CC BY
28
ТЕОРИЯ ГУМАНИТАРНОГО ПОЗНАНИЯ
УДК 02.15.61; 321.7 Б01: 10.24411/2071-6427-2020-10010
Возможности и перспективы использования принципов делиберативной демократии в управлении современными экологическими конфликтами
В статье анализируются возможности использования принципов делиберативной демократии в процессе принятия решений по управлению экологическими конфликтами, а также возможности применения опыта западных стран в других регионах мира, включая Россию.
Делиберативная демократия, основанная на принципах взаимности, публичности и подотчетности, понимается как форма правления, при которой равные и свободные граждане (и их представители) взаимно обосновывают различные варианты решения в процессе изложения друг другу взаимоприемлемых и доступных аргументов с целью принятия легитимных и обязательных для всех в настоящее время коллективных решений, которые открыты для пересмотра в будущем. При этом все, кого затрагивают коллективные решения, должны иметь право, способность и возможность участвовать в принятии этих решений.
Утверждается, что использование принципов делиберативной демократии позволяет минимизировать недостатки традиционной парламентской демократии — правило большинства, проблему адекватного представительства всех общественных интересов и мнений, а также проблему конфронтации различных позиций.
Возможности успешного применения принципов делиберативной демократии для управления экологическими конфликтами проиллюстрированы на
А. Л. Демчук
Кандидат философских наук, доцент факультета политологии МГУ имени М. В. Ломоносова E-mail: [email protected]
Artur L. Demchuk
PhD (Philosophy), associate professor, Department of political science, Lomonosov Moscow State University, Russia
Как цитировать статью: Демчук А. Л. Возможности и перспективы использования принципов делиберативной демократии в управлении современными экологическими конфликтами // Ценности и смыслы. 2020. № 2 (66). С. 25-35.
примере разрешения серьезного экологического конфликта Австралии, связанного с управлением лесным хозяйством на острове Тасмания.
Делается вывод о том, что на пути применения разработанных и успешно используемых в западном обществе принципов делиберативной демократии для управления экологическими конфликтами в ином социально-культурном контексте (включая Россию) возникает ряд препятствий, связанных с различным отношением к гласности (открытости) принятия решений и подотчетности принимающих решения лиц, проблемами взаимного доверия людей и доверия институтам, приоритетности целей экономического развития по отношению к природоохранным, доминирующей ролью государства (правительства) в принятии решений.
Ключевые слова: принятие решений, делиберативная демократия, конфликт, экологические конфликты, управление конфликтом, медиация, консенсус, легитимность.
В последние десятилетия практически во всех регионах мира ярко обозначились экологические конфликты, вызванные несовместимостью целей различных политических акторов в отношении сохранения (либо изменения) состояния окружающей среды (экосистем) или использования природных ресурсов, необходимых для жизнеобеспечения.
Учитывая сложность современных экологических конфликтов, а также необходимость оптимизации методов управления ими в плане минимизации издержек (отрицательных последствий) и максимизации выгод для всех сторон (повышения эффективности), перспективным представляется использование принципов делиберативной демократии в процессе принятия решений по управлению экологическими конфликтами.
Впервые термин «делиберативная демократия» (от англ. deliberation — обсуждение, совещание) встречается в опубликованной в 1980 году работе американского политолога Дж. Бессетта, описывающего характеристики процесса принятия решений на основе широкого обсуждения альтернатив с учетом доводов всех заинтересованных сторон с целью принятия решения, приемлемого для всех (консенсуса) или максимально возможного числа участников обсуждения [3].
Среди наиболее значимых работ, посвященных теории делиберативной демократии, можно назвать труды Б. Акермана [1], А. Гутманн и Д. Томпсона [16], Дж. Драйзека [9; 10; 11], Дж. Коэна [6].
Делиберативную демократию можно определить как форму правле-
ния, при которой равные и свободные граждане (и их представители) обосновывают решения в процессе изложения друг другу взаимоприемлемых и в общем доступных аргументов с целью принятия обязательных для всех в настоящее время решений, которые открыты для пересмотра в будущем [16].
Делиберативная демократия служит четырем основным целям. Первая — обеспечить легитимность коллективных решений в условиях ограниченности ресурсов (когда решаются вопросы распределения). Вторая — способствовать движимому заботой об интересах общества отношению к вопросам общественной значимости. Третья — способствовать взаимному уважению в процессе принятия решений (в условиях несовместимых моральных ценностей). Четвертая цель — помочь избежать или исправить неизбежные ошибки в процессе принятия коллективных решений (в условиях неполного взаимопонимания).
Основные принципы делиберативной демократии — взаимность, публичность и подотчетность — отражают идею взаимности, создавая условия и придавая содержание обоснованию принимаемых решений и проводимой политики в демократическом обществе. Свобода, возможности и справедливость — ключевые составляющие делиберации.
Принцип публичности требует открытого и гласного выражения аргументов своей позиции. Принцип подотчетности подразумевает, что принимающие от имени населения решения чиновники вне зависимости от того, выборные они или назначенные, должны быть подотчетны и подконтрольны гражданам, в отношении которых они принимают решения. Принцип свободы предполагает уважение к фундаментальным правам и свободам человека — свободе слова, совести, равной ответственности перед законом. Основные возможности — доступ к системе здравоохранения, образованию, безопасность, занятость и доход. Справедливость требует отсутствия дискриминации при распределении общественных благ.
С традиционным подходом к демократическому принятию решений по поводу распределения ограниченных ресурсов, постановки приоритетов политики, установления различных стандартов возникают три проблемы [28].
Во-первых, современная демократия основана на правиле большинства (решение принимается большинством голосов), но, если попытаться, можно удовлетворить интересы и потребности почти всех заинтересо-
ванных сторон, вовлеченных в принятие ключевых решений в жизни общества. Почему не попробовать достичь консенсуса, выделив на это определенное время и средства? Есть примеры успешного достижения консенсуса большими и неоднородными группами заинтересованных сторон по сложнейшим вопросам [2].
Во-вторых, проблема представительства. Избранные для решения общих вопросов представители редко (если вообще) отражают степень различий мнений отдельных частей электората. Гораздо целесообразнее представляется в каждом конкретном случае каждой заинтересованной стороне выбирать специального представителя по каждому волнующему ее вопросу.
В-третьих, проблема конфронтации, противостояния, противоборства. Конфронтационный подход полагает, что любая полученная другой стороной выгода обязательно означает чьи-то потери. Такой подход не позволяет совместно решать проблемы и наращивать совокупные выгоды в ходе переговоров.
Цели вовлечения общественности в процесс обсуждения могут быть следующими [12]:
• ознакомление спорящих, стейкхолдеров (заинтересованных сторон) и общественности с рассматриваемыми проблемами;
• выявление общественных интересов, опасений и идей, относящихся к определенным проблемам;
• повышение уровня информированности определенного рода аудитории относительно обсуждаемой проблемы;
• демонстрация непримиримым противникам того факта, что даже в самых острых, разделяющих людей на враждующие лагеря проблемах можно найти подлежащие обсуждению аспекты, по которым полезно узнать мнение оппонента;
• снижение риска насильственной конфронтации и эскалации конфликта;
• формирование общественной поддержки последующих решений.
***
Проиллюстрируем возможности успешного применения принципов делиберативной демократии для управления экологическими конфликтами на примере Австралии.
Австралия находится в самом начале этапе развития медиации, кото-
рая была использована лишь в нескольких экологических конфликтах [26].
В Австралии использование медиации началось в 1990-е годы, когда Австралийская комиссия по оценке ресурсов рассмотрела возможность ее использования [4]. Земельный и экологический суд Нового Южного Уэльса стал предлагать медиацию сторонам конфликта в 1991 году. В 1992 году Департамент планирования и развития Виктории начал реализацию пилотного проекта по оценке использования медиации как альтернативного средства разрешения споров в области планирования [29]. Документально зафиксированы два примера — один в Тасмании, второй в штате Виктория [23]. Возникает вопрос: почему развитие медиации в Австралии началось намного позже, чем в других странах?
В какой-то мере ответ на этот вопрос можно найти в научной литературе. Так, Г. Вутен утверждает, что австралийские юристы стали всерьез воспринимать альтернативные методы разрешения конфликтов только лишь к концу 1980-х годов, да и то применительно к коммерческим спорам (в основном международного характера) праву, делам о физическом ущербе и страховым искам [31].
Разногласия и споры по поводу управления лесным хозяйством Тасмании (воздействию вырубки лесов на состояние экосистемы) стали одним из наиболее серьезных экологических конфликтов Австралии [25]. Попытки разрешить этот конфликт не привели к прекращению «лесных войн» [8; 15; 24; 30].
В 2009 году начался «мирный процесс», завершившийся подписанием в 2012 году Тасманийского лесного соглашения, внесшего серьезные изменения в лесную политику Тасмании, включая создание новых охраняемых природных территорий и снижение масштабов вырубки леса.
Для разрешения конфликта использовались методы делиберативной демократии, которые, во-первых, позволяют добиться демократически легитимного результата даже при мощнейших разногласиях и конфликтах ценностей, и, во-вторых, сосредоточивают внимание на процессе (а не на результатах), давая возможность корректировать сам процесс и позволяя сделать выводы для будущих новых природно-ресурсных конфликтов и для развития практики самой делиберативной демократии.
Делиберативную демократию можно также определить как теорию демократической легитимности, основанную на идее о том, что все, кого затрагивают коллективные решения, должны иметь право, способность и возможность участвовать в принятии этих решений [6]. Можно выде-
лить три ключевые характеристики делиберативной демократии.
Во-первых, это не единая теория [13]. Распространено деление дели-беративной демократии на макро- и микроконцепции [11]. Микротеории обращены к обсуждениям в относительно малых группах на структурированных формальных «площадках» (гражданское жюри, форумы и опросы), макротеории построены на обосновании и конкуренции — активных дебатах в средствах массовой информации и в частных беседах, на формальных и неформальных встречах, за стойками баров и на трибунах парламентов [21]. В последние годы исследователи склоняются к идее «делиберативной системы», сочетающей микро- и макроконцепции делиберативной демократии [17; 22].
Во-вторых, делиберативная демократия отличается от представительной демократии как в теории, так и в практических целях, но не стремится заменить собой представительную демократию и ее институты. Делиберация не может сделать несовместимые ценности совместимыми, но может помочь участникам обсуждения понять обоснование требований и достоинства предложений оппонентов, а также прийти к общему пониманию легитимности [16]. Эта легитимность основана на понимании и признании участниками обсуждения того, как и почему было принято конкретное решение, даже если они по-прежнему не согласны с ним по сути [27]. И благодаря этому делиберативная демократия предлагает путь решения экологических конфликтов, которые часто характеризуются несопоставимыми ценностями и кажущейся невозможностью достижения консенсуса [5]. В таком контексте внимания заслуживает понятие метаконсенсуса, делающего упор на достижение согласия в понимании сути проблемы, а не обязательно на ее решение [20]. На практике мета-консенсус означает признание права на существование и легитимности ценностей и взглядов других на обсуждаемую проблему.
В-третьих, делиберативная демократия — нормативная теория, некий идеал, к которому демократическая практика может стремиться, но которого никогда не достигнет [14]. Исходя из этого, можно назвать пять отдельных, но взаимосвязанных критериев оценки делиберативной природы «мирного процесса» по урегулированию «лесного конфликта» на Тасмании.
1. Доступ к делиберации. Успешным процесс делиберации может быть лишь при условии наличия у людей возможности активного участия в нем [19].
2. Инклюзивность (всеохватность, представленность интересов).
Делиберация должны включать все существующие точки зрения (при этом необязательно физическое присутствие их представителей) [11].
3. Делиберативность. Обмен идеями, аргументами, обоснование высказываемой позиции.
4. Открытость и прозрачность (гласность) [18].
5. Последовательность. Чтобы быть успешным, делиберативный процесс должен оказывать влияние на коллективные решения [10].
Анализируя применение принципов делиберативной демократии в Австралии, можно сделать следующие выводы для теории и практики делиберации.
Во-первых, сложно организовать процесс делиберации, отвечающий одновременно и одинаково всем пяти вышеприведенным критериям.
Второй вывод касается возможности достижения метаконсенсуса как результата делиберативного процесса, позволяющего участникам обсуждения преодолевать «трудные моменты».
Третий вывод касается роли политических акторов (заинтересованных сторон) в делиберативном процессе. Включение в него государственных официальных лиц может улучшить его восприятие в качестве легитимного и прозрачного [7].
***
Насколько опыт одних стран применим в других странах?
Теория разрешения экологических конфликтов посредством достижения консенсуса в процессе медиации привлекает внимание специалистов по всему миру. Позитивный опыт имеется в США, Канаде, Великобритании, Испании, Германии, Нидерландах и ряде других стран, включая государства Центральной и Восточной Европы.
На Западе медиацию считают собственным изобретением, социальной технологией, которую следует распространить на весь мир. А было бы полезно изучить применяемые коренными народами в различных частях мира приемы и процедуры конфликторазрешения применительно к контексту, в котором они использовались. Тут Западу есть чему поучиться.
На пути создания национальных теорий лежат препятствия. Теорию и практику медиации в том виде, как она существует в США, нельзя напрямую, не адаптируя, применять во всех уголках мира. Тому есть ряд причин.
Во-первых, это проблема беспристрастности (нейтральности) медиатора. В странах Запада источником доверия к медиатору служит его профессионализм, опыт и репутация непредвзятого специалиста. В других частях мира социальный статус медиатора (зависящий от возраста, происхождения, заслуг) имеет гораздо большее значение.
В странах Запада исключительно важное значение придается гласности (открытости) и подотчетности. В условиях других стран и культур, особенно с иными историческими традициями властвования и принятия решений, упор на гласность, открытость и транспарентность может оказаться неуместным и даже неприемлемым.
В современном западном мире природоохранная деятельность видится в качестве одной из основополагающих задач и обязанностей государства, даже в условиях приватизации и снижения масштабов государственного регулирования. В ряде незападных стран, где по-прежнему остро стоит проблема бедности, попытки придать приоритетное значение природоохранным целям могут оказаться тщетными и неприемлемыми.
Оценивая применимость зарубежного опыта к российским условиям, можно сразу выделить ряд схожих обстоятельств и указать на существенные различия условий.
Россия — страна промышленно развитая, в которой экологические проблемы и вызовы становятся главными вопросами повестки дня в ряде регионов.
Вместе с тем для российской политической и культурной традиции характерна доминирующая роль государства (правительства) в принятии решений. Экологическое движение в России относительно слабое, опирается зачастую на волонтеров или на поддержку зарубежных экологических организаций и фондов. Учитывая преимущественно сырьевой характер российской экономики, бизнес оказывает более значительное влияние на экологическую политику, нежели гражданское общество.
В целом, для России могут оказаться полезными отдельные технологии управления экологическими конфликтами, привлечения широкой общественности к обсуждению и принятию решений в конфликтных ситуациях, но ряд работающих в странах Запада моделей могут оказаться неэффективными или даже вообще неприменимыми к российским условиям.
Так, например, в российских условиях, несмотря на принятие федерального закона о медиации, на пути широкого применения медиации
возникает ряд препятствий и сложностей.
Одна из проблем современной России — проблема доверия институтам, в том числе институтам конфликторазрешения, а также доверия к медиатору, в беспристрастности которого могут возникать сомнения. Медиатора могут подозревать в скрытом сотрудничестве с оппонентом либо в преследовании собственных скрытых интересов в конфликте, а также в коррупции.
К тому же многие до сих пор полагают, что при возникновении какого-либо экологического конфликта его разрешением должны заниматься соответствующие государственные структуры, отвечающие за надлежащее состояние окружающей среды.
Для успешного использования широкого спектра институтов и технологий управления экологическими конфликтами требуется информирование государственных органов, бизнес-сообщества и общественности о преимуществах и недостатках различных методов конфликтор азрешения.
Литература / References
1. Ackerman B. Why dialogue? // The Journal of Philosophy. 1989. No. 86. P. 5, 12-13.
2. Beierle T. C., Cayford J. Evaluating dispute resolution as an approach to public participation. Washington, DC: Resources for the Future, 2001. P. 01-40.
3. Bessette J. Deliberative democracy: the majority principle in Republican Government // How Democratic is the Constitution? / Goldwin R. A., Schambra W. A. (eds.) Washington, DC: American Enterprise Institute, 1980. P. 102-116.
4. Boer B., Craig D., Handmer J., et al. The potential role of mediation in the resource assessment commission inquiry process. Discussion paper No. 1. Canberra: Australian Government Publishing Service, 1991.
5. BrummansB. H., Putnam L. L., Gray B., et al. Making sense of intractable multiparty conflict: A study of framing in four environmental disputes // Communication Monographs. 2008. Vol. 75, No. 1. P. 25-51.
6. Cohen J. Deliberation and democratic legitimacy // The good polity / Hamlin A., Pettit P. (eds). Oxford: Basil Blackwell, 1989. P. 17-34.
7. Dare M. Localism in practice: insights from two Tasmanian case studies // Policy Studies. 2013. Vol. 34, No. 5-6. P. 592-611.
8. Dargavel J. Fashioning Australia's forests. Melbourne: Oxford University Press, 1995. 312 p.
9. Dryzek J. Deliberative democracy and beyond: liberals, critics, contestations. Oxford: Oxford University Press, 2000. 208 p.
10. Dryzek J. Democratization as deliberative capacity building // Comparative Political Studies. 2009. No. 42. P. 1379-1402.
11. Dryzek J. Foundations and frontiers of deliberative governance. Oxford: Oxford University Press, 2012. 256 p.
12. DukesE. F. Resolving public conflict: transforming community and governance. Manchester, England: Manchester University Press, 2006. 240 p.
13. Ercan S. A. Deliberative democracy // Encyclopaedia of educational theory and philosophy / Phillips D. C. (ed.). Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 2014. P. 214-216.
14. Ercan S. A., Dryzek J. S. The reach of deliberative democracy // Policy Studies. 2015. Vol. 36, No. 3. P. 241-248.
15. Gale F. When interests trump institutions: Tasmania's forest policy network and the Bell Bay pulp mill // Environmental Politics. 2014. Vol. 22, No. 2. P. 274-292.
16. Gutmann A., Tompson D. Why Deliberative Democracy? Princeton, NJ: Princeton University Press, 2004. 232 p.
17. Hendriks C. The politics of public deliberation: citizen engagement and interest advocacy. Hampshire: Palgrave Macmillan, 2011. 270 p.
18. Kesim H. K., Ercan S. A. Merits and limits of deliberative public participation in multilevel governance: The case of genetically modified foods regulations in the European Union. Paper presented at XX World Congress, 9-14 July 2006, IPSA, Fukuoka, Japan._53 p.
19. NanzP., Steffek J. Assessing the democratic quality of deliberation in international governance: Criteria and research strategies. Florence: European University Institute, 2004. 26 p.
20. Niemeyer S., Dryzek J. S. The ends of deliberation: Meta-consensus and intersubjective rationality as ideal outcomes // Swiss Political Science Review. 2007. No. 13. P. 497-526.
21. Parkinson J. Why deliberate? The encounter between deliberation and new public managers // Public Administration. 2004. No. 82. P. 377-395.
22. Parkinson J., Mansbridge J. Deliberative systems: Deliberative democracy at the large scale. Cambridge: Cambridge University Press, 2012. 204 p.
23. Saunders R., TurnerB. Mediating environmental conflict: the Muckatah Drainage Scheme mediation // Australian Journal of Environmental Management. 1997. No. 4. P. 8-25.
24. Schirmer J. Environmental activism and the global forest sector // The global forest sector: Changes, practices, and prospects / Hansen E., Vlosky R., Panwar R. (eds.). Boca Raton, FL: Taylor & Francis, 2013. P. 203-204.
25. Schirmer J., Dare M., Ercan S. A. Deliberative democracy and the Tasmanian forest peace process // Australian Journal of Political Science. 2016. Vol. 51, No. 2. P. 288307. DOI: 10.1080/10361146.2015.1123673.
26. Sipe N. Environmental mediation in Australia: comparisons and contrasts with the US // ADR Bulletin. 1999. Vol. 2, No. 4. Article 2. P. 1-3.
27. Smith G. Deliberative democracy and the environment. London: Routledge, 2003. 176 p.
28. Susskind L. Deliberative democracy and dispute resolution // Ohio State Journal On Dispute Resolution. 2009. Vol. 24, Issue 3. P. 1-12.
29. Turner B., Saunders R. Mediating a planning scheme amendment: a case study in the co-mediation of a multi-party planning dispute // Australian Dispute Resolution Journal. 1995. No. 6. P. 284-296.
30. Webb T. J., Bengston D. N., Fan D. P. Forest value orientations in Australia: An application of computer content analysis // Environmental management. 2008. Vol. 41, No. 1. P. 52-63.
31. Wooten H. Environmental disputation: The common law and the environment // Adelaide Law Review. 1993. No. 15. P. 33-77.
POSSIBILITIES AND PROMISE FOR USING DELIBERATIVE DEMOCRACY PRINCIPLES IN THE MANAGEMENT OF MODERN ENVIRONMENTAL CONFLICTS
The article analyzes the possibility of using the principles of deliberative democracy in the decision-making process for managing environmental conflicts, as well as the possibility of applying the experience of Western countries in other regions of the world, including Russia.
Deliberative democracy, based on the principles of reciprocity, publicity and accountability, is understood as a form of government in which equal and free citizens (and their representatives) mutually justify different solutions in the process of presenting mutually acceptable and accessible arguments to each other in order to make legitimate and binding collective decisions that are open to review in the future. At the same time, all those who are affected by collective decisions should have the right, ability and opportunity to participate in making these decisions.
It is argued that the use of the principles of deliberative democracy allows minimizing the disadvantages of traditional parliamentary democracy — the majority rule, the problem of adequate representation of all public interests and opinions, as well as the problem of confrontation of various positions.
The potential for successful application of the principles of deliberative democracy for managing environmental conflicts is illustrated by the example of resolving a serious environmental conflict in Australia related to forest management on the island of Tasmania.
It is concluded that the application of the principles of deliberative democracy developed and successfully used in Western society for managing environmental conflicts in a different socio-cultural context (including Russia) faces a number of obstacles related to different attitudes to transparency (openness) of decision-making and accountability of decision-makers, problems of mutual trust of people and trust in institutions, priority of economic development goals in relation to environmental ones, and the dominant role of the state (government) in decision-making.
Keywords: decision-making, deliberative democracy, conflict, environmental conflicts, conflict management, mediation, consensus, legitimacy.
