CC BY
32
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.951
Н.М. Конин, Е.И. Маторина, Т.С. Мангушева
ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КУЛЬТУРЕ КАК ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПРИОРИТЕТ
Введение: в настоящее время ключевым звеном, регулирующим отношения в сфере культуры, являются Основы законодательства о культуре, принятые в 1992 г. Однако современные реалии требуют изменения нормативно-правовой базы в рассматриваемой области. Цель: на основе анализа законодательных изменений в данной сфере, представляющих собой массив законодательных актов, обосновать необходимость разработки новых Основ законодательства о культуре. Принятые государством еще в 1992 г., когда начинались экономические преобразования в стране, Основы законодательства о культуре содержали в ряде статей положения, максимально благоприятствовавшие сохранению и развитию российской культуры, но не носили системного характера и с течением времени, учитывая реальные возможности государства, перестали обеспечиваться. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся диалектический, метод дедукции и индукции, сравнительный и логический методы. Результаты: проанализированы существующие нормативно-правовые акты, обозначены основные направления в сфере культуры. Выводы: утверждение Указом Президента РФ в 2014 г. Основ государственной культурной политики еще раз подтверждает проявление внимания в настоящее время со стороны властей к нуждам сферы культуры, а создаваемый в настоящее время Общественным Советом Администрации Президента РФ новый проект может быть принят за основу нового основного закона в сфере культуры. Несмотря на то, что законодателем с 1992 г. по настоящее время было принято полтора десятка нормативно-правовых актов, посвященных конкретным вопросам создания, сохранения, распространения и освое-
& © Конин Николай Михайлович, 2018
| Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и муниципального
0 права (Саратовская государственная юридическая академия) >g © Маторина Елена Ильинична, 2018
S Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права
° (Саратовская государственная юридическая академия) § © Мангушева Тамара Сергеевна, 2018
" Кандидат социологических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Сара-
1 товская государственная юридическая академия)
и CL
m © Konin Nikolai Mikhailovich, 2018
Doctor of law, Professor, Professor of Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy)
© Mato^ Elena Ilinichna, 2018
Candidate of law, Аssociate professor, Associate professor of the Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy)
© Mangusheva Tamara Sergeevna, 2018
Candidate of sociology^ssociate professor, Associate professor of the Administrative and municipal law 90 department (Saratov State Law Academy)
ния культурных ценностей, необходимость разработки общего закона о культуре остается актуальной.
Ключевые слова: отношения в сфере культуры, государственное регулирование, государственная культурная политика, правовая база.
N.M. Konin, E.I. Matorina, T.S. Mangusheva
ISSUES OF LEGISLATION ON CULTURE AS A STATE PRIORITY
Background: at the present moment the key element regulating relations in the sphere of culture is the Foundations of legislation on culture adopted in 1992. However, the current realities require changes of the regulatory framework in this area. Objective: on the bases of the analysis of the great majority regulatory acts legislative changes in this area the authors intend to justify the need to develop and adopt new Foundations of legislation on culture. Adopted in 1992, when the economic transformation in the country has started, the Foundations of legislation on culture contained certain provisions in a number of articles that were most conducive to the preservation and development of the Russian culture, but they were not systemic in nature and over time, due to the real possibilities of the state, ceased to be enforced. Methodology: general and particular scientific methods of knowledge of objective reality, which include dialectical method, method of deduction and induction, comparative and logical methods. Results: the existing normative legal acts have been analyzed, the main directions in the sphere of culture have been marked. Conclusions: the approval by the President of the Russian Federation decree of the Foundations of the state cultural policy in 2014 confirms the attention of the authorities to the needs of society in the cultural sphere and the new draft created by the Public Council at the Presidential Administration can be adopted as the basis of the new basic law. Despite the fact that about fifteen legal acts on specific issues of creation, preservation, dissemination and development of cultural values have been adopted, the need to develop the General law on culture remains relevant.
Key-words: relations in the sphere of culture, state regulation, state cultural policy, legal framework.
Вопросы законодательства и развития культуры — гораздо более близкие темы, чем кажутся на первый взгляд. Необходимость нового федерального закона о культуре стало особенно актуальным после принятия основ культурной политики1. Основы законодательства Российской Федерации о культуре, вступившие в силу еще до принятия действующей Конституции, были утверждены Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-12 и к настоящему времени, несмотря на внесение более 20 поправок (изменений), требуют радикального пересмотра. Знаменательно, что в 2014 г., объявленном Президентом РФ В.В. Путиным Годом культуры, уже на первом заседании Государственной Думы РФ говорилось, что необходимо не только обсуждение приоритетных направлений культурной политики в виде мероприятий, но и изменение отношения к культуре, которая должна стать государственным приоритетом. Ранее Председатель Госдумы С. Нарышкин на заседании Президиума Совета законодателей отмечал, что «сфера культуры не должна отставать в своем законодательном обеспечении,
1 См.: Указ Президента РФ от 24 декабря 2014 г. № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 52, ч. I, ст. 7753.
2 См.: Российская газета. 1992. 17 нояб.
пять месяцев назад вступил в силу закон об образовании, началась работа над законом о науке, поэтому уже пора начать подготовку нового закона о культуре...»3
Основы государственной культурной политики стали тем документом, который определяет цели и механизмы реализации политики государства в сфере культуры, закрепляет новые подходы к обеспечению ее развития. Следует отметить, что до конца 1980-х гг. подобных документов в мире не существовало, их разработка впервые началась в странах Европы. Поводом послужила очевидность того, что государственная поддержка необходима и в том, что касается культурного наследия, и текущей культурной деятельности. Кроме того, вызывало беспокойство то обстоятельство, что финансовые ведомства почти во всех странах, кроме, пожалуй, Франции, не рассматривали культуру приоритетной сферой и выделяли на нее недостаточные средства. На преодоление этой негативной тенденции и были направлены культурные политики европейских стран, где в частности, определялось, какой вид искусства следует развивать в приоритетном порядке. По сути европейская культурная политика была представлена тремя составляющими: стратегические цели развития культуры; необходимые для этого финансовые, материальные и человеческие ресурсы; правовая среда, или законодательное обеспечение культурной деятельности. При этом на первом месте оказались стратегические цели, включающие, к примеру, толерантность и мультикультурализм. Тезис о том, что культуру следует интерпретировать как фундаментальный фактор развития демократии и экономического роста рассматривался в качестве главного.
Во многих документах ставилось достаточно много чисто прагматических задач в виде обеспечения работ по реставрации памятников, доступности культурных благ, преодоления в обеспечении этими благами различий между разными регионами. Необходимо отметить, что в этих документах законодатели разных стран искали способы решения вполне конкретных проблем. Например, в Италии реставрация памятников культуры в значительной степени финансируется из средств государственной лотереи. Этот опыт был настолько успешен, что практически все страны Европы стали его использовать, за исключением Андорры и России. На прибыли от лотереи основывается значительная часть британского культурного бюджета. Там же развивается программа «творческих индустрий» — то, о чем позже писал Ричард Флорида4, — и это тоже часть культурной политики. Небольшой процент своей прибыли Casino de Paris направляет в Парижскую оперу — это пример установленного государством маркированного налога. Важно, что все это не случайные удачные находки того или иного министерства или частного лица, а комплексно выработанные цели культурной политики.
В первой половине 1990-х гг. в нашей стране вопросы культурной политики также не были обделены вниманием законодателя, однако сама культурная политика так и не стала государственной и оставалась фактически только на бумаге. Казалось бы, обществу это только на пользу: свобода должна способствовать развитию культуры. Однако за прошедшие 20-25 лет было принято множество законов и нормативных актов, которые почти все оказались недружественными
3 URL: https://russkiymir.ru/publications/85414/ (дата обращения: 11.06.2018).
4 Лавриненко А.С. Актуальные вопросы государственного регулирования творческих индустрий. URL: https://www.hse.ru/pubs/share/direct/document/171367599 (дата обращения:
92 11.06. 2018).
по отношению к культуре. Каждое ведомство преследовало свои цели, далеко не всегда совпадающие с интересами общества.
К примеру, Министерство финансов, руководствуясь собственными критериями, регулярно приостанавливало действие важнейшей ст. 45 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре», установившей в 1992 г. гарантированный нормативный уровень бюджетного финансирования культуры. Министерство экономического развития также приняло участие в управлении сферой культуры, поэтому полностью поддержало Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (в ред. от 27 ноября 2017 г.)51а затем Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 3 августа 2018 г.)6! Указанные нормативные правовые акты, как и ряд принятых кодексов, содержат такие положения, которые ограничивают деятельность организаций культуры и устанавливают их зависимость от финансовых ведомств. В результате культурную политику государства фактически стали определять экономические ведомства. Те положения, которые приняты сегодня, сильно отличаются от разработанных в 1990-е гг. В этом смысле «Основы государственной культурной политики»7 содержат много интересного, за исключением того, что там нет ни одной из трех обязательных составляющих: ни стратегических целей развития культуры, ни экономических и правовых механизмов их реализации. В итоге имеем нормативный концепт — что-то вроде методических материалов для разработки культурной политики е государства, который не имеет никакого статуса и сферы применения. Более и того, всегда найдутся люди, которые будут по-своему трактовать заявленные там а тезисы и вводить идеологические регламентации по своему вкусу. На самом же о деле представляется, что ни Администрация Президента, ни Министерство куль- о туры не могут наделяться правами по управлению культурой, представляющей о
с
собой саморазвивающуюся и самоорганизующуюся общественную систему, а а лишь могут и должны создавать условия для ее развития. в
е
К моменту принятия указанных Основ в Госдуме неоднократно обсуждались о изменения в основы законодательства о культуре, но ни один законопроект не ю
Т5
был поддержан по причине отсутствия внятно прописанных механизмов эко- |
номической поддержки культуры, которая по-прежнему остается остаточной к
сферой среди социальных отраслей. В марте 2014 г. Комитет Госдумы по культуре а
обсудил перспективы и стратегические направления развития законодательства о |
культуре на выездном заседании в Ульяновске с участием министерств, ведомств и
и руководителей муниципальных образований. На повестке дня стояли вопро- №
сы, связанные с тем, каким должно быть законодательство о культуре, и меры 1
его финансовой поддержки. Отмечалось, что говорить о культуре сегодня можно )
только в связи с новым законом об образовании: ведь, не наполнив образование 8 культурой, невозможно воспитать настоящего человека, как верно и обратное.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 19, ст. 2291; 2017. № 49, ст. 7319.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652; 2018. № 32, ч. I, ст. 5104.
7 См.: Указ Президента РФ от 24 декабря 2014 г. № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 52, ч. I, ст. 7753. 93
Несмотря на то, что на конец 2014 г. было назначено первое чтение нового Закона о культуре8, оно не состоялось, хотя специалисты разных сфер вложили в него все, что считали важным. В результате появился кодекс, куда вошли все действующие частные законы о культуре.
Формально наша культурная сфера до сих пор регулируется «Основами законодательства Российской Федерации о культуре», федеральным законом, принятым в 1992 г., который на сегодняшний день устарел, однако там были прописаны многие важные вещи. Например, в старом законе содержались положения, которые открывали возможности для создания новых театральных и концертных организаций. За время его действия в несколько раз выросло количество театров и число людей, занятых в искусстве, и все это благодаря введенным нормам и общей либерализации экономики. В знаменитых указах 2012 г. Президент провозгласил повышение заработной платы в сфере культуры до среднерегионального уровня, хотя этого пока не удалось достигнуть.
Доминантной представляется установка на то, чтобы управление культурой постепенно переходило от государства к обществу. В частности, с учетом опыта зарубежного законодательства представляется допустимым участие граждан нашей страны в распределении бюджетных средств посредством предоставления каждому налогоплательщику права направлять до 2% выплачиваемого им налога на те направления культурной деятельности, которые он считает важными. В специальной литературе это принято называть «процентной благотворительностью» [1]. Есть и другие способы увеличения культурного бюджета, например, направление дополнительных источников финансирования на грантовое конкурсное финансирование проектов.
В декабре 2017 г. Президентом РФ В.В. Путиным был утвержден ряд поручений, которые явились итоговыми документами заседания Совета по культуре и искусству, прошедшему в Кремле9! Администрации Президента РФ и Совету при Президенте РФ по культуре и искусству в срок до 1 июля 2018 г. было поручено обеспечить разработку проектов федеральных законов «О культуре» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона „О культуре"». Одновременно Правительством РФ и кинематографическим сообществом должны быть разработаны новые механизмы финансовой поддержки отечественного кинематографа для развития региональных продюсерских центров и проката национальных фильмов. Предполагалось законодательно закрепить, что Правительство РФ должно будет выделять 700 млн руб. Министерству культуры из федерального бюджета на финансирование расходов, связанных с созданием и показом новых театральных постановок в рамках проекта «Театр-детям». Не остались без внимания и вопросы оказания финансовой помощи на осуществление работ по созданию в России сети специализированных хранилищ археологических материалов. Предполагалось проведение специального заседания по проблемам сохранения и развития традиционной народной культуры.
8 См.: Паспорт проекта Федерального закона № 617570-5 «О культуре в Российской Федерации» (внесен Е.Г. Драпеко, З.М. Степановой, И.И. Гильмутдиновым, Г.П. Ивлиевым, В.М. Кущевым, Н.В. Расторгуевым, С.Ю. Захаровой, С.С. Говорухиным, Е.И. Кузьмичевой, О.М. Казаковой, З.Я. Рахматуллиной, М.А. Кожевниковой, И.Д. Кобзоном, Е.Н. Сенаторовой, и др.) (снят с рассмотрения). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
94 9 URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56456 (дата обращения: 12.06.2018).
Министерству культуры надлежало обеспечить создание и деятельность центра информационной поддержки добровольческих движений в сфере сохранения культурного наследия10. Были и другие новации. Однако в очередной раз ничего из вышеуказанного не реализовано, хотя понятно, что подобная эволюция, связанная с трансформацией законодательства о культуре, — дело, требующее взвешенных решений.
Обсуждение будущего закона выявляет прямо противоположные точки зрения. В каждом из двух предложенных и столкнувшихся в Госдуме проектов были и есть свои недостатки, в разработке их принимали участие многие уважаемые люди — деятели культуры, ученые-экономисты, социологи, юристы. Конечно, за несколько лет произошли изменения, связанные с дигитализацией пространства вообще и культурного в частности. Кроме того, в 2014 г. были приняты Основы государственной культурной политики, а в 2016-м Правительство РФ утвердило Стратегию государственной культурной политики на период до 2030 г.11 Новый закон должен учесть все эти изменения.
Так, во время заседания Совета по культуре и искусству 21 декабря 2017 г. В. Путин сообщил, что одна из целей закона — установка понятных, логичных и прозрачных правил финансово-хозяйственной деятельности для творческих организаций. Кроме того, по его мнению, будущий нормативный акт должен максимально сохранять и развивать существующие успешные формы государственной поддержки культуры.
Особое внимание привлекает вопрос признания в законодательном порядке культурной деятельности не услугой, а благом, отвечающим интересам и общества, и государства. Многие специалисты и ученые считают, что культуру как е интегральный феномен необходимо вывести из социального блока и внести и изменения в ряд действующих законов, которые ущемляют ее возможности. В а новом законодательстве необходимо предусмотреть перераспределение финан- о сирования от крупных федеральных учреждений и регионов-доноров в сторону о муниципалитетов и более слабых регионов. Это обеспечит максимально возмож- о
с
ный доступ к культурным благам жителей всей России, а не только Москвы, |
Санкт-Петербурга и крупных городов. в
е
Считаем, что проблема с законом о культуре состоит в том, что государство о возлагает на деятелей культуры миссию объединения нации, народа, при от- ю
Т5
сутствии правовой базы, позволяющей действовать в легитимном поле. Если в и
законе будет отражено, что культурные институции реализуют государственную к
функцию, это даст больше шансов на стабильность финансирования. Образова- а
ние, здравоохранение и культура — это три столпа, на которых держится любое е
общество, государство. Поэтому культура должна обладать особым статусом, ии
при котором не действуют общерыночные механизмы. №
Кроме того, закон о культуре должен стать базовым для всех институций. 1
Затем предстоит работа по коррекции ряда нормативных актов. В частности, )
сегодня у нас слабо развиты меценатство и благотворительная деятельность. 8
10 См.: Поддержка кино и театров: в России появится новый закон о культуре. URL: https:// mir24.tv/news/16290309/podderzhka-kino-i-teatrov-v-rossii-poyavitsya-novyi-zakon-o-kulture (дата обращения: 05.02.2018).
11 См.: Распоряжение Правительства РФ от 29 февраля 2016 г. № 326-р «Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года» (в ред. от 30 марта
2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 11, ст. 1552; 2018. № 15, ч. V, ст. 2202. 95
Здесь уже изменения должны касаться ч. 2 Налогового кодекса РФ, куда должны быть внесены поправки для того, чтобы меценатство, благотворительность были в приоритете. Сейчас работающих механизмов, которые стимулировали бы благотворительность, в России нет.
Важным для нового закона является наличие в нем прописанного индикатора успеха — не количественного, а качественного. По мнению члена Общественного совета при Минкультуры России Н. Бурляева, новый закон должен четко прописать, что государство в сфере культуры будет поддерживать, а что нет. По его мнению, ныне пока еще действует постперестроечная вседозволенность, чиновники поддерживают то, что не стоило бы. Миллиарды рублей бюджетных средств выделяются на пошлые фильмы и бездарные театральные постановки, а на то, что действительно можно назвать проводником новой государственной культурной политики, — деньги — даются в мизерных размерах. Культура должна быть позитивной, деструктивная «культура» поддерживаться государством не должна. В частном порядке, за свой счет — пожалуйста, но не за счет бюджетных средств12.
Если попытаться сформулировать цель нового закона о культуре, то это большая экономическая свобода культурных институций при полном контроле за использованием средств, неважно бюджетных или спонсорских, при оговоренной в Конституции свободе творчества. Важно обозначить, что если государство вкладывает деньги, то оно вправе оговаривать свой государственный интерес. Там, где интересы государства не отстаиваются, оно прекращает свое существование.
СО
0 Поэтому важное значение приобретает контроль за выделяемыми финансами. £ Одна из основных задач законодателей — недопущение «дела Серебренико-й ва», т.е. создание прозрачности в непрозрачной хозяйственной деятельности | культурных учреждений. Сегодня можно, к примеру, через такую форму, как | ИП (индивидуальный предприниматель), выводить деньги, перечисленные на | театральные постановки, а тендерную систему могут себе позволить лишь круп-| ные организации. Судебное разбирательство с режиссером К. Серебренниковым | может стать опытной площадкой для отработки нового закона о культуре.
| В настоящее время в разрабатываемом проекте закона о культуре основу
° составляет французское законодательство и представленные ранее российски-
1
« ми депутатами законопроекты. Проходят обсуждение формы организаций и
о
| механизмы, т.е. в данном документе будут перечислены и типологизированы
2 организационно-правовые формы культурных организаций: музей — это одна § форма, театр — другая и т.д. Регулирование будет отличаться от соответствую-
ш
| щих механизмов, действующих в других сферах социально-экономической жизни.
й Потребность в законодательном установлении норм и правил в сфере культуры
подтверждает и та нормотворческая деятельность, которую проводят региональные власти. Так, еще в 2010 г. Саратовской областной Думой был принят Закон Саратовской области о культуре, который распространяет свое действие на многие
12 См.: Сердечнова Е. Кто и что мешает принять закон о культуре? URL: http://yarcenter. ru/ articles/politics/kto-i-chto-meshaet-prinyat-zakon-o-kulture/ (дата обращения: 30.06.2018).
сферы культурной деятельности (библиотечное и музейное дело, сохранение и развитие национально-культурного наследия народов, проживающих на территории области; профессиональное искусство: хореографическое, театральное, музыкальное, цирковое, изобразительное и декоративно-прикладное, кинематографию, дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства; эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в сфере культуры и др.)13. Есть законы, регулирующие вопросы в данной сфере и в иных регионах14.
Культура — понятие, которое интерпретируется в разных областях человеческой жизнедеятельности. В настоящее время руководители государственных учреждений культуры должны в первую очередь уделить внимание проекту закона «О культуре». Первые законодательные акты Федерального закона были отправлены на рассмотрение в Государственную Думу. Следует отметить, что и Министерство культуры РФ возлагает на этот проект большие надежды, хотя основные законодательные положения базируются на тех же идеях, задачах и принципах, которые представлены в Основах государственной культурной политики. Однако неоднократные попытки предложить и принять новый закон не увенчались успехом.
В завершение отметим, что Закон «О культуре» — один из российских «законодательных долгостроев». Впервые документ с таким названием был подписан Б. Ельциным 9 октября 1992 г. В него неоднократно вносились изменения, многие статьи отменены как утратившие силу. В 2014 г. как альтернатива закону «О культуре» были разработаны и приняты «Основы государственной культурной политики».
Спустя 4 года эта тема вновь обрела актуальность. Ее взял под свой контроль Президент РФ и вполне вероятно, что 2019 г. страна встретит с новым Законом «О культуре».
Библиографический список
1. Степанова Е.Е. Благотворительность в сфере культуры: организационный и педагогический аспекты: автореф. дис. ... канд. пед. наук. СПб., 2006. 20 с.
References
1. Stepanova E.E. Charity in the Sphere of Culture: Organizational and Pedagogical Aspects: extended abstract of dis. ... cand. of pedagogics. SPb., 2006. 20 р.
13 См.: Закон Саратовской области от 28 июля 2010 г. № 118-ЗСО «О культуре» (принят Саратовской областной Думой 21 июля 2010 г.) // Собр. законодательства Саратовской области. 2010. № 21. С. 6161.
14 См., например: Закон Кемеровской области от 14 февраля 2005 г. № 26-ОЗ «О культуре» (принят Советом народных депутатов Кемеровской области 26 января 2005 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Закон Волгоградской области от 14 июля 2008 г. № 1737-ОД «О культуре и искусстве в Волгоградской области» (принят Волгоградской областной Думой 26 июня 2008 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 97
