CC BY
46
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 343.13
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-159-163 NIION: 2003-0059-2/22-239 MOSURED: 77/27-003-2022-02-438
Вопросы совершенствования процессуального статуса начальника подразделения дознания в системе органов внутренних дел
Павел Павлович Милованов
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, p0577m@yandex.ru
Аннотация. Аргументируется необходимость расширения процессуальных полномочий начальника подразделения дознания для совершенствования процессуального контроля за дознанием в системе органов внутренних дел.
Ключевые слова: орган дознания, органы внутренних дел, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, дознание
Для цитирования: Милованов П. П. Вопросы совершенствования процессуального статуса начальника подразделения дознания в системе органов внутренних дел // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 2. С. 159-163. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-159-163.
Original article
Issues of improving the procedural status of the head of the inquiry unit in the system of internal affairs bodies
Pavel P. Milovanov
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia, p0577m@yandex.ru
Abstract. The article argues for the need to expand the procedural powers of the head of the inquiry unit to improve the procedural control over the inquiry in the system of internal affairs bodies.
Keywords: body of inquiry, bodies of internal affairs, head of body of inquiry, head of subdivision of inquiry, inquiry For citation: Milovanov P. P. Issues of improving the procedural status of the head of the inquiry unit in the system of internal affairs bodies. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(2):159-163. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-159-163.
Органами внутренних дел в качестве органов дознания проводится расследование почти 50 % всех регистрируемых преступлений в России [1]. На протяжении последних лет наблюдается устойчивая тенденция к увеличению нагрузки на подразделения дознания ОВД. Только с 2021 года к подследственности подразделений дознания отнесено более 40 составов преступлений, что соответственно ведет к увеличению нагрузки на каждого дознавателя. Например, по г. Москве за 9 месяцев 2021 года в производстве дознавателей г. Москвы находилось 50617 уголовных дел, в 2020 году за тот же период — 53506 дел. В среднем по Москве в 2021 году нагрузка на одного дознавателя со-
ставляла 36 уголовных дел. Заметим, что данные статистические показатели получены в условиях пандемии, когда отмечается снижение уровня преступности в целом, в том числе из-за тех мер ограничительного характера, которые реализуются в стране по борьбе с коронавирусной инфекцией.
Ответственность за качество проведенного дознания в полной мере возложена на начальника подразделения дознания, который в соответствии со ст. 40.1 УПК РФ осуществляет контроль за деятельностью дознавателей, состоящих в штате подразделения дознания. Принимаемые государством правовые меры по повышению эффективности уголовно-процессу-
© Mw^OBaHOB n. n., 2022
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
альной деятельности органов дознания направлены в основном на совершенствование правовой регламентации порядка рассмотрения и разрешения сообщений о преступлении и самого дознания как формы предварительного расследования [2; 3], в то время как вопросы совершенствования процессуального статуса самого начальника подразделения дознания редко попадают в поле зрения законодателя. Только дважды с 2007 года (в 2010 и в 2015 гг.) в ст. 40.1 УПК РФ вносились дополнения, расширяющие полномочия данного участника уголовного судопроизводства, что свидетельствует о том, что законодатель признает несовершенство правового регулирования процессуального статуса руководителя подразделения дознания. Однако, следует признать, что предпринятые законодателем меры оказываются недостаточно эффективными. Как свидетельствует статистика, качество расследования преступлений, проводимых в форме дознания, остается на недостаточно высоком уровне. Имеют место доследования, прекращение уголовных дел по реабилитирующим основаниям. Так, например, по г. Москве в 2020 году было возвращено судом на дополнительное дознание в порядке ст. 237 УПК РФ за 10 месяцев — 835 уголовных дел, а за 10 месяцев 2021 года — 668 уголовных дел. Несмотря на общее снижение дел по городу, возвращаемых прокурорами, большинство руководителей дознания ОУВД и ОМВД не проявляют должного внимания к качеству проводимого дознания, необходимости пересмотра подходов в организации работы, связанной с обеспечением законности, и своевременному устранению выявленных недостатков. По указанной причине в ряде подразделений дознания города Москвы доля числа дел, возвращаемых прокурорами для дополнительного расследования, является одной из самых высоких среди регионов РФ (общероссийское значение (2,8 %)).
Надо отметить, что в соответствии с уголовно-процессуальным законом в системе ОВД процессуальный контроль за производством дознания осуществляет сразу несколько должностных лиц. В силу занимаемой должности правами субьекта процессуального контроля обладают: начальник ОВД, начальник полиции, его заместители, начальник подразделения дознания (его заместитель). Если вспомнить пословицу «у семи нянек — дитя без присмотра», то очевидно, что такое количество лиц, на которых возложено осуществление процессуального контроля в системе ОВД, не может гарантировать качество проведенного расследования. В этой связи представляется целесообразным именно в системе органов внутренних дел оптимизировать уголовно-процессуальные полномочия по осуществлению процессуального контроля за производством дознания между должностными лицами.
С 2007 года начальник подразделения дознания
был включен в перечень субьектов уголовного судопроизводства со стороны обвинения (Федеральный закон РФ № 90 РФ от 06.06.2007 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»). Именно он согласно ст. 40.1 УПК РФ осуществляет ежедневный процессуальный контроль за дознавателями, пользуясь тем арсеналом процессуальных средств, которые ему предоставил законодатель. В 2015 году в состав участников уголовного судопроизводства был добавлен и начальник органа дознания (Федеральный закон от 30.12.2015 № 440 ст. 40.2 УПК РФ). По мнению автора статьи с 2015 года, то есть с момента законодательного закрепления начальника органа дознания как участника уголовного процесса, следовало пересмотреть процессуальные полномочия субьектов, осуществляющих процессуальный контроль за деятельностью дознавателей. Необходимо было более четко разграничить процессуальные полномочия между должностными лицами, определив меру ответственности и место каждого су-бьекта в системе участников уголовно-процессуальной деятельности.
В настоящее время мы наблюдаем дублирование отдельных полномочий у разных субьектов процессуального контроля в органах дознания, и констатируем, что распределение уголовно-процессуальных полномочий между несколькими должностными лицами в системе ОВД нельзя признать оптимальным.
Например, в соответствии с п.п. 3, 4 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ начальник органа дознания уполномочен проверять материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовного дела, находящиеся в производстве дознавателя, давать дознавателю письменные указания. Аналогичное полномочие есть и у начальника подразделения дознания в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 30.12.2015 № 440). Предположим, что дознаватель может оказаться «меж двух огней» и польза от такого двойного контроля вряд ли будет эффективной. Представляется целесообразным, чтобы в тексте закона были бы уточнены условия или пределы, при которых начальник органа дознания реализует свои права по отношению к штатным дознавателям. Заметим, что законодатель уже применил подобный прием, конкретно определив пределы для реализации процессуальных полномочий начальника подразделения дознания только штатными дознавателями. Также следовало поступить при регулировании правоотношений начальник органа дознания — штатный дознаватель. В этой цепочке правоотношений начальник подразделения дознания отсутствует, что представляется неверным. Бесспорно, все сотрудники ОВД находятся в служебном подчинении у своего руководителя (его заместителя), которые все являются одновременно на-
JURISPRUDENCE
чальником органа дознания. Не вызывает сомнений тот факт, что начальник должен иметь полномочие давать поручения своему подчиненному сотруднику и контролировать его деятельность. Но с точки зрения регулирования уголовно-процессуальных правоотношений между участниками уголовного процесса, было бы разумно, если начальник ОВД в качестве начальника органа дознания будет давать указания своим подчиненным через их непосредственного руководителя, а не напрямую исполнителям. Это будет полезно и с той точки зрения, что непосредственный руководитель (в нашем случае — это начальник подразделения дознания) будет осведомлен о тех указаниях, которые получены его подчиненными от вышестоящего руководителя. Хотя признаем, что в некоторых ситуациях дублирование отдельных процессуальных полномочий у двух субьектов уголовного процесса осуществляющих процессуальный контроль за деятельностью дознавателей не только полезен, но и необходим (там, где начальник органа дознания территориального органа МВД России на районном уровне является единственным субьектом процессуального контроля).
В специальной юридической литературе совершенно справедливо отмечалось, что применительно к системе органов внутренних дел процессуальные полномочия начальника подразделения дознания по своему содержанию и объему в целом представляют сложный характер [4]. Обусловлен данный факт следующими обстоятельствами. Во-первых, данный участник процесса является руководителем подразделения дознания, входящего в структуру ОВД и полиции, и его полномочия определены не только уголовно-процессуальным законом, но и ведомственными правовыми актами, действующими в системе МВД РФ (например, в системе МВД России действует Приказ от 15.06.2020 № 430 «Вопросы организации деятельности подразделений организации дознания (подразделений дознания) территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации»). Во-вторых, находясь структурно в системе органов внутренних дел, начальник подразделения дознания организационно подчиняется начальнику органа дознания (начальнику ОВД и его заместителю). По этой причине отношения начальника органа дознания с начальником подразделения дознания имеют не только процессуальный характер, но и ведомственный, служебный, административный. В-третьих, начальник подразделения дознания вправе в необходимых случаях пользоваться правами дознавателя, в случае, когда он лично принимает уголовное дело к своему производству (ч. 2 ст. 40.1 УПК РФ). В этой ситуации, начальник подразделения дознания как дознаватель вступает в определенные правовые отношения с должностным лицом, который по отношению к нему
является вышестоящим начальником подразделения дознания.
По нашему мнению многие проблемные ситуации, возникающие в правоприменительной деятельности подразделений дознания, можно было бы разрешить путем оргштатных изменений в системе ОВД. В частности, начальник подразделения дознания мог бы стать по должности заместителем начальника полиции и, следовательно, иметь процессуальный статус начальника органа дознания, исходя из смысла заложенного законодателем в определение данного понятия в п. 17 ст. 5 УПК РФ.
Рассмотрим ряд аргументов в пользу реализации данного предложения. Во-первых, начальник подразделения дознания, также как и руководитель следственного подразделения в территориальных отделах (отделениях) МВД России осуществлять процессуальный контроль и несет персональную ответственность за качество и результаты уголовно-процессуальной деятельности, осуществляемой должностными лицами вверенных им подразделений. При этом бесспорным следует признать факт того, что служба дознания в системе ОВД является такой же самостоятельной службой по расследованию преступлений как и служба предварительного следствия, расследуя почти 50 % преступлений, отнесенных к подследственности органов предварительного расследования системы ОВД (ст. 151 УПК РФ). Однако при этом руководитель следственного подразделения является по должности заместителем начальника ОМВД, в то время как начальник подразделения дознания не является даже заместителем начальника полиции.
Во-вторых, в соответствии со служебными обязанностями (должностным регламентом) начальник подразделения дознания также осуществляет дежурства в качестве ответственного от руководства УВД (ОВД), не являясь при этом заместителем руководителя.
В-третьих, проведенные исследования позволяют сделать вывод о том, что многие руководители подразделений дознания системы ОВД имеют большой опыт как уголовно-процессуальной деятельности, так и в аналитической работе (в среднем более 10-15 лет) и являются достаточно компетентными должностными лицами при решении оперативно-служебных задач. С учетом этого данные сотрудники представляют интерес и достаточно востребованы для работы в иных подразделениях и службах ОВД, что в условиях нехватки кадров представляет определенную угрозу в вопросе сохранности кадрового потенциала службы дознания. Например, в г. Москве в среднем отток кадров из службы дознания в другие подразделения составляет до 1 тысячи сотрудников ежегодно, из них более 15 % —руководители.
В вопросе совершенствования процессуального
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
статуса начальника подразделения дознания нельзя не использовать возможность урегулирования данного вопроса на уровне уголовно-процессуального закона. В частности, полагаем, что у начальника подразделения дознания недостаточно процессуальных средств для осуществления им качественного процессуального контроля.
Приведем наглядный пример. Законодатель предоставил право начальнику подразделения дознания отменять незаконное решение дознавателя о приостановлении расследования. Возникает закономерный вопрос: почему речь идет только о постановлении о приостановлении? Если законодатель полагает, что у начальника подразделения дознания достаточно знаний и опыта, чтобы оценить указанное постановление на соответствие требованиям закона, то почему возникают сомнения в компетентности данного должностного лица по отношению к оценке других процессуальных решений, вынесенных дознавателем? Насколько эффективнее был бы процессуальный контроль со стороны рассматриваемого должностного лица, если бы он обладал правом отменять любое незаконное решение дознавателя.
В пользу данного предложения можно привести следующие аргументы. Во-первых, процедура обращения с ходатайством к прокурору об отмене постановления дознавателя занимает определенное время (подготовка подобного ходатайства; предоставление прокурору материалов, обосновывающих ходатайство; время на изучение материалов прокурором; решение прокурора об отмене постановления дознавателя либо отказ в удовлетворении ходатайства и др.), что нередко приводит к продлению срока дознания. Высказанное предложение значительно сократит время для устранения допущенных дознавателями нарушений, в том числе нарушений прав и интересов граждан. При этом, нисколько не будут ущемлены права надзирающего прокурора, предусмотренные п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в части отмены незаконных и необоснованных постановлений дознавателя. Во-вторых, у дознавателя остается право обжаловать прокурору решение начальника подразделения дознания, что не приведет к ограничению его процессуальной самостоятельности. В-третьих, повысится личная ответственность начальника подразделения дознания за качеством расследования, что, по нашему мнению, приведет к повышению эффективности процессуального контроля со стороны данного должностного лица.
В связи с изложенным целесообразно изложить п. 3 ч. 1. ст. 40.1 УПК РФ в следующей редакции: отменять необоснованные постановления дознавателя по уголовному делу.
Таким образом, полномочия начальника подразделения дознания следует расширять и усилить его
процессуальный статус как участника уголовного судопроизводства, как на ведомственном уровне, так и на законодательном. Наиболее оптимальный путь для разрешения рассматриваемого вопроса мог бы быть найден при перераспределении части процессуальных полномочий между начальником подразделения дознания и начальником органа дознания, а также путем внесения изменений в ведомственные нормативные акты, официально признав данного должностного лица заместителем начальника полиции.
Список источников
1. Отчет Главного информационно-аналитического центра МВД России. Ы^://мвд.рф/ reports/item/16053092/https://media.mvd.ru/files/ application/1518099.
2. Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ «О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).
3. Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 440-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя». Гарант.ру: http://www.garant.ru/hotlaw/ federal/688373/#ixzz6Zw6hxrFo.
4. Дознание в органах внутренних дел : учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Ф. К. Зиннуров и др.; под ред. Ф. К Зиннуро-ва, А. С. Есиной. 3-е изд, перераб. и доп. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2018. 495с.
References
1. Report of the Main Information and Analytical Center of the Ministry of Internal Affairs of Russia. https://mvd.rf/reports/item/16053092/ https://media.mvd.ru/files/application/1518099.
2. Federal Law № 23-FZ of March 4, 2013 «On Amendments to Articles 62 and 303 of the Criminal Code of the Russian Federation and the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation» (with amendments and additions).
3. Federal Law № 440-FZ of December 30, 2015 «On Amendments to the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation with regard to clarifying the powers of the head of the body of inquiry and the interrogator». Garant.ru : http://www.garant. ru/hotlaw/federal/688373/#ixzz6Zw6hxrFo.
4. Inquiry in the internal affairs bodies : textbook. manual for university students studying in the direction of training «Jurisprudence» / F. K.
JURISPRUDENCE
Zinnurov and others; ed. F. K. Zinnurova, A. S. Esina. 3rd ed., revised. and add. M. : UNITY-DANA : Law and Law, 2018. 495 p.
Библиографический список
1. Уголовно-процессуальная деятельность полиции : учебное пособие для вузов / Е. Н. Аресто-ва, А. С.Есина, О. Е.Жамкова. 3-е изд., перераб. и
доп. Москва : Издательство Юрайт, 2020. 242 с.
Bibliographic list
1. Criminal procedure activity of the police : a textbook for universities / E. N. Arestova, A. S. Esina, O. E. Zhamkova. 3rd ed., revised and additional. Moscow : Yurayt Publishing House, 2020. 242 p.
Информация об авторе
П. П. Милованов — соискатель по кафедре предварительного расследования Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, начальник управления организации дознания Главного управления МВД России по г. Москве.
Information about the author
P. P. Milovanov — Applicant of the Department of Preliminary Investigation of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Head of the Department for the Organization of Inquiry of the Main Directorate of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the City of Moscow.
Статья поступила в редакцию 15.02.2022; одобрена после рецензирования 25.03.2022; принята к публикации 15.04.2022.
The article was submitted 15.02.2022; approved after reviewing 25.03.2022; accepted for publication 15.04.2022.
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя
Дознание
в органах внутренних дел
Дознание в органах внутренних дел. 3-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. Под ред. Ф.К. Зиннурова, А.С. Есиной. 495 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Определены понятие, роль и значение дознания в уголовном судопроизводстве России. Рассмотрены деятельность органа дознания по уголовным делам; особенности и общие условия производства дознания как формы предварительного следствия. Особое внимание уделяется процессуальному положению и полномочиям дознавателя ОВД и его взаимодействию с отдельными участниками уголовного судопроизводства. Раскрыты правовые основы и направления взаимодействия в данной сфере в аспекте международного сотрудничества.
Для студентов, курсантов и слушателей юридических учебных заведений МВД России, а также преподавателей и аспирантов (адъюнктов).
