Нормативноправовое обеспечение государственной поддержки сферы культуры Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 338 Е.А. КЛИМЕНКО

преподаватель, кафедра экономики и управления, Орловский государственный институт искусств и культуры

E-mail: [email protected]

UDC338 E.A KLIMENKO

Lecturer, Department of Economics and Management, Orel State Institute of Arts and Culture E-mail: [email protected]

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ REGULATORY SUPPORT OF THE STATE SUPPORT OF CULTURAL SPHERE

В статье рассматриваются нормативно-правовые акты, регулирующие государственную политику в сфере культуры. Отражены основные законодательные акты, отражающие сущность и цели государственной поддержки организаций и учреждений культуры и искусства.

Ключевые слова: культурная политика, государственная поддержка сферы культуры, целевые программы в сфере культуры и искусства.

The article focuses on the normative-legal acts regulating the state policy in the sphere of culture. It highlights the legislation, reflecting the nature and purpose of the state support of organizations and institutions of culture and art.

Keywords: cultural policy, government support of culture, targeted programs in the sphere of culture and art.

В последнее десятилетие особое внимание уделяется сфере культуры. Сфера культуры включает несколько отраслевых систем. В России в статистике и в бюджетном процессе выделяют две отраслевые системы - культура и искусство и средства массовой информации, объединяющие периодическую печать, издательства, радиовещание, телевидение и т.д. Под отраслью «культура и искусство» понимают совокупность организаций, основная деятельность которых связана с сохранением, созданием, распространением и представлением культурных благ и ценностей, а также органов управления культурой.

В настоящее время основным федеральным органом, регулирующим деятельность всех организаций и учреждений сферы культуры, является Министерство культуры Российской Федерации. В 1996 году Правительством Российской Федерации в качестве социальных нормативов одобрены нормативы обеспеченности населения учреждениями культуры по их видам. Они задают состав учреждений культуры и основные характеристики их материальной базы в зависимости от типа населенного, численности населения и административного статуса. Основным законодательным актом в сфере культуры и искусства является Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» №3612-1 от 09.10.1992. Практически ежегодно вносятся изменения и дополнения, а именно от: 23.06.1999 г., 27.12.2000 г., 30.12.2001 г., 24.12.2002 г., 23.12.2003 г., 22.08.2004 г., 31.12.2005 г., 3.11.2006 г., 29.12.2006 г., 23.07.2008 г., 21.12.2009 г., 8.05.2010 г., 22.04.2013 г., 2.07.2013 г., 30.09.2013 г., 5.05.2014 г., 21.07.2014 г., 1.12.2014 г. [1] Данным Законом регулируется культурная деятель-

ность в области использования памятников истории и культуры, в области художественной литературы, кинематографии, сценического, музыкального искусства, архитектуры и дизайна, фотоискусства, других видов и жанров искусства. Закрепляется неотъемлемое право на культурную деятельность каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств. Особое внимание уделяется тому, что каждый человек имеет право на свободный выбор нравственных, эстетических и других ценностей, на защиту государством своей культурной самобытности. А государство, в свою очередь, гарантирует право всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, на культурно-национальную автономию.

Начиная с 1992 года разрабатываются и реализуются указы, постановления и планы мероприятий по государственной политике и поддержке в сфере культуры. В связи с коренными изменениями в социально-политической жизни страны в условиях перехода к рыночной экономике и в целях создания необходимых условий существования и развития культуры как важнейшего фактора социальной и духовной жизни общества, обеспечения реальных возможностей для приобщения граждан Российской Федерации к культуре и искусству, историко-культурному и природному наследию, государственной поддержки и социальной защиты организаций, деятелей и работников культуры и искусства в период экономических реформ Правительство

© Е.А. Клименко © E.A Klimenko

Российской федерации утвердило Положение №266 от 22.04.1992 г. «О мерах государственной поддержки культуры и искусства в период экономических реформ». [2]

На основе данного положения были изданы Указы Президента РФ №1904 от 12.11.1993 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации»; № 1010 от 01.07.1996 г. «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства»; №1473 от 31.12.2002 г. «О мерах государственной поддержки музыкального искусства»; №291 от 15.03.2005 г. «О мерах государственной поддержки ведущих профессиональных коллективов народного музыкального и хореографического искусства»; №953 от 11.08.2005 «Об учреждении грантов Президента РФ в области театрального искусства».

В 2005 году была разработана целевая программа «Культура России» (2006-2010 годы), утвержденная Постановлением правительства РФ от 08.12.2005 г. №740. Целями Программы являлись: сохранение культурного наследия Российской Федерации, формирование единого культурного пространства, создание условий для обеспечения выравнивания доступа к культурным ценностям и информационным ресурсам различных групп граждан, создание условий для сохранения и развития культурного потенциала нации, интеграция в мировой культурный процесс, обеспечение адаптации сферы культуры к рыночным условиям. Объем финансирования Программы составил 64136,4 млн. рублей (в ценах соответствующих лет), из них за счет средств федерального бюджета - 54342 млн. рублей, прочих источников - 9794,4 млн. рублей. Средства направляются на: капитальные вложения - в размере 42500 млн. рублей; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - в размере 344,3 млн. рублей; прочие нужды - в размере 21292,1 млн. рублей. [3] Данная программа осуществлялась согласно плану мероприятий, охватывающих все области сферы культуры и искусства: возрождение отечественного кинематографа, как игровых, неигровых, так и мультипликационных форматов; активизация культурного обмена на региональном и федеральном уровнях; увеличение материально-технической базы для формирования и поддержания деятельности музеев, библиотек, архивов, театров, домов культуры и искусства, детских школ искусств; формирование электронных носителей культурной информации и электронных каталогов и баз данных в каждой области культуры и искусства.

На основе эффективной реализации целевой программы «Культура России» (2006-2010) разработана последующая целевая программа «Культура России» (2012-2018) и утверждена Постановлением Правительства РФ 3.03.2012 г. №186. Для данной программы были сформированы следующие цели: сохранение российской культурной; самобытности и создание условий для обеспечения равной доступности культурных благ, развития и реализации культурного и духов-

ного потенциала каждой личности; создание условий для повышения качества и разнообразия услуг, предоставляемых в сфере культуры и искусства, модернизация работы учреждений культуры; обеспечение возможности реализации культурного и духовного потенциала каждой личности; информатизация отрасли; модернизация системы художественного образования и подготовки кадров в сфере культуры и искусства, отвечающей сохранению традиций лучших российских школ и требованиям современности; выявление, охрана и популяризация культурного наследия народов Российской Федерации; создание позитивного культурного образа России в мировом сообществе. Программа была разделена на 2 этапа: 2012-2014 и 2015-2018 гг. Общий объем финансирования Программы составляет 192863,03 млн. рублей (в ценах соответствующих лет), в том числе: за счет средств федерального бюджета - 186513.57 млн. рублей; за счет прочих источников - 6349,46 млн. рублей, в том числе: за счет бюджетов субъектов Российской Федерации - 3858,98 млн. рублей; за счет внебюджетных источников - 2490,48 млн. рублей. На капитальные вложения направляется 115491.58 млн. рублей, на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - 915,65 млн. рублей, на прочие нужды - 76455,8 млн. рублей. Целевая программа нацелена на прирост до 45,3% к 2018 г. доли объектов культурного наследия, увеличение доли до 72,8% учреждений культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности, повышение уровня посещений культурных мероприятий и музейных экспозиций на 4,2%. Планируется увеличение доли учреждений культуры, имеющих свой информационный портал, в общем количестве учреждений культуры до 94 процентов к 2018 году, а также увеличение доли образовательных учреждений сферы культуры, оснащенных современным материально-техническим оборудованием до 20,5 процента к 2018 году. [4]

В соответствии с распоряжением правительства Российской Федерации от 28.12.2012 г. №2606-р «Об утверждении плана мероприятий «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры», вопрос об обеспечении единства реализации государственной политики в сфере культуры и организации взаимодействия органов власти, осуществляющих управление сферой культуры всех уровней, стал особенно актуальным. План мероприятий, или «дорожная карта», раскрывают полный перечень и целевые показатели развития сферы культуры и искусств, а также меры, обеспечивающие их достижение. Целями плана мероприятий являются: повышение качества жизни граждан РФ путем предоставления им возможности саморазвития через регулярные занятия творчеством по свободно выбранному ими направления; обеспечение достойной оплаты труда работников учреждений культуры; развитие и сохранение кадрового потенциала учреждений культуры; повышение престижности и привлекательности профессий в сфере культуры; сохранение культурного и историче-

ского наследия; создание благоприятных условий для развития сферы культуры и искусства в стране. Для достижения целей «дорожной карты» были сформированы 17 целевых показателей, которые отражают процентное соотношение достигнутых результатов за каждый год временного периода 2012-2018 гг. по сравнению с предыдущим годом. Так увеличение количества посещений театрально-концертных мероприятий должно увеличиться с 2012 г. по 2018 г. на 25,1%, а уровень удовлетворенности граждан РФ качеством государственных и муниципальных услуг в сфере культуры должен достигнуть 90%.[5]

Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р, принятая во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», с одной стороны, конкретизировала требования указа Президента РФ, с другой стороны, создала условия, при которых федеральные ведомства и субъекты Российской Федерации вынуждены воспроизводить предложенный алгоритм повышения эффективности социальной политики в различных отраслях экономики и государственного управления на уровне отраслевого и регионального регулирования. Такой подход свидетельствует о том, что отраслевая и региональная политика органов государственного управления, несмотря на непрекращающееся реформирование и оптимизацию, не является эффективной и самодостаточной, не опирается на действующее законодательство, которое само по себе содержит все указанные в программе инструменты и методы повышения эффективности государственного управления социальной сферой, а требует административного вмешательства путем издания ненормативных («порученческих») актов Правительства РФ и определения жесткой системы контроля за исполнением указанных поручений.

План мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2606-р, к сожалению, не является документом, обеспечивающим возможность органам государственной власти субъектов РФ, а тем более отдельным учреждениям культуры его прямого применения, то есть не устанавливает механизмы межведомственного и межуровневого взаимодействия для повышения эффективности отрасли культуры в целом. Так, анализ целевых индикаторов (показателей) развития сферы культуры и мер, обеспечивающих их достижение (глава 3 плана мероприятий), свидетельствует об установлении значений показателей без учета финансовых и организационных возможностей учреждений культуры, учредителями которых выступают органы государственной власти субъектов РФ и органы муниципальных образований регионов, об отсутствии

методологии определения целевых индикаторов (показателей), обеспечивающей единые подходы к мониторингу реализации мероприятий на федеральном, региональном и местном уровнях, а также об отсутствии причинно-следственной связи между достижением целевых индикаторов (показателей), установленных главой 3 плана мероприятий, и большинством мероприятий, включенных в главу 5 плана мероприятий.

В соответствии с пунктом 20 главы 5 плана мероприятий срок утверждения субъектами Российской Федерации «дорожных карт», содержащих целевые индикаторы развития отрасли, оптимизацию структуры и определение динамики значений соотношения средней заработной платы работников учреждений культуры, определенных Указом Президента РФ № 597, и средней заработной платы в соответствующем субъекте Российской Федерации в 2012-2018 годах, установлен до 1 апреля 2013 года. Вместе с тем утверждение региональных «дорожных карт» по поручению Президента Российской Федерации от 22 декабря 2012 года № Пр-3411, данному по итогам совещания по вопросам бюджетов субъектов Российской Федерации от 4 декабря 2012 года, должно быть обеспечено в срок до 28 февраля 2013 года, что с учетом методологической неясности федерального плана мероприятий («дорожной карты»), финансовой необеспеченности достижения установленных федеральным планом мероприятий показателей на региональном и местном уровнях отражается на качестве принимаемых региональных «дорожных карт».

Федеральный план мероприятий («дорожная карта») составлен с учетом требований программы к содержанию «дорожных карт», но, учитывая разный уровень проработанности нормативных правовых актов, определяющих требования к системам оплаты труда работников учреждений культуры, совершенствование нормативной правовой базы в различных регионах РФ также будет предполагать проведение разных (по объему и содержанию) мероприятий, определить перечень которых возможно лишь с учетом опыта применения систем оплаты труда работников культуры в конкретных регионах. Чтобы субъект Российской Федерации мог отчитаться о выполнении регионального плана мероприятий, значения целевых индикаторов (показателей), связанных с деятельностью театров и концертных организаций, музеев, библиотек, охраной объектов культурного наследия, должны устанавливаться не по аналогии с федеральным планом мероприятий, а на основании достигнутых значений конкретного субъекта РФ с «шагом», финансовое обеспечение которого будет возможно с учетом объема консолидированного бюджета.

В соответствии с планом мероприятий целевой программы «Культура России» (2012-2018 г.) и «дорожной картой» в России 2014 год был объявлен «Годом культуры». По итогам Года культуры было проведено первое заседание Совета Федерации. Валентина Матвиенко призвала губернаторов и представителей законодательных собраний всех субъектов РФ при отчете о бюджетировании в 2014 году сделать финансирование сферы

культуры приоритетным направлением, а также поблагодарила руководство российских регионов за принятые для этого решения меры. Учитывая сложности финансирования этой сферы, Валентина Матвиенко предложила губернаторам создавать в регионах советы по культуре с привлечением бизнес-структур. Валентина Матвиенко указала на значительный разброс уровня финансирования между разными субъектами РФ. Так, Калужская область направила на развитие культуры 14% бюджетных денег, Тюменская - 1,4%, Орловская - 3%. Но, по ее словам, эти проценты не полностью отражают объемы финансирования. Например, в Москве финансирование составляет 3,4% годового бюджета, а в денежном выражении это почти 58 млрд. рублей. В целом же на всю культуру в стране из федерального бюджета в 2014 году

выделено 96 миллиардов рублей. На заседании оргкомитета прозвучала мысль, что культура должна стать важнейшей составляющей идеологической политики государства. В частности. Никита Михалков отметил, что мы обязаны к этому отнестись как к проблеме национальной безопасности.

Таким образом, государственная политика, направленная на поддержку сферы культуры и искусства, осуществляется в полном объеме и приносит ощутимые и положительные результаты. За последнее десятилетие спрос на услуги сферы культуры заметно вырос, а, следовательно, и повышается объем и ассортимент предоставляемых услуг организациями и учреждениями сферы культуры и искусства.

Библиографический список

1. Закон РФ от 09.10.1992 №3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре».

2. Положение Правительства РФ от 22.04.1992 г №266 «О мерах государственной поддержки культуры и искусства в период экономических реформ».

3. Постановление Правительства РФ от 08.12.2005 г. №740 «Об утверждении целевой программы «Культура России»» (2006-2010 г.)

4. Постановление Правительства РФ 3.03.2012г. №186 «Об утверждении целевой программы «Культура России»» (2012-2018 г.)

5. Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012г. №2606-р «Об утверждении плана мероприятий Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры».

References

1. The Law of the Russian Federation of 09.10.1992 №3612-1 «Fundamentals of the legislation of the Russian Federation on Culture».

2. The statement of the Government of the Russian Federation of 22.04.1992 of №266 «On measures of state support for arts and culture in the period of economic reforms».

3. Government Decree of 08.12.2005 №740 «On approval of the target program Culture of Russia» (2006-2010).

4. Resolution of the Government of the Russian Federation 3.03.2012. №186 «On approval of the target program Culture of Russia» (2012-2018).

5. Russian Federation Government Decree 28.12.2012. №2606-r «On approval of the plan Changes in the social sphere improving the effectiveness of cultural sphere».