CC BY
53Экологическое право
ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА В ПОРЯДКЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
СПИРИДОНОВ Денис Вадимович,
кандидат юридических наук,
преподаватель кафедры экологического и природоресурсного права
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).
E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В данной статье проведено исследование гражданско-правовой ответственности в сфере недропользования. Обоснована актуальность исследования, выявлены особенности гражданско-правовой ответственности за данные правонарушения. Выделены многочисленные пробелы в гражданско-правовом регулировании договоров на право пользования недрами. Так же в работе высказаны предложения по совершенствованию системы гражданско-правовой ответственности в данной сфере.
Abstract: In this article the research of civil liability for subsoil use is conducted. The article justifies urgency of the study revealed specific features of the civil legal liability for the offenses. It's identified numerous gaps in the legal regulation of civil contracts for subsoil use. The new directions of development of legal responsibility in this sphere, actual developments at the modern stage of the Russian legislation are offered.
Ключевые слова: Недропользование, договорное недропользование, гражданско-правовая ответственность, специфика экологических правонарушений.
Keywords: Subsoil use, contract subsoil, civil liability specificity of environmental offences.
Возмещение вреда, причиненного в результате нарушения законодательства о недрах, - предмет дискуссии в теории гражданского права и области применения гражданско-правовой ответственности, что во многом обусловлено неоднозначной оценкой основных положений гражданско-правовой ответственности в цивилистической науке.
Особенностью гражданско-правовой ответственности является ее имущественный характер. Она наступает за совершение гражданско-правового деликта - за нарушение договорных обязательств имущественного характера или за причинение имущественного внедого-ворного вреда.
Гражданская ответственность в сфере недропользования представляет собой специальную ответственность, которая дает возможность недропользователю, нарушившему законодательство о недрах, добровольно возместить причиненный вред. В случае же несогласия возместить этот вред добровольно к недропользователю применяются предусмотрен-
ные законодательством меры воздействия, которые повлекут для него отрицательные последствия имущественного характера.
Для применения гражданско-правовой ответственности в сфере недропользования ключевое значение имеет научное понимание экологического вреда и закрепление данного понятия в законодательстве. В экологическом законодательстве определение понятия «экологический вред» содержится в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Согласно ст. 1 указанного закона, вред окружающей среде - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.
В доктрине права понятия «вред», «убыток», «ущерб» определяются неоднозначно. Так, например, В.Н. Яковлев считает, что «вред в эколого-природоресурсном смысле означает противоправное деяние, влекущее за собой фактическое и юридическое умаление прав его причинителя»[1], при этом под фактическим
умалением понимается какое-либо природное загрязнение, равно как и истощение, порча, уничтожение и иное негативное воздействие на природную среду. Данная трактовка, очевидно, основана на норме п. 1 ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Юридическим умалением автор считает любое «противоправное умаление объема прав причини-теля вреда компонентам природных ресур-сов»[2]. Б.В. Ерофеев под эколого-природоре-сурсным вредом понимает реально причиненный ущерб и упущенную выгоду[3].
Реальный вред недрам выражается, в частности, в уменьшении количества полезных ископаемых, а нерациональная и неэффективная разработка недр приводит к тому, что часть недр становится непригодной для добычи, требуются расходы на их восстановление. Упущенная выгода может заключаться в неполученных доходах, например, от хозяйственного использования тех участков недр, которые стали объектом нерационального использования.
Применительно к недрам такой вред определяется в настоящее время в соответствии с Правилами расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства РФ о недрах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2013 г. № 564[4] (далее - Правила). Они позволили ликвидировать существовавший ранее пробел в порядке и способах расчета вреда, причиненного недропользованием.
В настоящее время согласно п. 2 Правил расчет производится в отношении вреда, который повлек утрату запасов полезных ископаемых, вызванный, в том числе их загрязнением, затоплением, пожарами, самовольным пользованием недрами, а также нарушение свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить или эксплуатировать подземные сооружения.
Принимая во внимание вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что самовольное пользование недрами, повлекшее утрату запасов полезных ископаемых, которые не стоят на государственном учете и в отношении которых отсутствует заключение государственной экспертизы запасов об их промышленной значимости, является причинением вреда не-
драм, который подлежит возмещению в размере, рассчитанном в соответствии с п. 4 Правил.
Правилами выделяются два вида вреда, который может быть причинен недрам:
1) вред, повлекший утрату запасов полезных ископаемых, вызванный в том числе загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами недр, их самовольным пользованием;
2) вред, не повлекший утрату запасов полезных ископаемых, но повлекший нарушение свойств участка недр, вследствие чего он фактически утратил свою ценность.
В отличие от экологического законодательства, в гражданском праве и законодательстве используются иные термины: «реальный ущерб» и «упущенная выгода». Вред в гражданском праве исторически понимался как уничтожение или уменьшение личного или общественного блага[5]. Экономическими убытками являются отрицательные последствия в виде уменьшения имущественных благ, не обусловленные деятельностью физических и юридических лиц, при наступлении которых не возникает обязанность третьих лиц их компенсировать или возместить. Как указывает Н.М. Митя-кина, реальный ущерб проявляется, прежде всего, в виде загрязнения окружающей среды, порчи, уничтожения, повреждения, истощения природных ресурсов, разрушения экологических систем[6]. Соответственно, под упущенной выгодой следует понимать недополученные хозяйствующими субъектами - природопользова-телями доходы, которые они могли бы получить при обычных условиях хозяйствования. Таксами при исчислении размера вреда окружающей среде являются условные единицы оценки ущерба с учетом понесенных затрат.
В том, что касается понимания и определения размера вреда либо ущерба в сфере недропользования, представляет интерес опыт Республики Казахстан. В соответствии с п. 2 и 3 ст. 127 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях[7] понятия «нанесенный вред» и «возмещаемый ущерб» разведены и не являются равнозначными. Кодексом определяется порядок возмещения ущерба при нарушении правил охраны недр и при нарушении рационального использования недр.
Данные положения и подходы было бы
целесообразно задействовать в российском законодательстве, при этом следует исходить из того, что понятие «вред» в контексте гражданско-правового законодательства значительно шире понятия «убытки». Вред может быть возмещен и в денежной, и в натуральной форме, а убытки - только в денежной форме, т.е. вред всегда включает в себя убытки. Следовательно, убытки выступают результатом причинения урона (вреда) определенному объекту при наличии его материальной оценки.
Сопоставляя определение понятия «вред», содержащееся в Правилах, с определением термина «убытки», установленным п. 2 ст. 15 ГК РФ, можно утверждать, что ст. 51 Закона РФ «О недрах» указывает на реальный ущерб недрам. Упущенную выгоду законодательство о недрах не называет, но фактически определяет выгоду, которая может быть упущена в будущем, если участком недр кто-либо воспользуется.
Следовательно, в ст. 51 Закона РФ «О недрах» и в Правилах расчета размера вреда вред, причиненный недрам, понимается не в таком широком смысле, как в гражданском законодательстве, т.е. лицу, чьи права нарушены причинением вреда недрам, практически невозможно возместить упущенную выгоду - неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы право не было нарушено.
Важным является тот факт, что в случае причинения вреда недрам, как правило, страдают и иные объекты природы. Как отмечал В.В. Петров, «потери в природной среде, невосстановимые, относительно или трудновосстановимые, не поддаются денежной оценке, да и сама денежная компенсация становится излишней, поскольку она не способна создать естественной среды»[8].
Наглядный пример вышесказанного -утечка отходов нефетепродуктов из двух открытых резервуаров нефтебазы «Шесхарис» (Новороссийск, Краснодарский край), произошедшая из-за обильных дождей. Загрязнение водного объекта составило около 300 кв. м. Новороссийский отдел Департамента Росприрод-надзора по Южному федеральному округу оценил ущерб, нанесенный Черному морю, в сумму
более 5,5 млн. руб.[9] В результате разлива нефти вред был нанесен не только недрам, но и водным ресурсам, а также объектам флоры и фауны Черного моря, что в очередной раз подтверждает: причинение вреда недрам обязательно влечет за собой причинение вреда и другим природным ресурсам.
Представляется важным привести следующий пример, демонстрирующий взаимосвязь недр и иных природных объектов, которым нанесен ущерб правонарушением, а так же демонстрирует, что недропользователи не особо стремятся добровольно возмещать причиняемый ими ущерб недрам и окружающей природной среде. Должностными лицами Управления Рос-пироднадзора по Приморскому краю проведены рейдовые мероприятия на территории государственного природного заказника федерального значения «Леопардовый». Выявлен факт самовольного пользования недрами, а именно: производились работы по добыче скального грунта с использованием тяжелой механизированной техники, в ходе которых срывалась сопка. При этом выборка скального грунта осуществлялась хаотично, плодородный слой земли сдвинут в бурт, остальное вывезено. Административным органом вынесено постановление о привлечении ОАО «Специализированное строительное управление» к административной ответственности в виде штрафа в сумме 20 000 руб., а так же управлением вынесено предписание, на основании которого обществу надлежало произвести рекультивацию (восстановление плодородного слоя почвы) на земельном участке, на котором общество незаконно разрабатывало карьер по добыче скального грунта со снятием и перемещением плодородного слоя почвы в срок до 1 февраля 2012 г. Но общество не согласилось с доводами, и подавала иски во все инстанции, пока кассационный суд не оставил его обращение без удовлетворения[10].
Еще один показательный пример дело, возбужденное в отношении ООО «ЛУКОЙЛ-Коми». Обществу было присуждено выплатить около 700 млн.[12] руб. в качестве компенсации^]. Данный пример подтверждает, что гражданско-правовая ответственность выступает в недропользовании реально действующим и эффективным механизмом.
Аналогичные методики разработаны и для оценки вреда, причиненного лесам[13], животному миру[14] и некоторым иным объектам природы, однако в настоящее время отделить вред, причиненный недрам и содержащимся в них полезным ископаемым как таковым, от вреда, причиненного иным природным объектам, представляется весьма проблематичным, следовательно, размер компенсации при расчете такого вреда может быть искажен.
При этом необходимо отметить, что согласно ч. 2 ст. 49 Закона РФ «О недрах» привлечение к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред.
Так, например, Общество осуществляло добычу полезных ископаемых на участке, указанном в прекратившей действие лицензии на право пользования недрами. Учет добытого песка осуществлял работник Общества, что следует из акта проверки и объяснений работника. Количество добытого без специального разрешения песка указано Обществом в налоговой декларации по налогу на добычу полезных ископаемых[15].
Таким образом, зафиксированный Государственным комитетом Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды при рейдовой проверке факт свидетельствует о самовольном пользовании недрами именно Обществом и нарушении ответчиком законодательства Российской Федерации о недрах. На основании данных налоговой декларации по налогу на добычу полезных ископаемых был произведен расчет размера вреда, который составил 3 402 444 руб. 16 коп. Самовольное использование Обществом недр повлекло утрату запасов полезных ископаемых, что позволило суду принять расчет убытков, представленный Комитетом. Суд также отметил, что перечисление ответчиком налога на добычу природных ископаемых в счет возмещения вреда, причиненного недрам в результате самовольной добычи песчаного материала, не может по размеру компенсировать затраты на восстановление нарушенного состояния недр.
В научной литературе называются и
другие сложности в определении вреда, причиненного окружающей среде. Так, С.Т. Фаткулин выделяет следующие проблемы: 1) вред причиняется в результате сложения многочисленных факторов, и потому возникает сложность в установлении общей причинной связи; 2) сложность в определении границ причиненного ущерба; 3) ввиду комплексности вреда трудно выделить конкретный природный объект, которому причинен вред[16].
Н.Г. Жаворонкова обоснованно считает, что сегодня, когда аварийные и технологические разливы нефти не являются редкостью, назрела необходимость принятия Федерального закона «О нефтяном загрязнении», в котором были бы собраны все нормы, связанные с промышленной и экологической безопасностью[17].
Рассматривая отличительные черты гражданско-правовой ответственности в недропользовании, необходимо более подробно остановиться на субъекте - причинителе вреда. Как указывает А.А. Мертен, «специфика правового статуса субъектов предпринимательской деятельности в сфере пользования недр зависит от наличия права на осуществление специальных видов деятельности»[18]. Это право удостоверяется лицензией на пользование недрами.
Применение гражданско-правовой ответственности в сфере недропользования требует учета правовых норм, предусмотренных Законом РФ «О недрах», неисполнение либо ненадлежащее исполнение которых допускается недропользователями. В частности, ч. 3 ст. 12 Закона РФ «О недрах» определено, что добытые полезные ископаемые из недр могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иной форме собственности. Иначе говоря, ресурсы недр после их извлечения подпадают под гражданско-правовой режим регулирования.
Гражданско-правовые нормы могут применяться и при оформлении отношений недропользователей с третьими лицами, например при заключении договоров с сервисными (подрядными) организациями, оказывающими услуги по обслуживанию участков недр. У недропользователя, обладающего достаточными финансовыми средствами и не располагающего собственными возможностями, возникает необходимость заключения гражданско-правовых
договоров с организациями-профессионалами, которые оказывают сервисные услуги по обслуживанию, обустройству и поддержанию участка недр. Такие организации обязаны иметь соответствующее разрешение (сертификат) или лицензию на осуществление своей деятельности, следовать положениям лицензии на пользование недрами и заключенного договора с пользователем недр. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий такого договора может не только причинить ущерб имуществу недропользователя, но и стать косвенной причиной нанесения вреда участку недр и полезным ископаемым.
Для сферы недропользования актуальными являются также проблемы, связанные с субъективными основаниями наступления гражданско-правовой ответственности. Во многих странах в настоящее время выполняются мероприятия по «усилению и объективизации роли абстрактной личности в оценке субъективной деятельности субъектов гражданского права, ведущей к гражданско-правовой ответст-венности»[19]. Так, Принципы европейского де-ликтного права[20], разработанные в 2005 г. Европейской группой, состоящей из авторитетных ученых-юристов европейских стран, положили начало введению в гражданское законодательство принципа добросовестности субъектов гражданского оборота. С данной нормой корреспондируется ст. 1 ГК РФ, в которой наряду с основными началами гражданского законодательства закреплено и общее положение о добросовестности, при этом уточняется, что участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. Принцип добросовестности особенно важен для осуществления предпринимательской деятельности в сфере недропользования.
В непосредственной взаимосвязи с субъектом гражданско-правовой ответственности находится ее субъективное основание, которым выступает наличие вины, что прямо предусмотрено в ст. 401 ГК РФ. При этом законодатель не дифференцирует вину физических и юридических лиц при совершении ими одних и тех же правонарушений. Вина, как уже упоминалось, является важным условием применения любого вида ответственности. Ее значение в ка-
честве субъективного основания гражданско-правовой ответственности было специально отмечено Конституционным Судом РФ, указавшим, что «в силу конституционных принципов справедливости и соразмерности наличие вины является необходимым признаком состава правонарушения, а, следовательно, и основанием привлечения к юридической ответственности» [21].
Исключение из данного правила представляет предусмотренная ч. 3 ст. 1064 ГК РФ возможность возмещения вреда и при отсутствии вины причинителя вреда в случаях, установленных законом. Такая ответственность наступает, в частности, для источника повышенной опасности. В соответствии с ч. 3 ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.
Деятельность юридических лиц - недропользователей в большинстве случаев связана с источником повышенной опасности, что следует из Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[22]. Как следует из п. 6 приложения 2 к этому закону, опасными производственными объектами, в отношении которых устанавливаются различные классы опасности, являются шахты угольной промышленности, а также иные объекты ведения подземных горных работ на участках недр, где могут произойти взрывы газа и (или) пыли, внезапные выбросы породы, газа и (или) пыли, горные удары, прорывы воды в подземные горные выработки и другие объекты проведения горных работ.
Важное средство предупреждения причинения вреда предусмотрено ст. 1065 ГК РФ. Как отмечает Р.Р. Ямалетдинов, наиболее значимой в плане предупреждения возможного вреда, который недропользователь может нанести недрам, является ст. 1065 ГК РФ, так как
она устанавливает, что опасность причинения вреда в будущем может выступать основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность[23].
Важное значение для недропользователя имеет ч. 2 ст. 1065 ГК РФ, согласно которой в случае причинения вреда ввиду эксплуатации сооружения либо иной производственной деятельности предприятия, продолжающей причинять вред или угрожать новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Такая возможность предусмотрена также ст. 20 Закона РФ «О недрах», в которой прописаны случаи досрочного прекращения, приостановления или ограничения действия лицензии на недропользование органами, предоставившими лицензию. В числе таких случаев названы нарушение пользователем недр существенных условий лицензии, систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами или непредставление пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах.
Судебная практика свидетельствует, что случаи применения ответственности согласно Закону РФ «О недрах» не единичны. Так, в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа обратился истец с требованием о приостановлении деятельности по добыче строительного песка до устранения нарушений в сфере охраны окружающей среды. По мнению лицензирующего органа, ответчиком не были соблюдены требования лицензионного соглашения о составлении и согласовании проекта разработки и рекультивации месторождения полезных ископаемых. В итоге в удовлетворении требования было отказано, поскольку стороны заключили дополнительное соглашение, исключившее из лицензионных условий обязанность по составлению проекта; причинение вреда окружающей среде доказано не было[24]..
Между тем до настоящего времени не выработан правовой механизм возмещения экологического вреда, причиненного недрам, другим природным ресурсам и природным объектам, окружающей среде в результате прошлой хозяйственной деятельности горнодобы-
вающих предприятий. Действующее российское законодательство такого требования не содержит. Недра не выделяются в числе объектов оценки и возмещения прошлого экологического ущерба (вреда) в разработанных проектах законов и подзаконных нормативных правовых актов в данной сфере, при этом принятие этих документов неоправданно затягивается. Это относится главным образом к проекту Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)»^], разработанному в 2010 г. Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
В законопроекте восприняты подходы, прописанные в Директиве 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета Европейского союза от 21 апреля 2004 г. об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде[26], действие которой, однако, не распространяется на вред, причиненный недрам в результате прошлой хозяйственной деятельности.
Необходимость возмещения прошлого экологического ущерба в процессе недропользования обусловлена тем, что при переходе права пользования недрами происходит накопление вреда, причиненного поверхности земли, почве, а также недрам при проведении горных работ.
Методическими рекомендациями по проведению инвентаризации объектов накопленного экологического ущерба, утвержденными приказом Росприроднадзора от 25 апреля 2012 г. № 193[27], к объектам оценки отнесены загрязненные территории (земельные участки). Участки недр к ним не относятся, хотя в составе классификации таких объектов выделены котлованы, карьеры, выработанные шахты, штольни, подземные полости, скважины - полости на поверхности или в толще земли, возникшие в результате хозяйственной деятельности, которая осуществляется главным образом при проведении горных работ.
В целях ликвидации неблагоприятных последствий, наступивших в результате деятельности предприятий по добыче полезных ис-
копаемых, в том числе по использованию отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, предлагается при разработке методики возмещения прошлого экологического вреда учитывать ущерб, нанесенный разработкой месторождений полезных ископаемых. Участки недр необходимо включить в объекты инвентаризации, учета, регистрации, классификации и оценки накопленного экологического ущерба, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью, а также в программы его ликвидации. При этом необходимо решить общие вопросы для определения прошлого экологического вреда - его признаков, отношений между прежним субъектом хозяйственной деятельности, действующим недропользователем и государством, в том числе по условиям и порядку возмещения такого вреда.
Отношения между обладателем лицензии на право пользования недрами и прежним недропользователем стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, определением которого было установлено, что ООО «Русский Вольфрам» является обладателем лицензии на недропользование, выданной ему в связи с приобретением имущества предыдущего обладателя данной лицензии. В ходе проверки деятельности компании были выявлены нарушения условий лицензионного соглашения, выразившиеся в невыполнении обязательств, срок исполнения которых истек до того, как ООО «Русский Вольфрам» переоформило лицензию на недропользование. По результатам проверки компании было направлено уведомление о нарушении условий пользования недрами с предложением устранить данные нарушения в течение шести месяцев. Поскольку нарушения лицензионного соглашения в течение указанного срока устранены не были, приказом Федерального агентства по недропользованию право пользования недрами ООО «Русский Вольфрам» было досрочно прекращено[28].
Данный пример показателен в контексте привлечения к юридической ответственности добросовестного недропользователя за прошлый экологический вред, нанесенный до получения лицензии иным лицом. Данная практика представляется весьма спорной. Целесообразным и обоснованным было бы обязать пре-
дыдущего владельца участка недр до момента передачи участка иному лицу погасить все свои задолженности перед государством и исправить все нарушения лицензии.
Дополнительно стоит отметить, что законсервированные скважины, срок консервации которых истек, находятся в аварийном состоянии и этим представляют угрозу для окружающей среды, в том числе потерей самих месторождений полезных ископаемых. При этом есть положительные примеры инициатив недропользователей: ОАО «НК «Роснефть» разработана и утверждена программа ликвидации экологических ущербов[29].
Надо отметить, что практикуется и иной вариант развития событий, например в Чехии -субсидиарная ответственность сторон, если загрязнитель не найден, а так как в случае с недрами собственником является государство, то достойной альтернативой простого возложения ответственности на действующего недропользователя выступает законодательное закрепление обязанности возмещать прошлый экологический вред предыдущим недропользователем, в случае же невозможности его найти - обязанности государства на солидарной основе помочь восстановить нанесенный прошлый экологический вред[30].
Данная практика представляется подходящей для России: при выявлении прошлого экологического вреда бывший пользователь недр должен быть привлечен к гражданско-правовой ответственности по возмещению данного вреда, а в случае, если это не представляется возможным по каким-либо причинам (ликвидация юридического лица - пользователя недр, признание его банкротом или если пользователя недр невозможно установить), необходимо возложить возмещение прошлого экологического вреда на действующего недропользователя на солидарной основе с государством.
Соответственно, интересы государства как собственника недр (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»), а также интересы иных лиц обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах»).
При этом необходимо иметь в виду, что право пользования участком недр может быть приостановлено или прекращено в связи с допущенными нарушениями только после письменного предупреждения недропользователя специально уполномоченными контролирующими органами о необходимости устранении нарушений, влекущих такое приостановление или прекращение, и только в случае неустранения этих нарушений в установленный срок. Выдача таких предварительных предупреждений при наличии оснований является обязательной в силу закона. Эти же органы при наличии оснований выдают недропользователю предписание о прекращении пользования участками недр[31].
Приведенные примеры показывают неоднозначность судебной практики, что во многом обусловлено недостатками законодательства. Так, среди условий возможного досрочного прекращения пользования недрами законодатель, как уже отмечалось, закрепил «нарушение пользователем существенных условий пользования недрами и систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами», при этом нигде в законодательстве о недрах не установлено, что же относится к «существенным условиям пользования недрами и систематическими нарушениями», это требует разъяснения высшего судебного органа.
Таким образом, необходимо коренным образом изменять правовое сознание пользователей недр с тем, чтобы они понимали свою ответственность за противозаконные действия, наносящие вред недрам, другим природным ресурсам и окружающей среде в целом, принимали меры по предотвращению такого вреда, а в случае его причинения возмещали бы его в добровольном порядке.
Вместе с тем в научной литературе правомерно отмечаются недостатки правового регулирования гражданской ответственности в сфере недропользования. Так, по мнению О.М. Теплова, Закон РФ «О недрах» недостаточно учитывает положения действующего гражданского законодательства, не определяет пределы гражданско-правового регулирования отношений недропользования[32]. В целом отношения недропользования базируются на импера-
тивных запретах и дозволениях, т.е. носят публичный характер, и одна из основополагающих задач системы лицензирования (ст. 15 Закона РФ «О недрах») заключается в развитии рыночных отношений.
В числе недостатков законодательного регулирования гражданско-правовой ответственности в сфере недропользования необходимо также назвать введенные в действие Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства РФ о недрах, которые наряду с несомненными достоинствами имеют и определенные недостатки. Так, в Правилах указано, что сведения о средней рыночной цене (одна из переменных предусмотренных Правилами формул) реализации добытого полезного ископаемого представляются Федеральной службой государственной статистики по запросу Федеральной службы по надзору в сфере природопользования или органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Из содержания Правил следует, что стоимость единицы полезного ископаемого исчисляется исходя из средней цены реализации за шесть месяцев, предшествующих дате совершения правонарушения. Представляется, что расчет не может быть в полной мере объективным: не будут учтены особые условия региона, в котором произошло происшествие, сложившийся там уровень цен. При такой ситуации вполне допустима возможность подмены компенсационных целей на карательные, что выходит за рамки гражданской ответственности (по ст. 51 Закона РФ «О недрах»). Весьма неточной, размытой выглядит и формулировка «фактические/ предусмотренные проектом расходы»: она не дает ответа на вопросы, каким образом будут вычисляться фактические расходы контролирующего органа, с помощью какой формулы.
Приведенные характеристики и особенности применения гражданско-правовой ответственности за нарушение законодательства о недрах не являются исчерпывающими, но даже они раскрывают специфику данного вида юридической ответственности, указывают на наиболее часто встречающиеся проблемы правоприменительной практики при возмещении вреда в сфере недропользования. Вместе с тем
применение мер гражданско-правовой ответственности не снимает проблем обеспечения промышленной и экологической безопасности,
Библиография:
в частности, проблему возмещения ущерба, причиненного в результате аварий, произошедших на опасных производственных объектах[33].
1. Яковлев В.Н. Горное право современной России (конец XX - начало XXI века): уч. пособие. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 576.
2. Яковлев В.Н. Горное право современной России (конец XX - начало XXI века). С. 450.
3. Ерофеев Б.В. Экологическое право: учебник. 5-e изд., перераб. и доп. М.: Форум, 2013. С. 182.
4. СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3830.
5. Донцов С.Е., Глянцев В.В. Возмещение вреда по советскому закону. М., 1990. С. 161-163; Малеин Н.С. Возмещение вреда, причиненного личности. М., 1965. С. 6-9.
6. Митякина Н.М. Гражданско-правовые обязательства по возмещению вреда, причиненного экологическими правонарушениями: Дисс. ... на соиск. канд. юр. наук. Белгород, 2005. С. 105.
7. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. № 155-II // Казахстанская правда от 13 февраля 2001 г. № 40-41 (23388-23389).
8. Балезин В.П., Гусев Р.К., Емельянова В.Г. Правовая охрана природы в СССР: уч. пособие / Отв. ред. В.В. Петров. М.: Юрид. лит-ра, 1976. С. 154.
9. От утечки отходов нефтепродуктов экологии Черного моря нанесен ущерб в 5,5 млн. рублей. URL: http://www.dg-yug.ru/a/2012/11/16/Ot_utechki_othodov_neftepr (дата обращения: 03.07.2014).
10. Решение Арбитражного суда Приморского края от 12 февраля 2013 г. по делу № А51-19965/2011
11. Решение Арбитражного суда Курганской области от 16 марта 2010 г. по делу № А34-9528/2009.
12. Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства. Постановление Правительства РФ от 8 мая 2007 г. № 273 // СЗ РФ. 2007. № 20. Ст. 2437.
13. Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного объектам животного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, а также иным объектам животного мира, не относящимся к объектам охоты и рыболовства и среде их обитания. Приказ Минприроды России от 28 апреля 2008 г. № 107 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 30 июня 2008 г. № 26.
14. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 ноября 2014 г. по делу № А52-3535/2013.
15. Фаткулин С.Т. Уголовно-правовая охрана земли. М.: Академия, 2008. С. 7-9.
16. Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011. № 1. С. 6.
17. Мертен А.А. Субъекты предпринимательской деятельности в сфере недропользования. URL: http://www.juristlib.ru/book_9760.html (дата обращения: 12.12.2013).
18. Мозолин В.П. О субъективных основаниях гражданско-правовой ответственности // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: мат-лы для VIII Ежегодных науч. чтений памяти проф. С.Н. Братуся / Отв. ред. Н.Г. Доронина. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2013. С. 28-33. URL: http://www.znanium.com (дата обращения: 13.02.2014).
19. European Group on Tort Law: Principles of European Tort Law. Text and commentary. Vienna; N.Y.: Springer, 2005. P. 97.
20. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» // СЗ РФ. 2013. № 8. Ст. 868.
21. О промышленной безопасности опасных производственных объектов. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
22. Ямалетдинов Р.Р. Правовая охрана недр в Российской Федерации: Дисс. ... на соиск. канд. юр. наук. Уфа, 2004. С. 148.
23. Постановление ФАС Поволжского округа от 11 марта 2012 г. по делу № А55-9809/11 // СПС «Консультан-тПлюс. Эксперт-приложение».
24. Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)». URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=127310 (дата обращения: 15.09.2014).
25. Директива 2004/35/CE «Об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий» // СПС «КонсультантПлюс».
26. Приказ Росприроднадзора от 25 апреля 2012 г. № 193 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению инвентаризации объектов накопленного экологического ущерба» // СПС «КонсультантП-люс».
27. Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2011 г. № 204-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Русский Вольфрам» на нарушение конституционных прав и свобод частью второй статьи 17.1, пунктом 2 части второй статьи 20, частью четвертой статьи 21 и пунктом 7 части первой статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах» // СПС «КонсультантПлюс».
28. Доклад Федеральной службы по надзору в сфере природопользования «О надзорной деятельности в области охраны окружающей среды, экологических проблемах нефтегазодобывающей отрасли». URL: http://rpn.gov.ru/node/62 (дата обращения: 26.09.2014).
29. Суздалев И.В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013. № 2. С. 6-8.
30. Борисов А.Н. Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» (постатейный). М.: Деловой двор, 2009. С. 448.
31. Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 30.
32. Салиева Р.Н. Проблемы правового обеспечения сотрудничества государств в области транзита энергоресурсов // Энергетическое право. 2011. № 2. С. 36.
