CC BY
118
8.3. ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ БЭП ГРОВД ПО ВЫЯВЛЕНИЮ И РАСКРЫТИЮ ВЗЯТОЧНИЧЕСТВА И КОММЕРЧЕСКОГО ПОДКУПА
Ефанов Сергей Иванович, соискатель кафедры ООРД. Место учебы: Академия управления МВД России. Должность: начальник отдела по борьбе с экономическими преступлениями. Место работы: УВД по г. Рязани. E-mail: l.efanova@mail.ru Аннотация: Статья посвящена проблеме правого регулирования изъятия предмета взятки или незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями горрайорганов внутренних дел до возбуждения уголовного дела и предложениям по ее совершенствованию.
Ключевые слова: взяточничество и коммерческий подкуп, незаконное вознаграждение, предмет преступления, изъятие, коррупция, антикоррупционное законодательство, следственные действия, административное правонарушение.
WAYS TO IMPROVE LEGAL CONTROL OVER OPERATIVE SEARCH ACTIVITIES, CONDUCTED BY SUBDIVISIONS OF MUNICIPAL DISTRICT INTERNAL AFFAIRS DEPARTMENTS FOR ECONOMIC CRIMES PREVENTION AND PUNISHMENT, AIMED AT DETECTION AND SOLUTION OF BRIBERY AND CORRUPT PAYMENT
Efanov Sergey Ivanovich, competitor at Operative Search Activities Organization Department. Place of study: Management Academy of MIA Russia. Position: Economic crimes department head. Place of employment: Ryazan Directorate of Internal Affairs. E-mail: l.efanova@mail.ru Annotation: The article highlights the problem of legal control over taking away the bribe or illegal gratification in cases of corrupt payment, previous to a case initiation, to be exercised by Subdivisions of Municipal District Internal Affairs Departments for Economic Crimes Prevention and Punishment. It also explores possible ways of improvement thereof.
Keywords: bribery and corrupt payment, illegal gratification, target of crime, withdrawal, corrupt practices, anti-bribery laws, investigations, administrative offence.
Вопросы противодействия коррупции, одним из наиболее опасных уголовно наказуемых проявлений которой, несомненно, являются взяточничество и коммерческий подкуп, находятся в центре внимания всех ветвей власти нашей страны. Приняты Федеральный закон «О противодействии коррупции», Национальный план противодействия коррупции в новой редакции, аналогичные планы и программы различных федеральных и региональных министерств и ведомств. Вместе с тем, вполне очевидно, что правовое регулирование различных видов правоохранительной дея-
тельности в этом направлении требует своего дальнейшего совершенствования. Не случайно, 82,4% опрошенных нами сотрудников подразделений БЭП заявили о необходимости дальнейшего регулирования на законодательном уровне порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий по борьбе с взяточничеством и коммерческим подкупом.
Как показывает изучение практики, имеющиеся пробелы в действующем законодательстве о государственной и муниципальной службе, несвоевременная индексация должностных окладов, наличие целого ряда законодательных запретов на получение дополнительных доходов, зачастую вынуждает отдельных государственных и муниципальных служащих искать пути пополнения личного бюджета. Чаще всего для этого должностными лицами и лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, используются различные схемы получения взяток и незаконного вознаграждения. При этом указанным преступлениям коррупционной направленности активно способствует не только неисполнение законов, но и пробелы законодательства и его несовершенство.
Несмотря на активное развитие в последнее время антикоррупционного законодательства, более половины (58,4%) опрошенных нами сотрудников подразделений БЭП отмечают, что в их субъектах Российской Федерации органами региональной власти приняты законы, планы и специальные программы по противодействию коррупции, однако они не работают, либо механизм их реализации не отлажен. И это при том, что, по мнению 45,0% граждан, опрос которых был проведен в 2009 году Фондом общественного мнения, за последние год-два коррупция среди должностных лиц увеличилась.1
Одним из наиболее острых вопросов правого регулирования оперативно-розыскной деятельности подразделений БЭП ГРОВД по выявлению и раскрытию взяточничества и коммерческого подкупа, является нормативное регулирование вопросов изъятия денежных средств, используемых в качестве предмета указанных преступлений, до возбуждения уголовного дела. Практика свидетельствует, что в решении указанных вопросов практические работники нередко допускают немало ошибок. Как следствие этого, выносится большое количество оправдательных приговоров со ссылкой на неправомерные действия должностных лиц, производивших «изъятие», «досмотр» и т.п.
На самом деле, в деятельности подразделений БЭП ГРОВД в подавляющем большинстве имеют место ситуации, при которых собранных материалов для возбуждения уголовного дела недостаточно, а документирование факта дачи-получения предмета взятки или коммерческого подкупа в рамках оперативного эксперимента и задержание подозреваемых лиц производится без работников следственных органов силами только оперативных работников. Причем результаты реализации имеющихся материалов могут быть и отрицательными - в случаях категорического отказа должностных лиц и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации выдать находящие при них денежные средства. Что же делать в данном случае?
Как показало проведенное нами теоретическое и эмпирическое исследование, при таком повороте собы-
1 См.: База данных Фонда общественного мнения (См.: www.fom.ru)
тий сотрудники подразделений БЭП ГРОВД не имеют реальных правовых оснований и гарантий для их принудительного изъятия у подозреваемого до момента возбуждения уголовного дела и проведения соответствующих следственных действий. К тому же, следственные органы крайне нежелательно относятся к таким ситуациям и стараются всякими способами избежать принятия процессуальных решений до полной реализации материалов проверки оперативными сотрудниками, либо их сбора в полном объеме, понятие которого не определено в законодательных и иных нормативных правовых актах. В случаях же, когда взаимодействие с следственными органами осуществляется только с момента фактического задержания указанного лица, либо сбора материалов проверки, процесс изъятия предмета взятки либо коммерческого подкупа оказывается растянутым во времени и у подозреваемого оказывается слишком много возможностей избавиться от улик. А в ситуациях отсутствия предмета преступления вопрос о возбуждении уголовного дела практически не решается.
Проведенным нами исследованием установлено, что изъятие предметов, документов, веществ и помеченных денег в настоящее время в практической деятельности осуществляется в рамках:
- оперативного эксперимента;
- сбора образцов для сравнительного исследования;
- добровольной выдачи любым гражданином, в том числе взяткополучателем, имеющихся при нем денег -предмета преступления, любых иных предметов, документов и т.п.;
- осмотра места происшествия;
- освидетельствования;
- выемки, обыска, личного обыска.
Оперативный эксперимент может и должен производиться со ссылкой в документах на Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее Закон «Об ОРД»). Эта норма дает право органам, осуществляющим ОРД, производить при проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее ОРМ) изъятие предметов, материалов и сообщений. Делать это целесообразно в ходе составления акта оперативного эксперимента, в котором возможно отразить изъятие помеченных денежных средств (закон этого не запрещает). Правовые основания и тактика его проведения подробно рассмотрены в соответствующей литературе.
Сбор образцов для сравнительного исследования применяется довольно редко и сотрудники подразделений БЭП ГРОВД незаслуженно его забывают. Они часто ссылаются на то обстоятельство, что понятие «сбор» и ««образцы для сравнительно исследования» в законодательстве четко не определены, а, например, изъятые у взяткодателя деньги подлежат сравнению с теми, что переписаны и помечены в начале оперативного эксперимента. То есть, возможно использование данного вида ОРМ и сбор в ходе его проведения образцов, допустим, актом сбора, составленный в присутствии двух представителей общественности.
В этой связи, определенный интерес представляет мнение некоторых авторов, считающих, что согласно ч.1 ст.15 Закона «Об ОРД» изъятие предметов, материалов и сообщений допускается лишь в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы безопасности страны, а если
таковой нет, то законные основания отсутствуют2. По-нашему мнению, данная точка зрения имеет право на существование, но ее вряд ли можно считать обоснованной. Если согласиться с указанным мнением, то проведение оперативно-розыскных мероприятий возможно лишь в случае возникновения перечисленных угроз. Однако это утверждение противоречит ст.ст. 7-8 Закона «Об ОРД», определяющего основания и условия проведения ОРМ.
Любой гражданин, в том числе и взяткополучатель, вправе добровольно выдать имеющиеся при нем деньги - предмет преступления, любые другие предметы, а мы оформить данное действие протоколом осмотра места происшествия в соответствии с положениями ст.ст. 166, 176, 177 УПК России. Нет препятствий и в части составления отдельного документа, например акта добровольной выдачи произвольной формы.
Следственное действие «осмотр места происшествия», как известно, в случаях, не терпящих отлагательства, можно провести до возбуждения уголовного дела в порядке, предусмотренном ст. 176, 177 УПК России. Однако необходимо учитывать, что это просто осмотр и недопустимо производить подмену обыска осмотром (из карманов взяткополучателя, закрытого сейфа и т.п.). Осмотр живого человека оформлять протоколом осмотра вообще недопустимо. В то же время подобным образом следует оформлять осмотр денежных средств, находящихся, например, на полу, столе, земле, в сейфе и т.п.
Следственное действие «освидетельствование», по мнению большинства ученых и практических работников, может быть проведено до возбуждения уголовного дела в порядке, предусмотренном ст. 179 УПК России. В таком случае обязательно вынесения постановления о проведении данного следственного действия. Освидетельствование может быть произведено и без согласия освидетельствуемого следователем с одновременным осмотром его одежды и обуви.
А такие следственные действия, как выемка, обыск, личный обыск проводятся только после возбуждения уголовного дела в порядке, предусмотренном ст. 182184 УПК России. Анализ действующих норм уголовнопроцессуального законодательства и научных публикаций отдельных авторов3 убедительно свидетельствует о том, что проведение таких существенных следственных действий, как личный обыск и освидетельствование (ст.184, 179 УПК России), проведением
которых возможно обеспечить достижение целей изъятия предмета взятки или коммерческого подкупа, может и должно осуществляться только следователями без каких либо исключений. Таким образом, еще раз подтверждается наш вывод об отсутствии правовых возможностей изъятия предмета взятки либо незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе, даже в случае отказа их выдать.
Согласно п.8 ч.1 ст. 12 Федерального Закона России №3-ФЗ от 7.02.2011 года "О полиции" (далее Закон «О полиции»), и ст.40 УПК РФ орган дознания, к которым относятся подразделения БЭП ГРОВД обязан и имеет право в соответствии с подследственностью, определенной ст. 151 УПК РФ, самостоятельно возбуждать уголовные дела, выполнять неотложные следствен-
2 Пугачев Е.В.О целесообразности законодательного закрепления использования изъятия в оперативно-розыскной деятельности // Оперативник (сыщик). 2007. № 3. С.40.
3 См. например: Торбин Ю.Г. Теория и практика освидетельствования. - СПб.: Питер, 2004.
ные действия по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно (ст.157 УПК РФ) и направлять его руководителю следственного органа в срок, не позднее 10 суток для проведения расследования (ст.149, 157 УПК России). Вместе с тем, данные полномочия практически не используются.
Проведенное нами изучение уголовных дел, возбужденных по фактам взяточничества или коммерческого подкупа, свидетельствует о полном отсутствии подобной практики во многих регионах Российской Федерации.
Одной из основных причин этого, по-нашему мнению, является недостаточная правовая и методическая подготовленность сотрудников подразделений БЭП ГРОВД в части реализации указанных полномочий. Ведь даже многие руководители подразделений БЭП не знают, как это делать, не говоря уже об оперативных сотрудниках.
Решение этой проблемы, отчасти, нам видится в организации руководителями ГРОВД и их подразделений БЭП профессиональной подготовки в этом направлении в целях выработки оптимальных алгоритмов действий оперативных работников. Полезными в этом плане могут быть и проводимые совместно с прокурорами районов и руководителями следственных органов семинаров-совещаний по вопросам возбуждения уголовных дел органом дознания, проведения неотложных следственных действий, закрепления доказательственной базы и передачи уголовного дела следственным органам.
Еще одним из способов решения указанной проблемы, по-нашему мнению, должно явиться введение административной ответственности за получение взятки должностным лицом или незаконного вознаграждения лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации при коммерческом подкупе при отсутствии признаков уголовнонаказуемого деяния. Одним из этих признаков нами предлагается установить сумму предмета указанных преступлений менее 100 рублей. Именно такая сумма, по-нашему мнению, свидетельствует о малозначительности деяний и имеющим место административном правонарушении. В пользу нашего мнения говорят и результаты проведенного нами опроса сотрудников подразделений БЭП. Так, 33,7% из них поддерживают это предложение и считают, что именно так можно стимулировать правильное поведение должностного лица или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации.
При этом, следует иметь в виду, что п.3 ч.1 ст.27.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ предусматривает в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении личный досмотр физического лица. Положения ст.27.7 детально разъясняют порядок и основания его проведения, отмечая, что личный досмотр осуществляется в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения (курсив автора). То есть, при этом обязательно должны присутствовать поводы и основания для его проведения.
В соответствии с нормами Кодекса об административных правонарушениях РФ в случаях, если в рамках административной деятельности выявлено, задержано и (или) доставлено лицо, совершившее административное правонарушение (например, невыполнение законных требований прокурора, следователя), и у него
изъяты помеченные деньги или предметы административного правонарушения (наркотики, оружие, боеприпасы и т.п.), то все материалы об административном правонарушении в соответствии с п.3 ч.1 ст.140 УПК России передаются для возбуждения уголовного дела, либо изымаются следователем в рамках выемки по возбужденному уголовному делу. Используя данные нормы, будет правильным осуществлять изъятие у лица, задержанного за получение взятки либо незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе, предмета преступления.
Вместе с тем, следует особо отметить, что в настоящее время норм, позволяющих обоснованно производить досмотр и осуществлять изъятие предмета взятки или незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе, попросту нет. Схожее значение имеет лишь ст. 19.28 КоАП России, по которому предусмотрена административная ответственность за незаконную передачу вознаграждения от имени или в интересах юридического лица.
Вместе с тем, вполне очевидно, что из сферы деятельности данной статьи выпадают многочисленные случаи, когда, например, должностные лица или лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации вымогают и получают взятки или незаконное вознаграждение при коммерческом подкупе непосредственно с физических лиц. А ведь по результатам проведенного нами исследования, основная часть (62,5%) взяток или незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе даются именно гражданами при прохождении обучения, получении услуг в учреждениях здравоохранения и решении социально-бытовых вопросов.
Таким образом, изъятие денежных средств в соответствии с положениями статьи 19.28 КоАП России в качестве обеспечительной меры представляется неправильным и ведет к нарушению законности, что в дальнейшем обязательно приведет к развалу уголовного дела.
В этой связи, по-нашему мнению, необходимо внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях России, дополнив его статьей 19.281 «Незаконное получение вознаграждения» следующего содержания: «Незаконное получение вознаграждения должностным лицом или лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно получение услуг имущественного характера, за совершение действий (бездействия), связанного с занимаемым им служебным положением (при отсутствии признаков уголовно-наказуемого деяния),
- влечет наложение административного штрафа на должностных лиц или лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации в размере пятидесятикратной суммы получаемых денег, стоимости ценных бумаг, иного имущества и оказанных услуг имущественного характера, но не менее ста тысяч рублей с конфискацией полученных денег, ценных бумаг, иного имущества.
Примечание. Ответственность по нормам данной статьи наступает в случаях, когда в деяниях должностного лица либо лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, формально содержатся признаки преступлений, предусмотренных ст.ст. 204, 290 УК России, однако в силу малозначительности они не представляют общественной опасности».
Кроме того, необходимо внести изменения и во вновь принятый Федеральный закон Российской Федерации №3-ФЗ от 07 февраля 2011 года «О поли-ции»4 в части регламентации ее прав, Нами предлагается изложить п. 16 ч.1 ст.13 указанного Федерального закона в следующей редакции: «осуществлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях и оперативнорозыскной деятельности, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств, даже в случае отказа их выдать, при наличии данных о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры либо ядовитые или радиоактивные вещества, иные предметы преступления, изымать указанные предметы, средства и вещества при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения, либо в случаях, когда они являются предметом преступления; принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами;».
Резюмируя сказанное, следует отметить, что только комплексный подход к решению вопроса правового регулирования оперативно-розыскной деятельности подразделений БЭП ГРОВД позволит им решить задачи выявления и раскрытия взяточничества и коммерческого подкупа, совершаемого в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, объектах экономики города, района или иного муниципального образования.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью соискателя кафедры организации оперативно-розыскной деятельно* стн Академии управления МВД России, начальника ОБЭП УВД по г. Рязани Ефанова Сергея Ивановича «Вопросы совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности подразделений БЭПГРОВД по вы
явлению и раскрытию взяточничества н коммерческого подкупа*
Статья Ефанова СИ. посвящена актуальным вопросам совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности подразделений по борьбе с экономическими преступлениями горрайорганов внутренних дел по выявлению и раскрытию взяточничества и коммерческого подкупа. Ее научная и практическая значимость обусловлена как высокой степенью общественной опасности указанных преступлений, так и недостаточной научной разработанностью исследуемой проблемы.
Необходимость подобных публикаций, затрагивающих важнейшие правовые аспекты оперативно-розыскной деятельности горрайорганов внутренних дел по борьбе с взяточничеством и коммерческим подкупом, обусловлена также необходимостью реализации оперативными подразделениями полиции Национальной стратегии противодействия коррупции в условиях модернизации ан т и корру п и и о н н о го за кон од ател ь ст ва.
Практика свидетельствует о том, что несмотря на принимаемые горрай-органами внутренних дел меры по выявлению и раскрытию указанных преступлений, заметного улучшения в рассматриваемой сфере не наступает.
В рецензируемой статье рассмотрены отдельные проблемы правового регулирования порядка изъятия предмета взятки или незаконного вознаграждения при коммерческом подкупе до возбуждения уголовного дела, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию соответствующих федеральных законов.
Следует подчеркнуть, что автор при подготовке статьи опирался на результаты проведенного им специального исследования, а также на многолетний личный опыт работы, как в системе МВД России, так и непосредственно в подразделениях по борьбе с экономическими преступлениями.
Указанная статья написана научным языком, содержит ряд выводов, предложений и рекомендаций, эмпирических материалов, обладающих признаком новизны. Логика изложения материалов не вызывает возражений.
Представляется, что положения названной статьи заинтересуют читателей журнала.
Вывод: представленная статья Ефанова СИ. отвечает предъявляемым требованиям, рекомендуется для публикации в открытой печати, в частности, в журнале * Черные дыры в Российском законодательстве».
Профессор кафедры организации оперативно-розыскной деятельности Академии управления МВД России кандидат юридических наук, лоиент 7 апреля 2011 года.
4 См.: О полиции: Федеральный закон Российской Федерации №3-ФЭ от 7 февраля 2011 года // Российская газета. 2011. 8 февраля.
