CC BY
12О.В. Щедрина
ВОЗМОЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МУЛЬТИКУЛЬТУРНЫХ ПРИНЦИПОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД*
В период социально-политических трансформаций в полиэтничных странах, как правило, актуализируются проблемы межэтнических отношений. В России, также как в других государствах, в условиях глобализации активизировались миграционные перемещения, изменяющие социальный и этнокультурный облик населения регионов. Перед Россией, как и перед другими полиэтничными странами, встала проблема нахождения варианта интеграции населения, устраивающего как доминирующее большинство, так и этнокультурные меньшинства. Процесс признания, включения национальностей в гражданское сообщество может сопровождаться конфликтностью даже в экономически благополучных демократических странах. Для России эта проблема усложняется тем, что она затрагивает и народы, исконно проживающие на ее территории.
Для органов поддержания правопорядка быстрые изменения состава населения и его полиэтничность также представляют определенный вызов, связанный с тем, что основной их функцией во всех обществах является поддержание общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, другими словами, сохранение статус кво в обществе. Этим во многом объясняется консерватизм и определенная идеологическая заданность действий органов правопорядка, приводящие к конфликтам между их сотрудниками и населением и, в первую очередь, представителями этнокультурных меньшинств. Особенно остро эти противоречия ощущаются в городской среде, в городах-мегаполисах. В данной статье конкретное рассмотрение возможностей использования мультикультурных принципов в деятельности органов по поддержанию правопорядка проведено на примере органов внутренних дел г. Москвы.
Способом, с помощью которого возможно осуществление компромиссного варианта интеграции, снимающего основные межгрупповые противоречия, в мировой социально-политической практике является мультикультурализм. Необходимо отметить, что некоторые черты мультикультурализма являются предметом широких дискуссий как
* Статья выполнена при поддержке гранта РГНФ № 05-03-91303а/Ук в рамках совместного российско-украинского проекта «Национально-гражданские идентичности и толерантность в России и Украине: сравнительный анализ».
в западной, так и в отечественной науке. К дискутируемым и неоднозначно воспринимаемым положениям следует отнести, в частности, признание в обществе определенных, культурно отличных от большинства групп, наделение их особыми, в сравнении с большинством, правами, а также защита этих прав государством [1].
Одним из главных принципов политики мультикультурализма является трансформация государственных институтов для обеспечения реального равенства всех граждан, защиты их прав и предотвращения любой дискриминации. Это выражается в изменении практик повседневного взаимодействия с населением представителей конкретных структур государства. Институтом, принципы деятельности которого в условиях мультикультурализма подвергаются наибольшим изменениям, являются, прежде всего, органы внутренних дел или ОВД.
Особое внимание именно к этому институту в условиях мульти-культурализма обусловлено несколькими важными причинами:
— органы правопорядка воспринимаются населением любой страны как олицетворение государства и власти;
— данный институт государства, в силу своих функций, должен взаимодействовать со всем населением страны, прежде всего, с наиболее социально проблемными группами;
— в условиях мультикультурализма одной из главных задач для органов поддержания правопорядка является установление доверительных и партнерских отношений с населением [2].
Исследование, лежащее в основе данной статьи, являлось частью проекта Центра этнической социологии ИС РАН «Разработка и апробация программ переподготовки государственных служащих и сотрудников правоохранительных органов», осуществлявшегося в 2004 г. в рамках Федеральной целевой программы «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001-2005 годы)» [3]. Актуальность этого проекта определяется не только ростом напряженности в межэтнических отношениях в городской среде (отражением этого является рост ксенофобий), но и неготовностью институтов к взаимодействию с населением в новых условиях. В первую очередь, это касается института органов внутренних дел или милиции. Отражением этой неготовности является то, что среди различных форм проявления дискриминации в отношении этнических групп называют случаи предвзятого отношения к ним сотрудников милиции. Это происходит не только при проверке документов, но и при регистрации по месту жительства, получении гражданства.
Отметим, что есть страны, имеющие значительный опыт в изменении отношения к этнической и расовой предвзятости среди сотрудников правоохранительных органов. Изучение этого опыта показало, что
предотвращение дискриминации и предубежденности у их сотрудников чаще всего удавалось через образование, изменение установок в отношении представителей разных этнических групп. Наиболее последовательно и успешно такие учебные программы внедряются в профессиональную среду в странах, в той или иной степени придерживающихся в практике концепции мультикультурализма. Именно поэтому целью проведенного нами исследования было выявить, какова же степень готовности российских сотрудников милиции к принятию новых концептуальных, а именно мультикультурных, подходов в своей профессиональной деятельности.
Эмпирической основой исследования являются материалы «круглых столов» с руководителями подразделений ОВД различного уровня, которые были проведены на основе пилотажных анкетных опросов руководителей региональных подразделений ОВД и студентов Казанского юридического института МВД РФ, а также глубинные интервью с начальниками территориальных отделов внутренних дел ГУВД г. Москвы (17 интервью) [4]. Для вторичного анализа и сравнительных сопоставлений использовались данные репрезентативных исследований Аналитического центра Ю. Левады, фонда «Экспертиза», исследовательских проектов, проведенных под руководством Л.М. Дробижевой [5], проекта Центра этнической социологии «Формирование толерантных установок по отношению к мигрантам в Москве», материалы сайтов правозащитных организаций (правозащитного Центра «Мемориал», Общественного комитета помощи беженцам «Гражданское содействие» и др.), материалы российских СМИ о милиции, а также данные зарубежных опросов общественного мнения по проблеме отношения к полиции.
Выбор общей методики исследования, выполненного в качественной парадигме, определялся характерными особенностями объекта исследования: высокая степень закрытости группы, ее мифологизи-рованность. Специфика деятельности респондентов, выраженность негативных стереотипов в отношении этой группы определили необходимость максимально приблизиться к объекту исследования за счет реализации «принципа индивидуальности» [6] (это позволило также снизить вероятность заранее отработанных, стандартных ответов). Таким образом, основным методом, наиболее оптимально отвечающим целям и задачам исследования, а также отражающим специфику изучаемого объекта, стал метод полуструктурированного глубинного интервью. Схема интервью была создана на основе анализа материалов исследований, поддержанных Департаментом юстиции США и опубликованных на сайте National Criminal Justice Reference Service (http:/ /www.ncjrs.org), отчетных материалов департаментов полиции США и Канады, в частности, городов Торонто и Чикаго и анализа литературы, использующейся при обучении полицейских Канады.
ТРАНСФОРМАЦИЯ ПОДХОДОВ К ПОДДЕРЖАНИЮ ПРАВОПОРЯДКА В УСЛОВИЯХ МУЛЬТИКУЛЬТУРАЛИЗМА (опыт США и Канады)
В настоящее время в мировой практике существует два основных подхода к правоохранительной деятельности: традиционный (профессиональной борьбы с преступностью) и общественно-ориентированный, соответствующий мультикультурализму. В условиях последнего, признающего право на отличие, правоохранительные органы должны в своей практической деятельности совместить два подхода: с одной стороны, сотрудники полиции обязаны относиться ко всем гражданам страны одинаково, соблюдая принцип равенства их прав перед законом, с другой, — учитывать при взаимодействии характерные особенности групп. На практике это означает переход на принципы общественно-ориентированной деятельности, в парадигме которой главной задачей полиции становится налаживание конструктивного взаимодействия с населением и оказание ему правоохранительных услуг.
До середины 1980-х годов правоохранительные органы таких стран как США и Канада руководствовались в своей деятельности «моделью профессиональной борьбы с преступностью», в которой профессионализм выступал как единственно возможный способ борьбы с правонарушениями и коррупцией офицеров полиции. Характерные черты модели профессиональной борьбы с преступностью: отделение полиции от общества и направленность на удовлетворение и защиту интересов доминирующего большинства, на ценностях и нормах которого она основана.
При изменениях в обществе, особенно касающихся этнического состава населения, традиционная модель усиливает отчуждение полиции от общества. Это отчуждение начинается с восприятия меньшинствами некоторых профессионально обоснованных полицейских практик как дискриминационных. Напряжение во взаимоотношениях полиции, действующей по традиционной модели, с меньшинствами в полиэтничных обществах привело к тому, что традиционная модель начала постепенно становиться дезинтегрирующим фактором, так как враждебные отношения с полицией переносились и на отношения с государством в целом.
Альтернативные подходы к осуществлению правоохранительной деятельности были направлены на улучшение взаимодействия полиции с населением. Новый подход — «общественно-ориентированной деятельности полиции» (community policing) представляет собой стратегию, состоящую из набора этических принципов, практик и программ, благодаря которым полиция входит во взаимодействие с населением. Задачи новой концепции включают в себя создание основы для понима-
Таблица 1. Традиционный и общественно-ориентированный подходы к осуществлению правоохранительной деятельности [7]
Полицейские практики Традиционный подход Общественно-ориентированный подход
Миссия полиции Профессиональная борьба с преступностью Оказание правоохранительных услуг (service)
Мандат полиции Охрана порядка Обслуживание населения
Полицейская работа Сокращение преступлений Предотвращение преступлений
Выполнение работы полицейского По инструкциям Творческое
Основная тактика Выборочное автомобильное патрулирование Взаимодействие с населением
Профессиональные навыки Технические аспекты Взаимоотношения между людьми
Приоритеты Реагирование на происшествия Разрешение проблем
Оценка Стандарты полиции Стандарты общества
Измерение успеха Количество арестов + награждения за смелость Качество службы обществу
Стиль правоохранительной деятельности Закон для самих себя На службе у общества
Взаимоотношения полиции и общества Удаленные/дистанцированные Партнерство
Подотчетность полиции Закон Общество
Источник властных полномочий Юридический Моральный (от общества)
Уровень коммуникации Депеши из Центра/ диктат Диалог
Принятие решений Единоличное Двустороннее
Построение организации Бюрократия Модель формирования кадрового состава по принципу наибольшего соответствия
Организационная структура Централизованная Децентрализованная
Статус власти Автономный Разделение властей
Взгляд на разнообразие «относись ко всем одинаково» Восприимчивость к нормам и ценностям других культур
Оперативная стратегия Реагирование Превентивность
Ключевая метафора «Тонкая синяя линяя между обществом и хаосом» «Полиция есть общество, общество есть полиция»
ния полицией локальных проблем такими, какими они видятся населению. Основные различия двух подходов представлены в таблице 1.
Анализ литературы [8] позволил выделить шесть основных позиций, по которым общественно-ориентированная модель отличается от
традиционной. Это: партнерство, при котором ключевым понятием становится доверие; превентивность охраны правопорядка; ориентация на решение социальных проблем; разделение властных полномочий, которое достигается путем децентрализации организационной структуры полиции (больше полномочий и свободы в принятии решений получают рядовые полицейские, непосредственно работающие с населением); подотчетность обществу, оценка деятельности полиции населением; плюрализм, под которым понимается учет интересов этнокультурных меньшинств (именно среди этих целевых для полиции групп растет показатель доверия и удовлетворенности ее деятельностью [9]).
Применение и формы общественно-ориентированной деятельности в полицейской практике зависят от нужд и специфики населения, а также от степени осознания населением себя как общины. Основным препятствием для распространения новой философии общественноориентированной деятельности среди сотрудников полиции являются особенности их профессиональной культуры. Особо подчеркнем, что общественно-ориентированный подход — другая философия осуществления самой деятельности по поддержанию правопорядка. Он рассматривается как более эффективный метод достижения результатов в правоохранительной деятельности в условиях демократического мультикультурного общества, являясь своеобразным механизмом адаптации правоохранительной системы к изменениям социальной реальности — учету этнического и культурного многообразия населения.
Таким образом, можно заключить, что переход на новые принципы деятельности означает существенные изменения как для сотрудников правоохранительных органов, так и для всего института в целом, так как выражается, в частности, в смене задач, выполняемых полицией. Общественно-ориентированный подход выдвигает новые требования к квалификации и обучению, в первую очередь, рядовых полицейских. «Мультикультурный» полицейский для выполнения своих функций, в дополнение к традиционным профессиональным навыкам, должен обладать умением разрешения проблемных ситуаций на месте, высокими коммуникативными навыками и этнокультурной компетенцией.
Как показывает опыт зарубежных стран, организация неконфликтного взаимодействия полиции с населением — постоянно идущий процесс, в котором именно полиции принадлежит ведущая роль по учету многообразных и меняющихся интересов населения.
ВОЗМОЖНОСТИ МУЛЬТИКУЛЬТУРНОГО ПОДХОДА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ МИЛИЦИИ
Переход на новые принципы деятельности правоохранительных органов в западных странах связан с определенным недовольством населения уровнем преступности и работой полиции. Однако, необходимо отметить, что в целом деятельность полиции оценивается положительно большинством населения этих стран. Так, в начале 2000-х гг. в США, по данным опросов как The Gallup Organization, так и других организаций, с доверием к полиции относятся 64% опрошенных [10]; около 60% респондентов уверены, что полиция сможет предоставить им защиту от особо опасных преступлений [11]; не опасаются быть остановленными и арестованными на улице 78% опрошенных [12]. Около 60% респондентов оценили сотрудников полиции как честных и следующих профессиональным этическим нормам [13].
Российские органы внутренних дел, как показывают различные исследования, находятся в иной ситуации. Так, по результатам опросов, проведенных Аналитическим центром Юрия Левады в мае 2004 г., с недоверием к милиции отнеслись 64% опрошенных, 46% — с опасением. 26% испытали на себе «произвол милиции»: ущемление прав и законных интересов, грубость, волокиту и бездействие, вымогательство, неоправданное задержание, физическое насилие [14]. В середине 2005 г. лишь 12% населения считало, что милиция «вполне заслуживает доверия», а 39% — что «совсем не заслуживает» [15]. Еще более остро проблема взаимоотношений с милицией стоит для иноэтнич-ных мигрантов в мегаполисах России — 73,8% опрошенных часто сталкивались с произволом московской милиции [16].
Для полиэтничной страны, какой является Россия, последнее обстоятельство имеет особую важность, так как часто, вследствие своей принадлежности к органам государственной власти, сотрудники органов внутренних дел отождествляются с государством и проводимой им политикой. Так, по данным исследования адаптационных установок мигрантов г. Москвы, проведенного в Центре этнической социологии ИС РАН [17] в 2003 г., негативный образ принимающей стороны (существенно влияющий на желание мигрантов интегрироваться) формируется у них в основном за счет их неблагоприятного опыта взаимодействия с сотрудниками милиции [18]. Таким образом, проблема налаживания неконфликтного взаимодействия с населением является одной из актуальнейших как для российского общества в целом, так и для сотрудников органов внутренних дел. Варианты ее разрешения, приемлемые для России, могут быть найдены. В частности, они могут заключаться в переходе российских правоохранительных органов на новые, общественно-ориентированные принципы деятельности.
Для определения степени готовности российской милиции к такому переходу проведена серия глубинных интервью, выявляющих установки сотрудников российских органов внутренних дел по ключевым позициям, отличающим мультикультурный подход к правоохранительной деятельности от традиционного профессионального. Основные отличия были объединены нами в три категории: равноправное партнерство с обществом в осуществлении правоохранительной деятельности; изменение социальных функций правоохранительных органов; включение этнокультурного компонента в деятельность ОВД. Также рассматривались особенности профессиональной культуры как необходимого условия для осуществления такого перехода. Приведем основные результаты анализа материалов исследования по всем перечисленным выше категориям.
Партнерство
При рассмотрении такого понятия как равноправное партнерство особенно важно определение характера «границы» между сотрудниками ОВД и населением. Равноправное партнерство предполагает, что граница между сотрудниками органов внутренних дел и гражданским населением начинает размываться, перестает быть четкой, а основой взаимоотношений становится взаимное доверие. Для характеристики этой позиции были выделены следующие показатели: оценка характера взаимоотношений с населением, представления о населении и его способности оценивать деятельность ОВД, характеризующие границу между группой сотрудников ОВД и гражданским населением.
Первое, что хотелось бы отметить, — проблема взаимоотношений с населением для сотрудников российской милиции стоит очень остро и оказывает негативное влияние на выполнение основных задач по раскрытию преступлений: «Помощи от населения сейчас практически очень мало, никто никакой информации не скажет. Вот, квартиру будут грабить — не позвонят»; «Люди не идут на контакт, не хотят, чтобы их вызывали потом в суд как свидетелей»; «... к милиции народ злющий как тигр.».
Негативное отношение населения к сотрудникам милиции, воспринимаемое ими часто как несправедливое, выражается и в реакции на публичные действия конкретных сотрудников милиции: «...Вот я вам расскажу случай. Сотрудники милиции задерживают гражданина в пьяном виде. Он, там, ругается, пристает к прохожим, чуть ли не дебоширит. Ну, начинают его задерживать, пытаются доставить, довести до отделения, а отделение — буквально метров 30-40. Проходит женщина, средних лет: «А, вот вы такие-сякие, ну, что ж вы делаете, как вам не стыдно, за что вы его задерживаете?» Поливает грязью этих сотрудников».
Как один из индикаторов отношения населения к сотрудникам милиции наши респонденты выделили отношение к сотрудникам в форме. «Просто от ношения милицейской формы, скажу откровенно, знаете, как устаешь? Вот, на тебя постоянно отрицательная энергия идет, постоянно взгляды, какие-то укоры.»; «...форма — как красная тряпка, сейчас народ на форму кидается.»; «Форма пока только негативную реакцию вызывает, особенно рядового, сержантского состава».
Для определения открытости или закрытости российских сотрудников ОВД от остального населения как группы, важно выделить причины, которые, по их мнению, являются основанием для такого негативного отношения населения к себе и своей деятельности. Такими причинами, по мнению респондентов, являются: в первую очередь, негативная информация в СМИ («... основное мнение населения о милиции, я считаю, в настоящее время складывается в основном в печати, которая сейчас в большинстве своем негативна в отношении кмилиции») и непосредственные практики сотрудников милиции («Негативная сторона отношения к милиции заключается не в том, что наказывают, задерживают, привлекают к уголовной ответственности, а больше от хамского или безразличного отношения»; «... есть моменты, когда видишь — идет сотрудник, неопрятно одет, грубо разговаривает с гражданами...»; «Имидж создает та милиция, которая на виду у народа, которая на улице. Вот, как они себя покажут на улице, такой имидж и создается»). И если последнее воспринимается как объективное основание для критики, то освещение деятельности правоохранительных органов в СМИ оценивается как предвзятое: «Я вам пример приведу. У меня на территории в одном из кафе произошла очень серьезная драка с применением ножей.. Вы знаете, когда корреспондент мне перезвонил и убедился, что там все живы, особых телесных повреждений никому не причинено, он так расстроился, что и ко мне не приехал... Ему нужно было побольше трупов и чтобы никого не нашли и был резонанс. И он не приехал ко мне, чтобы я ему рассказал, что там работники милиции нормально сработали»; «Образ милиции очень принижен, не показывают то позитивное, что есть». Такое освещение деятельности в СМИ наши респонденты оценили и как неконструктивное. «А что, обществу будет лучше, если все время говорить: плохо, плохо, плохо. От этого лучше не станет».
Остро ощущаемая несправедливость в оценке своей деятельности, некоторое чувство «загнанности в угол» сказываются на том, как сотрудники милиции оценивают само население: «...Население у нас сейчас — незаконопослушное»; «Больше население наглеет, чем милиция». Более того, население представляется как объект для легкого
манипулирования. «..Как населению преподнесли, так они и восприняли, так и продолжают к этому относиться. Сказано — «плохо», значит — все плохо. ...Как показали по телевизору, значит так и есть. Народ экрану верит». Эти представления влияют на отношение к переходу на другие принципы оценки деятельности органов внутренних дел. «Руководствоваться только мнением населения о милиции рановато — менталитет, к сожалению, у нашего народа не позволяет»; «...общество сегодня настолько не подготовлено». В целом, оценка деятельности ОВД на основе мнения населения оказалась одной из наиболее противоречиво воспринимаемых нашими респондентами составляющих частей общественно-ориентированного подхода: от «мнение населения — главный критерий» («Мы должны прийти к тому, чтобы уровень работы милиции оценивался именно общественным мнением. Работу должны оценивать люди, которые проживают в данном районе... они видят, как работает их милиция, видят, что творится у них на улицах.») до — «население — не специалисты» («... обыватель же не знает специфики работы»), его компетентность в деятельности ОВД низкая, соответственно, даже признавая важность мнения населения в данный момент, главным критерием должен оставаться уровень преступности в целом, другие статистические показатели («.. .Критерии все равно должны быть — критерий раскрываемости, критерий выявления...»).
Изменение социальных функций
Как показывает зарубежная практика, расширение социальных функций — неизбежное следствие перехода полиции на общественно-ориентированные принципы. Разделяя с обществом ответственность за общественный порядок, правоохранительные органы принимают и то, что для населения при определении ситуации как опасной или безопасной важно состояние местной социальной среды, а не статистические показатели, характеризующие криминогенную обстановку. В связи с этим, ведущая роль в определении проблем, с которыми должны бороться правоохранительные органы, принадлежит именно местному населению. Эта позиция характеризуется следующими показателями: отношение к переходу на оказание правоохранительных услуг населению, содержание самого понятия «правоохранительные услуги». Поскольку оказание правоохранительных услуг предполагает более тесное и независимое от вышестоящего начальства общение патрульных и других сотрудников ОВД с населением, сюда же была включена и способность начальников контролировать действия сотрудников при исполнении служебных обязанностей.
Приоритет в задачах нашими респондентами отдается традиционному: «Конечно же, охраной правопорядка в первую очередь должны
заниматься. Это — первая функция и задача, возложенная на милицию». Концепция оказания правоохранительных услуг населению не вызывает однозначного отношения, в первую очередь, она не очень понятна: «... граждане должны были бы воспринимать как оказание услуг каких-то населению. Я затрудняюсь сказать, каких именно...». Мнения о новой концепции колеблются от одобрительного («Милиция оказывает народу социальные услуги в области права. Мы — тоже социальная служба, мы оказываем услуги населению») до в достаточной мере скептического («Правоохранительная деятельность не может быть низведена только до уровня услуги... все-таки правильно будет называть это государственной правоохранительной службой»). Также важно отметить, что в официальной повседневной практике, по мнению наших респондентов, эта концепция еще не задействована: «Но так как нет такого понятия «оказание услуг», то самый лучший способ: «это в нашу в компетенцию не входит. Кладет трубку, и все».
«Правоохранительные услуги» понимаются также, как различного рода консультации: «.из этого вытекает оказание услуг правовых и юридических населению. Потому что любой гражданин, обратившийся в органы внутренних дел, написав заявление о преступлении или сообщение какое-либо, естественно, вступает в контакт с сотрудником милиции — юристом, человеком, знающим основы юридической науки, который разъясняет ему его права, его обязанности. Поэтому, скажем так, это одна из форм оказания правовой помощи». Важно отметить, что концепция оказания правоохранительных услуг связывается нашими респондентами с возможностью улучшения финансового положения сотрудников ОВД («.за услуги надо платить») и с участием в политике («если кто занимается политикой, тем — правоохранительные услуги»).
Тенденция к расширению социальных функций милиции воспринимается как неправильная и затрудняющая выполнение сотрудниками милиции своих основных функций: «Обыватель как рассуждает: «Вот, милиция ничего не делает». Тут нужно показывать, что не только милиция за все отвечает, не мы тут крайние»; «Все свалили на милицию, т.е. тот же участковый, у него круг обязанностей такой, что... он сам не знает, за что отвечает, потому что отвечает буквально за все — что надо и не надо».
Контроль за действиями отдельных сотрудников, особенно тех, кто непосредственно работает с населением, — одна из ключевых позиций, принимая во внимание, что при общественно-ориентированном подходе полномочия и функции таких сотрудников существенно расширяются. В российских условиях способность начальников контролировать подчиненных — особенно важна. Это обусловлено, в первую очередь тем, что одно из самых существенных обвинений в адрес со-
трудников ОВД — обвинение в превышении служебных полномочий и неформальных (незаконных) платежах.
В настоящее время в системе органов внутренних дел существуют как формальная, так и неформальная системы контроля и привлечения к ответственности. К одному из важнейших элементов формальной системы можно отнести существование службы собственной безопасности, в ведении которой находятся функции расследования злоупотреблений и правонарушений со стороны сотрудников ОВД. Очевидно, что эффективность ее деятельности напрямую связана с поступлением информации о таких нарушениях либо от граждан, либо от других сотрудников милиции. К формальной системе относятся и различные процедуры проверки, закрепленные в нормативных документах, в частности в Уставе патрульно-постовой службы, в первую очередь, гласные и негласные проверки.
Неформальная система контроля и привлечения к ответственности базируется на оставшихся от советского времени элементах системы воспитательной работы — судов чести различного уровня, других форм общественного порицания и используется в основном тогда, когда официальный путь служебного расследования невозможен. В настоящее время эти элементы признаются нашими респондентами анахронизмами и не были названы в числе реальных средств. К условно работающим средствам можно отнести неформальные воспитательные беседы начальников («.если жалобы нет, это остается все на уровне воспитательных бесед.) и использование внутренних связей для корректировки поведения того или иного сотрудника: «Мы в своей работе ориентируемся, прежде всего, на неформальных лидеров в отделе внутренних дел, ... которые пользуются авторитетом. Мы пытаемся делиться с ними информацией и через них на определенные категории сотрудников влиять.».
Однако система контроля в целом имеет существенные ограничения — в отсутствие официальной жалобы даже увольнение из органов внутренних дел затруднено: «Бывает, что ко мне иногда доходит информация, что ко мне иногда приходят милиционеры и говорят: «Я с таким работать не буду, иначе я с ним сяду».... И если еще одна подобная поступает жалоба, мы таким сотрудникам рекомендуем сменить место работы, уйти из милиции».
В то же время, практически отсутствуют возможности для реального поощрения хорошо работающих сотрудников. «По большому счету, можно сказать, что их нет. Нет системы стимулирования, поощрения рядовых и начальников служб. Существующая сейчас система воспитательной работы, наверное, уже изжила себя за 70 лет нашего советского прошлого. А жизнь-то меняется на глазах, жизненные стимулы уже другие стали, в основном материальные».
Существующая система контроля — субъективна; она, во многом, зависит от начальника, его возможностей и желания применять те или иные меры воздействия: «В ночное время (когда начальников отделов нет) контроль на 50% уменьшается. И здесь возникает поле для различных злоупотреблений».
Включение этнокультурного компонента в деятельность ОВД
В условиях полиэтничности населения России этнокультурный компонент в деятельности ОВД, с точки зрения общества, приобретает особое значение — становится важным то, каким образом осуществляют взаимодействие с представителями разных этнических групп сотрудники органов внутренних дел. В анализ этой проблемы были включены следующие показатели: отношение к правительственным программам, нацеленным на помощь этническим меньшинствам, к обязательному присутствию представителей разных этнических групп в рядах ОВД; к обучению языкам других этнических групп; установки сотрудников милиции по отношению к определенным группам населения.
Исследование показало, что для сотрудников ОВД проблема профессионального взаимодействия с представителями разных этнических групп не осознается как имеющая первоочередное значение. «С точки зрения сотрудника милиции, мне какая разница, кто он и что он? Мне важно знать, с какой целью он здесь находится»; «Нам все равно, какой национальности заявитель, также и задерживать все равно кого. Что те — бандиты, что — другие.». Однако некоторые этнические группы являются, тем не менее, предметом особого интереса, в первую очередь, это относится к так называемым «лицам кавказской национальности». Но проблема осуществления взаимодействия с представителями этих этнических групп, по мнению наших респондентов, — это не проблема предвзятого к ним отношения («Я бы не сказал, что их обижают. Задерживают чаще, потому что у них чаще всего нет оформленных документов»), а проявление профессионально обоснованного интереса сотрудников правоохранительных органов. «Так складывается статистика. Каждое четвертое преступление ими совершается, не говоря о мелких проступках и злодеяниях»; «Террористические мероприятия идут с Кавказа, они нацеливают внимание именно на эту категорию»; «Большое количество приезжих находится в Москве без регистрации с нарушением паспортных правил».
В то же время, действия правительства в области помощи этническим меньшинствам были оценены как достаточные или даже чрезмерные. В ходе анкетного опроса начальников региональных подразделений органов внутренних дел и глубинных интервью с руководителями территориальных подразделений выявлено, что установка на
ассимиляционную модель адаптации иноэтничных мигрантов находит в их среде большую поддержку (см. рис. 1). Практически все опрошенные выразили согласие с тем, что мигранты в обязательном порядке должны учить русский язык, а проявление иных этнокультурных традиций в публичном и законодательном пространстве не считается нормой. «Допустим, на Кавказе разрешено ношение кортиков — это их национальная традиция... И у них это законом разрешено. У нас этого нет, поэтому и они их у нас не носят»; «У нас законы трактуются для всех одинаково»; «Они (мигранты) живут на российской территории, разговаривают по-русски, и все они придерживаются тех правил, которые существуют на территории Российской Федерации... Они обязаны выполнять их».
В силу установки на ассимиляционную модель, идея этнокультурного представительства, также как и обязательного знания языков, не нашла понимания у наших респондентов. Это также подкрепляется особым статусом русского языка и особенностями иммигрирующего населения, которые в большинстве либо выходцы из стран бывшего СССР, либо граждане России. Из интервью: «... с точки зрения полицейской или милицейской, выгоднее каждому руководителю иметь человека, который знает их обычаи, язык. Т.е. общение с людьми — это о многом говорит. У нас русский язык был общенациональный для всех, для всего Советского Союза, его изучали в каждой школе. Поэтому я не встречал тех, может, и есть такие, кто не знает русский язык из поколения, которому до 50 лет».
На невосприятие этнокультурного представительства влияют, по крайней мере, два обстоятельства. Первое — собственная этническая
Рис. 1. Оценка мнения «Россия для русских» [19]
идентичность сотрудникам милиции не кажется важной и имеющей значение при исполнении ими их функций: «На «земле» это вообще проще решать... Дело в том, что работа сотрудника милиции ограничена правилами, законами, которые он обязан выполнять. А какая разница, какой будет национальности человек, который должен выполнять эти законы? Грузин, украинец, русский — это роли не играет. Закон для всех един... Национальности я не вижу здесь.»; «Нет, коллектив он на то и коллектив, чтобы там особенно не оглядывались и работали в одной команде. Либо сработались, либо нет»; «Если ... у нас живут в Москве на рынках азербайджанцы, то это не означает, что на рынках должны быть азербайджанские милиционеры. Нет, это не панацея». Этническая идентичность является составляющей их гражданской жизни, но не профессиональной («.это дома я могу быть татарином, русским, а на службе мы все — интернационалисты ...»).
Второе обстоятельство, влияющее на отношение к этнокультурному представительству — это то, что в России пока нет мест компактного расселения этнических групп, так называемых этнических кварталов [20], требующих особых навыков для осуществления правоохранительной деятельности: «.Это в Америке — китайский район, японский район и тому подобное. Там же у них мегаполис создается, где живут одни китайцы. Начиная с чернорабочего, который занимается уборкой территории, дворника и, заканчивая банкирами, — это целый район, который заселяет только одна народность. А у нас таких мегаполисов, районов пока нет.».
Однако, можно отметить и возникновение новых практик, связанных с присутствием разноэтничного населения — взаимодействие с представителями неформальных этнических организаций — диаспор, с которыми сотрудникам российских правоохранительных органов приходится считаться: «Они очень поддерживают, по крайней мере, своих. Много таких фактов, когда приходилось сталкиваться именно с точки зрения закона, нарушения закона: как кажется азербайджанцам, что сотрудники милиции неправильно отнеслись, неправильно выполнили требования, тогда приезжают представители диаспоры и начинают разбираться.»; «Очень сильно организована азербайджанская диаспора. Часто пишут жалобы, если с чем-то не согласны, если мы задержали кого-то незаконно».
Характеристика профессиональной культуры
Эта позиция является одной из наиболее важных при определении возможности для перехода на общественно-ориентированные принципы деятельности, т.к. именно профессиональные групповые характеристики и установки становятся ощутимым, в конечном счете, пре-
Рис. 2. Социальные идентичности (Ответы на вопрос «Как часто Вы ощущаете близость со следующими людьми, о ком Вы могли бы сказать «Это — мы»?»)
пятствием к осуществлению толерантного, равноправного взаимодействия с населением.
Анализ проведенных анкетных опросов среди руководителей региональных подразделений ОВД (слушателей Академии управления МВД РФ) и студентов Казанского юридического института МВД РФ позволил прийти к выводу, что профессиональная идентичность является ведущей в ряду самоопределений, включающих в себя также религиозную, экономическую, гражданскую, национальную и возрастную составляющие (см. рис. 2). Однако исследования позволили зафиксировать и определенные признаки кризиса профессиональной идентичности, связанные с тем, кто, зачем и как служит в рядах органов внутренних дел.
Проблема кадрового состава осознается нашими респондентами как первоочередная: «... Мы вынуждены набирать в милицию не по качеству, а по количеству»,«...сотрудник, он, может быть, и хочет что-то сделать, но не может, он не готов.», «.бывает даже не из кого назначать руководителей. Вот, у меня приличный некомплект по отделу, в том числе по руководящим кадрам. Выбора вообще нет»; в милицию идут «либо те, кто не могут нигде устроиться., либо с определенной целью — не людям служить, а решать свои проблемы, и как правило, больше финансовые. Считают, что, одев погоны, по-
лучив пистолет, он может делать, что угодно»; «. на службу они поступают, не всегда зная, куда идут ... или наоборот, если шел целенаправленно, то, может быть, со шкурным интересом.»; «.мало что видевшие, а власть получают огромную».
Одним из наиболее болезненно воспринимаемых признаков кризиса профессиональной идентичности является размывание профессиональных морально-этических норм и ценностей. Это, в частности, нашло отражение в защитно-оправдательных установках в отношении части неформальных отношений и платежей, выявленные в ходе интервью: «... Это, когда я надеваю форму, иду в какую-нибудь фирму или организацию и говорю, чтобы они дали компьютеры или еще что-то? Нет, я эту ситуацию использованием формы не считаю.»; «... Когда сотрудник просто своим трудом заслужил какой-то гонорар, не в том плане, что злоупотреблял, а выполнил свои обязанности, а люди, зная, что в каком-то другом подразделении никто бы так к ним не отнесся, просто благодарны, что к ним отнеслись по-человечески и профессионально».
Помимо признаков ценностно-этического кризиса, в группе сотрудников российских органов внутренних дел можно наблюдать и другие «линии разрыва». Так, был зафиксирован поколенческий разрыв между теми, кто пришел в советское время (в настоящее время они уже начальники высшего и среднего звена), и теми, кто приходит служить сейчас, в том числе и офицерами: «Мы их не понимаем, они нас не понимают — у них свои оценки, свои подходы к теперешней жизни, они хотят, чтобы им платили»; «. Вопрос в том, что сейчас молодежь не хочет ждать до пенсии». Одно из существенных различий — в определении цели службы и желании следовать тем принципам, которые лежат в основе профессии. «Те, кто постарше, у них установки еще старого образца, скажем так. Они еще понимают всю суть проблемы нашей, у них другие понятия — о порядочности, о чести офицерской. А эти понятия сейчас прививать молодежи тяжело». При этом необходимо отметить, что граница между двумя группами — довольно четкая, проявляющаяся в том, что между ними затруднена трансляция профессиональных традиций и навыков: «. есть ли желание у человека перенимать какой-то положительный опыт у старших товарищей, у начальника. Я думаю, что у них нет такой установки, у большинства молодых сотрудников»; «. а нельзя передать, если человек не хочет воспринимать». Сама система обучения новичков воспринимается как довольно формальная: «Его взяли на работу, первоначально что-то показали, рассказали, довели какие-то приказы, вот практически и все».
Эти же группы отличаются и по возможности «условно законно» зарабатывать [21]. Это различие во многом определяет характер взаи-
моотношений между ними и углубляет внутригрупповой разрыв, добавляя элемент сильного материального расслоения. Начальники высшего и среднего звена, к которым относились наши респонденты, считают себя профессионалами, носителями профессиональных традиций. Но именно они имеют возможность дополнительного вознаграждения, просто выполняя свою работу.
У второй группы возможности условно приемлемого дополнительного заработка в рабочее время существенно ниже, в первую очередь, в силу отсутствия необходимых профессиональных навыков, поэтому, в основном, это взимание денег с населения за «закрытие глаз» на какое-либо правонарушение. Но такой способ дополнительного заработка однозначно осуждается представителями первой группы: «А вот нарушение закона тогда, когда он использует свое служебное положение, когда он останавливает гражданина, ну как у нас сейчас принято говорить «кавказской национальности», «среднеазиатской национальности» или просто для проверки документов. Если у гражданина что-то не в порядке: нет регистрации, не успел зарегистрироваться, и он берет деньги за это и отпускает — вот это нарушение закона. За это они могут пострадать и понести серьезное наказание как дисциплинарное, так и привлечение к уголовной ответственности»; «Милиционеры просто-напросто начинают обирать народ, особенно приезжих. ...Такие практики — большое безобразие, которое нужно прекращать, но не в масштабе одного отделения, а в масштабе всей милиции». Можно говорить, таким образом, о процессе формирования внутри этого профессионального сообщества двух групп, различающихся как по ценностным ориентациям, так и по финансовому положению. В определенном смысле, между ними происходит «игра в прятки», т.к. возможность заработать на жизнь для представителей одной из групп связана с тем, насколько хорошо они смогут замаскировать свою деятельность от представителей другой группы — своих начальников. Это ведет к выбору определенных методов и практик: круговая порука рядового, сержантского и младшего начальствующего состава, запугивающие и устрашающие меры воздействия (в основном, коллективные) на население с целью предотвращения подачи жалобы и тому подобное.
В ходе анализа материалов исследования были сделаны также следующие выводы. В отличие от других полиций мира, перед российской милицией стоит задача налаживания толерантного взаимодействия с населением в целом, а не только с этнокультурными группами. В связи с этим необходимо отметить, что для высшего и среднего командного состава органов внутренних дел характерны установки на достижение профессиональной модели правоохранительной деятельности, а установка на равноправное партнерство с обществом в осуще-
ствлении правоохранительной деятельности пока практически отсутствует, что затруднит налаживание конструктивного взаимодействия.
Осуществление правоохранительной деятельности в условиях быстрых изменений социальной реальности, в первую очередь, миграционных потоков населения, потребует от российской милиции, в той или иной степени, перехода на общественно-ориентированные принципы. Особая черта России состоит в том, что процессы профессионализации (в первую очередь, преодоление коррупции среди сотрудников милиции и неформальных практик), составляющей суть традиционного подхода, и мультикультурализации должны проходить одновременно. Сложность параллельного осуществления этих процессов заключается в их разнонаправленности: профессионализация предполагает отрыв от населения, а мультикультурализа-ция — сближение с ним.
Роль этнического компонента в правоохранительной деятельности со временем будет возрастать. В связи с этим, обращает на себя внимание стремление к этнической «нейтральности» сотрудников российских ОВД, свойственное профессиональной модели правоохранительной деятельности. В условиях России, которая является полиэтнич-ной страной, продолжает принимать полиэтничных мигрантов, такие установки (как показывает зарубежный опыт) могут являться причиной появления новых и усугубления старых конфликтов в обществе.
Сравнительный анализ проведенных анкетных опросов слушателей Академии управления МВД и уже упоминавшихся репрезентативных опросов по России [22] показал, что зафиксированный уровень толерантности сотрудников ОВД не отличается от уровня толерантности жителей регионов, где они служат. Сотрудники ОВД, таким образом, проецируют ксенофобии и предубеждения, устоявшиеся в обществе в отношении представителей разных этнических групп.
От уровня включенности сотрудника милиции в профессиональную культуру зависит проявление им негативных межэтнических установок в непосредственной деятельности. Так, по данным наших пилотажных анкетных опросов, готовность принять человека другой национальности в качестве коллеги и друга (в силу специфики профессии эти две группы практически совпадают) у слушателей Академии управления МВД РФ была значительно выше, чем у студентов, которые находятся в начале своего профессионального пути. Для слушателей Академии на первом месте стоят личные качества и надежность коллеги, а не его национальная принадлежность. Установки в отношении иноэтничных мигрантов, в первую очередь, выходцев с Кавказа, в среде средних и высших офицеров определяет не принадлежность к этнической группе как таковой, а их статус мигрантов. Форма, в которой проводятся проверки документов, отражают негативные межэт-
нические установки, существующие в обществе и разделяемые на личном уровне сотрудниками милиции.
Установки в отношении группы мигрантов являются одной из причин селективности контроля со стороны офицеров за действиями своих подчиненных во время проверки документов. Эти установки могут также стать основой для негативной групповой солидарности сотрудников органов внутренних дел, объединяющей офицерский и рядовой составы.
В заключение, говоря о перспективах или возможности применения мультикультурных принципов в деятельности российской милиции, нельзя не учитывать зафиксированный нами разброс в оценках основных характеристик мультикультурного подхода, свидетельствующий об осознании в среде офицерского состава ОВД необходимости перемен в профессиональных подходах и поиске новых путей осуществления правоохранительной деятельности.
Изменение профессиональных практик сотрудников органов внутренних дел возможно в нескольких направлениях. Во-первых, через профессионализацию рядового и сержантского состава, обеспечивающую следование нормативным и законодательным актам, не допускающим любые формы дискриминации по расовому или этническому признаку. Во-вторых, путем включения в профессиональный дискурс высшего и среднего командного состава принципиального положения: в новых условиях восприятие гражданами равенства перед законом зависит от культурной чувствительности правоохранительной системы.
ПРИМЕЧАНИЯ И ЛИТЕРАТУРА
1. О дискуссиях подробнее см., например: Мультикультурализм и трансформация постсоветских обществ / Под ред. В.С. Малахова и В.А. Тишкова. М., 2002; Multiculturalism Reconsidered / Ed by P. Kelly. Oxford, 2002.
2. В зарубежной практике это доверие обеспечивается переходом полиции от так называемого традиционного подхода поддержания порядка к подходу, условно называемому «общественно-ориентированный», при котором общество выступает равным партнером.
3. Руководитель проекта — Л.М. Дробижева. Участники проекта: Д.В. Да-ен, Е.Ю. Загорулько, И.М. Кузнецов, С.В. Рыжова, О.В. Щедрина. Изучение международного опыта стало возможным благодаря материалам проекта «Формирование межэтнической толерантности в российском обществе», поддержанным Фондом Горбачева — Университет Калгари (проект реализован в Институте социологии РАН совместно с Университетом Макмастер (Хамильтон, Канада); автор данной статьи была одним из участников проекта).
4. Проведение этих исследований стало возможным благодаря помощи профессорско-преподавательского состава Академии управления МВД и лич-
но д.социол.н., профессора В.Б. Коробова. В проведении глубинных интервью принимали участие Е.Ю. Загорулько и О.В. Щедрина.
5. Репрезентативные исследования «Посткоммунистический национализм, этническая идентичность и регулирование конфликтов» (1993 -1996 гг.), «Этнические и административные границы: факторы стабильности и конфликтности» (1997, 1998 гг.), «Социальное неравенство этнических групп и проблемы интеграции в Российской Федерации» (1999-2001 гг.).
6. Чирикова А.Е. Количественная и качественная методология в социально-психологических исследованиях: схватка без права на поражение. Рукопись. С. 6.
7. Cryderman B., Tolle C. and Augie Fieras. Police, Race and Ethnicity. A guide for Law Enforcement Officers. Toronto, 1998. P. 105.
8. The Challenge of Community Policing / Ed. by D.P. Rosenbaum, 1994; Chan J. Changing Police Culture. Policing in a Multicultural Society. Cambridge, 1997; Policing Australia / Ed. by P. Moir and H. Eijkman, Melbourne, 1993; McDougall A. Policing: The Evolution of a Mandate. Ottawa: Canadian Police College, 1988; Shusta R.M. et al. Multicultural Law Enforcement. Strategies for Peacekeeping in a Diverse Society, 1995; Skolnick J.H. and D. Bayley. Community Policing: Issues and Policies Around the World. Washington, DC: National Institute of Justice, 1988; Trojanowitcz R. and B. Bucqueroux. Community Policing: A Contemporary Perspective. 1990.
9. См. например, Taking Stock: Community Policing in Chicago. U.S. Department of Justice; Institute for Policy Research, Northwestern University, 2002. P. 19.
10. Sourcebook of Criminal Justice statistics Online // Интернетресурс http://www.albany.edu/sourcebook/pdf/t211.pdf
11. Sourcebook of Criminal Justice statistics Online // Интернетресурс http://www.albany.edu/sourcebook/pdf/t214.pdf
12. Sourcebook of Criminal Justice statistics. 2002. P.123.
13. Sourcebook of Criminal Justice statistics Online // Интернетресурс http://www.albany.edu/sourcebook/pdf/t221.pdf
14. Отношение к милиции среди жителей крупных городов России // Интернетресурс http://www.levada.ru/miliciya0504.print.html. C. 1.
15. Вестник общественного мнения. 2005. Май-июнь. № 3 (77). С. 98.
16. Юдина Т.Н. Социология миграции: к формированию научного направления. М., 2003. С. 222.
17. Автор данной статьи участвовал в разработке инструментария.
18. Адаптационные установки мигрантов и факторы, препятствующие интеграции мигрантов в социальную среду московского мегаполиса (на примере отдельных наиболее конфликтных групп мигрантов) // Аналитический отчет. М.: Институт социологии РАН, 2003.
19. Здесь и далее приведены данные репрезентативного исследовательского проекта «Социальное неравенство этнических групп и проблемы интеграции в Российской Федерации» (1999-2001 гг.) (руководитель проекта — Л.М. Дробижева; репрезентативные опросы проводились в Саха (Якутии), Татарстане, Башкортостане, Оренбургской области; для сравнения брались дан-
ные по русскому населению) и пилотажного анкетного опроса, проводившегсс среди начальников региональных подразделений ОВД (во время опроса они были слушателями Академии управления МВД).
20. По нашему мнению, в настоящее время в России можно говорить лишь о тенденции образования «этнических кварталов». См. Вендина О.И. Могут ли в Москве возникнуть этнические кварталы? // Вестник общественного мнения. 2004. №3; Вендина О.И. Мигранты в Москве. Грозит ли российской столице этническая сегрегация? // Миграционная ситуация в регионах России. Выпуск 3. М.: Институт географии РАН, 2005.
21. Коленникова О.А., Косалс Л.Я., Рывкина Р.В. Коммерциализация служебной деятельности работников милиции // Социологические исследования. 2004. №3. С. 74.
22. Данные международного исследовательского проекта «Социальное неравенство этнических групп и проблемы интеграции в Российской Федерации» (1999-2001 гг.).
