии либо падения ее легитимности и электоральной поддержки правящая элита всегда расширяла мажоритарный (плюральный) компонент избирательной системы. При прочих равных условиях и при отсутствии развитой партийной системы мажоритарная (плюральная) система действительно благоприятствует выигрышу правящей элиты. Наличие выборов по одномандатным округам всегда приводило к диспропорциям при конвертации голосов в места в парламенте и всегда эта диспропорция была в пользу административных партий.
В то же время по мере появления и укрепления административной партии, которая затем становилась доминирующей, правящая элита увеличивала пропорциональную составляющую смешанной системы или полностью переходила на пропорциональную систему. Так было в Армении с появлением административной партии во главе с президентом или премьер-министром.
53 Итоги президентских выборов в Армении были признаны проигравшей стороной только один раз — в 1991
году.
В случае если административной партии не существует и все игроки заинтересованы в справедливом распределении мест, возможно установление пропорциональной системы не как результата решения правящей элиты, а как продукта совместных действий элиты и оппозиции. Этот вариант, возможно, будет реализован в Грузии.
Анализ эволюции эффективного числа парламентских партий и числа голосов, отданных за партии, не представленные в парламенте, подтверждает выводы о тенденциях к консолидации партийной системы в Армении и Грузии.
В итоге можно выделить две основные модели, в рамках которых осуществлялось политическое проектирование в 2000-х годах в Грузии и Армении:
1. Институционализированная конкурентная модель с доминирующей партией («гипер-институционализация»): режимы с высоким индексом конкуренции, высоким ИИП и наличием доминирующей или протодоминирующей партии (Грузия в 2000—2003, 2004—2012 гг.). Эта модель характеризуется крайней нестабильностью и приводит к переворотам: создание доминирующей партии в условиях конкурентной политической системы рождает иллюзию консолидации режима, в результате чего политическое участие реализуется через неформальные институты.
2. Институционализированная конкурентная модель без доминирующей партии: режимы с высоким индексом конкуренции, высоким ИИП и отсутствием доминирующей партии (Армения, Грузия после 2012 г.). Эта модель характеризуется относительной стабильностью, поскольку растущая политическая конкурентность вводится в формальные рамки с помощью высокой институционализации.
На этой основе можно прогнозировать дальнейшее развитие политических процессов в исследуемых государствах. В Грузии велика вероятность дальнейшей стабилизации при условии отсутствия доминирующей партии, институционализации оппозиции (в том числе на местном уровне) и наличия легальных каналов ее продвижения в органы власти. Угроза дестабилизации может вновь возникнуть в условиях существования «разделенного правления» при сохранении прежней конституционной формулы.
В Армении стабилизация возможна только при условии, что протодоминирующая РПА не монополизирует политическое поле, — в противном случае Армения «перейдет» в первый кластер, что с высокой степенью вероятности будет вести к перевороту54.
В исследуемых государствах, несмотря на смену власти, можно отметить воспроизводство одних и тех же моделей патронажного президентства, основными чертами которого являются ограничение конкуренции, препятствование объединению оппозиции, постоянная манипуляция правилами игры, опора на неформальные институты, патрон-клиентские отношения и готовность разрушить существующие правила в случае конфликта. Трансформация этой модели может произойти только при той степени конкурентности, которая вынуждает правящую элиту вырабатывать правила совместно с другими акторами. Если этого не получается или конкуренция отсутствует, реализуются два сценария: навязывание правил сверху и постоянное ситуативное их изменение либо разрушение правил в результате давления контрэлиты, опирающейся на массовую мобилизацию. Последний вариант не означает, что новая элита не будет воспроизводить стратегии прежней, что и демонстрирует опыт изучаемых государств. Случай Грузии в середине 2000-х годов продемонстрировал реализацию второго варианта, связанного с разрушением прежней системы
54 Особенно если учесть сохраняющуюся возможность оппозиции по мобилизации большого числа граждан, как это было в 1998, 2003, 2008 и 2015 годах.
институтов. Его повторение, как и его реализация в Армении, возможна и в дальнейшем, если там будут попытки монополизации политического пространства на общенациональном и местном уровнях. Серьезная поддержка конкурентов действующей власти, ресурс массовой мобилизации у оппозиции позволяет использовать результаты выборов в качестве повода для переворотов.
Таким образом, разрешение противоречий между включенностью и управляемостью, между участием и институционализацией — вот что в конечном счете определяет политическую стабильность. От того, насколько эффективно она решается, будет зависеть дальнейшее политическое развитие государств.
