CC BY
47
УДК 332.142 B.C. БАЖЕНОВА
ББК 65.1 доктор экономических наук, профессор
Восточно-Сибирского государственного технологического университета,
г. Улан-Удэ e-mail: [email protected]
ВОПРОСЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В ПРОЦЕССЕ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Отмечается, что инструментом регионального развития в условиях создания особой экономической зоны туристско-рекреационного типа может и должно стать государственно-частное партнерство, которое позволит привлечь в региональную экономику дополнительные частные инвестиции. Указывается, что из множества конкретных форм и методов партнерства государства и частного бизнеса в отдельных сферах наиболее подходящей моделью в условиях развития туризма в Байкальском регионе является концессия.
Ключевые слова: Республика Бурятия, особая экономическая зона, туристско-рекреационная сфера, государственно-частное партнерство, Байкальская природоохранная территория.
V.S. BAZHENOVA
Doctor of Economics, Professor, East-Siberian State University of Technology, Ulan-Ude
e-mail: [email protected]
SOME ISSUES OF INTERACTION OF STATE AND BUSINESS IN THE COURSE OF REGIONAL DEVELOPMENT
A tool of the regional development in the conditions of creating a special economic zone of tourist-recreational type can and should be a public private partnership, which will allow attracting additional private investments into the regional economy. The author points out that from a set of specific forms and methods of a partnership of a state and a private business in certain spheres the most suitable model in the conditions of tourism development in the Baikal region is a concession.
Keywords: Republic of Buryatiya, special economic zone, tourist-recreational sphere, public private partnership, Baikal nature reserve.
В связи с изменениями в социально-экономической системе российского общества наблюдается значительное повышение роли регионального уровня в решении экономических и социальных вопросов развития территории. Актуальность проблемы активизации регионального развития обусловлена необходимостью нахождения оптимального соотношения между ролью федерального центра и территориальных органов государственной власти в регулировании социальноэкономических процессов, а также учета региональной специфики при реализации общенациональной политики.
В процессе развития Республики Бурятия вопросы взаимодействия государства и бизнеса на территории становятся ключевыми, в
первую очередь в связи с созданием здесь особой экономической зоны туристско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ). На сегодняшний день туристско-рекреационная сфера в регионе, как и в стране в целом, малоэффективна: инфраструктура изношена и медленно реконструируется; отсутствуют благоприятные условия для развития рынка туристических услуг, преобладают монополизм и устаревшие методы управления. Анализ перспектив развития туристического кластера в регионе делает очевидным тот факт, что государство не располагает необходимыми для его оптимального развития средствами и нуждается во внешних партнерах. Именно поэтому исследование государственно-частного партнерства как одной из наиболее эффективных
© В.С. Баженова, 2011
форм взаимодействия государства и бизнеса, позволяющей решать стратегические социальные и экономические задачи развития региона, представляется крайне актуальным в современных условиях.
Отличительной особенностью Республики Бурятия является то, что она находится в границах Байкальской природоохранной территории (БПТ). В декабре 2006 г. внесены изменения в закон о Байкале, касающиеся особенностей охраны и использования лесов в центральной экологической зоне БПТ, а также требующие обязательной государственной экспертизы проектной документации как на новые, так и на реконструируемые действующие хозяйственные объекты. До утверждения границ БПТ и ее экологических зон ограничения распространялись лишь на водоохранную зону оз. Байкал, а также на прилегающие к его акватории особо охраняемые природные территории, к режиму хозяйственной деятельности на которых предъявлялись предусмотренные законодательством Российской Федерации требования. Вследствие установления границ центральной экологической зоны с включением в нее малых рек (и их водосборных бассейнов) значительно увеличилась площадь территории (до 90 тыс. км2, или почти в 4 раза), на которой должны применяться ограничения.
В хозяйственном комплексе Республики Бурятия в связи с действием на протяжении 40 лет особого режима природопользования, направленного на сохранение уникального озера, высок уровень экологических и производственных издержек. Регион несет основные затраты по экологической поддержке оз. Байкал, имеющего мировое значение. Доля прямых убытков республики в валовом региональном продукте, вызванных «байкальским фактором», составляет в последние годы 16-17% [1].
Повышенный уровень экологических и производственных издержек в экономике Республики Бурятия во многом обусловлен особенностями сложившегося здесь за длительный период хозяйственного комплекса. Современная структура экономики региона неэффективна:
- в структуре промышленного производства преобладают отрасли, использующие первичные природные ресурсы;
- промышленное производство размещено на территории неравномерно, вследствие чего в отдельных промышленных узлах наблюдается его значительная концентрация, что сопровождается превращением этих узлов в основные очаги загрязнения окружающей природной среды;
- комплекс производств не имеет законченного цикла, между ними нет технологической взаимосвязи, что резко снижает экономическую эффективность их функционирования;
- на горнодобывающих предприятиях и в лесном комплексе велики объемы отходов, загрязняющих природную среду и нарушающих сельскохозяйственные и лесные земли;
- технологическое оборудование имеет высокий физический и моральный износ.
В настоящий момент быстрое развитие на современной технологической основе производств, перерабатывающих природное сырье, передовых отраслей и видов деятельности связано с масштабной модернизацией, которая требует несопоставимых с реальным положением дел материальных и временных затрат. Разрыв технологических и хозяйственных цепочек, вызванный экологическими ограничениями, может быть устранен лишь путем замещения одного вида деятельности другим, позволяющим восстановить эффективное функционирование в новых условиях. Поэтому принято решение о замене в регионе экономики промышленной экономикой услуг. С одной стороны, это позволит создать условия для развития регулируемого туризма и отдыха, с другой — минимизировать негативное воздействие рекреационной и хозяйственной деятельности на охраняемые природные комплексы и объекты.
В 2007 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации о создании в Республике Бурятия особой экономической зоны туристско-рекреационного типа. Ключевая стратегическая цель создания такой зоны заключается в том, чтобы придать экономике региона качественное развитие через улучшение условий для организации туристического бизнеса, функционирования смежных отраслей и обеспечение устойчивых конкурентных преимуществ в области туризма.
Создание ОЭЗ ТРТ предполагает преференции по трем ключевым для бизнеса
направлениям: предоставление налоговых
и таможенных льгот, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Сочетание этих преференций делает режим особой экономической зоны привлекательным для инвесторов, позволяет преодолеть ограниченные возможности государства по финансированию социальных и инфраструктурных проектов, перенести часть рисков на частный сектор, а также использовать управленческий опыт частного сектора для повышения качества предоставляемых социальных услуг и увеличения эффективности управления объектами общественной инфраструктуры.
При этом государство в процессе формирования механизма стратегического регулирования создания регионального туристско-рекреационного комплекса выполняет двоякую функцию. С одной стороны, заинтересованное в повышении эффективности региональной экономики государство должно стимулировать развитие в туристско-рекреационной сфере рыночных отношений как более благоприятных для повышения ее конкурентоспособности. С другой стороны, с учетом того, что рынок не в состоянии решить многие социальные, а также экологические проблемы, государство призвано противодействовать абсолютизации рыночных отношений в этой сфере.
Из предполагаемых инвестиций в создание ОЭЗ ТРТ Республики Бурятия 44% должны составить инвестиции частного сектора, поэтому необходимость использования потенциала государственно-частного партнерства как механизма повышения эффективности мер, стимулирующих процессы взаимодействия государства и бизнеса в рамках экономики регионов и аккумуляции средств частного бизнеса, фактически не имеет альтернативы.
В данном контексте роль государственно-частного партнерства как формы взаимодействия государства и бизнеса, предоставляющего возможность обеим сторонам реализовать свои функции на взаимовыгодных условиях, нельзя переоценить. Ведь именно разобщенность усилий представителей туристического бизнеса и региональной власти в формировании положительного имиджа республики как туристического региона, восприятие отрасли туризма как дотацион-
ной, решающей исключительно социальные задачи, является основным препятствием к ее развитию.
Детальный анализ существующей в настоящее время в Республике Бурятия туристической сферы показывает, что для обеспечения экономического роста этой сферы и притока в нее инвестиций необходимо прежде всего формирование ее инфраструктуры на основе взаимодействия между государственными структурами и частным сектором. Выбор такой формы взаимодействия вызван следующими причинами:
- высокий процент износа инфраструктуры туристической сферы;
- явно недостаточный уровень развития существующего инфраструктурного комплекса для обеспечения экономического роста уже в настоящее время, чем обусловливается необходимость строительства новых, расширения и модернизации имеющихся объектов инфраструктуры;
- низкий уровень инвестиций — данная проблема особенно значима.
Известно, что немалое число проблем, с которыми сталкиваются региональные и местные органы власти, такие как обновление инженерной инфраструктуры, функционирование жилищно-коммунального и дорожного хозяйства, развитие территории и др., не могут быть решены только за счет бюджетных средств. Поэтому создание условий и организационных рамок для взаимодействия частного сектора и государства, притока негосударственных, в том числе иностранных, инвестиций с целью решения проблем экономического развития является наиболее актуальной задачей, стоящей перед органами власти всех уровней.
Как показывают опыт западных стран и реализация пилотных проектов в России, значительные возможности для сотрудничества в форме государственно-частного партнерства появляются у органов государственной и муниципальной власти [2].
Большие перспективы для реализации проектов государственно-частного партнерства открывает федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, в котором проводится четкое разделение муниципальной собственности, муниципальных
бюджетов со своими источниками, а также устанавливаются права собственности на землю. В связи с принятием этого закона значение муниципальных образований резко возросло. Появилась возможность сотрудничества муниципальных органов власти и бизнеса в рамках реализации концепции государственно-частного партнерства в следующих областях:
- строительство и эксплуатация мусороперерабатывающих заводов со сдачей их в долгосрочную аренду или концессию;
- внедрение энергосберегающих технологий: развитие предприятий малой энергетики, использующих традиционные или инновационные модели получения энергии;
- управление системами водоснабжения и канализации;
- эксплуатация зданий бюджетной сферы: школ, больниц, административных зданий и др.
Подобные проекты, с одной стороны, могут способствовать развитию туристической инфраструктуры, а с другой стороны, могут быть эффективны и интересны как для бизнеса, так и для региональных и муниципальных органов власти. Работа в форме государственно-частного партнерства с конкретными проектами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях может создать фон, необходимый для роста доверия сторон друг к другу. Поэтому власть и бизнес ищут и будут искать взаимовыгодные решения с целью реализации конкретных проектов на основе партнерства.
Аналогичные проблемы предстоит решать и Республике Бурятия в ходе создания туристско-рекреационной зоны. В связи с тем что осуществлять это планируется в рамках концепции государственно-частного партнерства, необходимо определить модель взаимодействия государства и бизнеса, которой в настоящее время в республике не существует. Наиболее подходящей моделью с точки зрения эффективности привлечения частного капитала является концессия.
При общем подходе под концессией понимается система отношений, с одной стороны, государства или регионального либо муниципального образования (концедента), а с другой — частного, юридического или физического, лица (концессионера), складывающаяся в соответствии с действующим за-
конодательством и договором между ними. В более конкретном, практическом смысле концессия представляет собой передачу концессионеру объекта государственной или муниципальной (общественной) собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания на определенных, закрепленных в договоре условиях и в соответствии с концессионным законодательством.
Известно, что концессии как важнейшая форма партнерства государства и частного бизнеса получили наиболее широкое распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Различаются по меньшей мере три типа концессий: концессия на уже существующие объекты инфраструктуры; концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих типов возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами.
При переходе к концессионным формам управления государственной собственностью должно быть выполнено несколько важных общеэкономических требований и условий институционального характера.
Необходимым условием успешности концессионных соглашений служит наличие сильной региональной власти, способной противостоять эгоистическим интересам бизнеса. Контролируемая государством свободная конкуренция в естественных монополиях, возрастание его роли в качестве регулятора деятельности частного бизнеса в стратегически и общественно значимых отраслях и сферах обеспечат новое качество хозяйственной свободы в сочетании с контролем.
Принятие 21 июля 2005 г. федерального закона «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ — только начало сложного процесса установления партнерских отношений между государством и бизнесом. Чтобы закон заработал, нужно принять соответствующие законы в регионах и издать множество нормативных актов и подзаконных
документов. Создание достаточно полной и замкнутой законодательной базы, легитимирующей партнерства, и в частности концессии, является главной задачей, без решения которой невозможно становление этой формы управления.
Наиболее приемлемым типом концессии для туристической сферы Республики Бурятия должен стать следующий тип: строительство, владение, управление, передача — BOOT (Build, Own, Operate and Transfer). Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается государству [3].
Мировой опыт государственно-частного партнерства к настоящему времени достаточно обширен, и обозначились уже определенные предпочтения при выборе конкретных форм и методов партнерства государства и частного бизнеса в отдельных сферах. России еще предстоит пройти этот сложный путь.
В законодательном порядке необходимо закрепить следующие наиболее важные положения:
- о полномочиях федеральных и региональных органов власти, участвующих в концессионных соглашениях;
- о правах собственности и условиях передачи в концессию объектов региональной и муниципальной собственности;
- о мерах по стимулированию деятельности инвесторов при строительстве, реконструкции и эксплуатации концессионных объектов;
- о процедуре установления и пересмотра размеров концессионных платежей;
- о порядке распоряжения концессионными платежами.
Кроме того, на уровне республики необходимо разработать экономические, правовые, финансовые и налоговые механизмы регулирования концессионных отношений. В последующем концессии как инструмент привлечения инвестиций следует включать в программы регионального и отраслевого развития. Целесообразно издать правовые акты о предоставлении специальных льгот банкам, кредитующим концессионные предприятия по пониженным процентным ставкам, или создать специальный концессионный банк. Обязательным является также выпуск соответствующих подзаконных актов, ведомственных положений и инструкций. Все эти документы должны быть созданы в контексте единой концепции, иметь единый понятийный аппарат и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы.
Список использованной литературы
1. Программа социально-экономического развития Республики Бурятия на 2008-2010 годы и на период до 2017 года [Электронный ресурс]. URL: http://economy.buryatia.ru/econ/progr_doc_10.html.
2. Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. СПб., 2005.
3. Link A.N. Public-Private Partnerships — Innovation Strategies and Policy Alternatives. N. Y., 2006.
Bibliography (transliterated)
1. Programma sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Respubliki Buryatiya na 2008-2010 gody i na period do 2017 goda [Elektronnyi resurs]. URL: http://economy.buryatia.ru/econ/progr_doc_10.html.
2. Chastno-gosudarstvennoe partnerstvo pri realizatsii strategicheskikh planov: praktika i rekomendatsii. SPb., 2005.
3. Link A.N. Public-private partnerships - innovation strategies and policy alternatives. N. Y., 2006.
