CC BY
220
УДК 338.246.02
вопросы совершенствования институциональных основ социальной защиты инвалидов
л. в. сергиенко,
кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента E-mail: sergilub@yandex. ru
Финансовый университет при Правительстве РФ
В работе проведен анализ действующего российского законодательства об инвалидах как фактора повышения эффективности социальной политики, проводимой в России на современном этапе. Раскрыты механизмы развития системы государственной поддержки инвалидов и формирования для них доступной среды жизнедеятельности. Отмечено, что при становлении и развитии институциональной среды жизнеобеспечения инвалидов обозначены права граждан-инвалидов, но нет четкого определения путей их реализации.
Ключевые слова: инвалид, законодательные акты, законодательство прямого действия, медико-социальная экспертиза, медицинская реабилитация, профессиональная и социальная реабилитация.
Анализ основополагающих законодательных актов о социальной защите инвалидов.
Права и обязанности инвалидов, как и остальных членов общества, закреплены в главном законе государства - Конституции Российской Федерации, которая в ст. 39 гарантирует инвалидам России социальное обеспечение. Новые условия жизни, более тесные международные отношения с другими государствами и международными организациями, диктуют требования к проведению более широкой и в то же время целенаправленной политики в области социальной защиты инвалидов, в связи с чем актуализируются положения гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ, и в частности ст. 19. ч. 2, в которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и
должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Исключительных обязанностей, отличных от обязанностей других граждан, для инвалидов Конституцией РФ не предусмотрено.
В начале 1990-х гг. в России была начата работа по организации системы социальной защиты инвалидов в соответствии с новыми требованиями. Указами Президента РФ в 1992 г. определены некоторые отдельные конкретные меры по обеспечению государственной поддержки инвалидов и по формированию для них доступной среды жизнедеятельности [3, 4]. Были даны задания Правительству РФ и отдельным министерствам и широкие рекомендации региональным органам власти.
Часть приведенных мер по социальной защите инвалидов остается в силе по настоящее время, другая часть отменена или изменена, как невыпол-нимая1.
В 1995 г. в развитие работы по становлению системы социальной защиты инвалидов был принят Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [1] (с последующими изменениями и дополнениями)2, который был задуман как осно-
1 В частности, отменено запрещение разработки и серийного производства средств пассажирского транспорта, связи и информатики без модификаций, приспособленных для инвалидов, а также некоторые другие.
2 Последние изменение и дополнение данного закона приходятся на 01.02.2012.
вополагающий. Вместе с другими федеральными законами, федеральными нормативно-правовыми актами он составляет законодательное обеспечение проведения политики государства в отношении инвалидов.
Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее - Закон) объявил целью государственной политики в этой области - предоставление инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации общечеловеческих прав и свобод.
Закон разрешил по-новому принципиальный вопрос: кого же считать инвалидом? Определение инвалидности зависит от целей социальной политики - социальное обеспечение или социальная защита с полной интеграцией в процессе жизнедеятельности общества. Прежняя концепция инвалидности (с оценкой ограничения трудоспособности) в условиях административно-командной системы позволяла легко определить направление помощи тем, кто в ней нуждался. В рыночных условиях иные цели - повысить конкурентоспособность инвалида, имеющего затруднения в жизни. Упор на оценку ограничения трудоспособности при современном развитии науки и техники весьма проблематичный вопрос и может вызвать дополнительные затруднения для инвалида. В то же время отбрасывать как ненужные меры социального обеспечения невозможно.
Закон определяет инвалида как «лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящими к ограничению жизнедеятельности, и вызывающее необходимость его социальной защиты» [1].
В Законе также даны принципиальные понятия: «социальная защита инвалидов», «медико-социальная экспертиза» 3, «реабилитация», «федеральная базовая и индивидуальная программы реабилитации инвалидов», обозначена компетенция федеральных и региональных органов власти в решении вопросов инвалидов, определена ответственность за причинение здоровью вреда, приведшего к инвалидности.
Законом предусмотрено создание специальных социальных институтов: государственной службы медико-социальной экспертизы и государственной
' В отличие от прежней медико-трудовой экспертизы.
службы реабилитации инвалидов. На эти институты возложены функции оценки ограничений жизнедеятельности, разработки и проведения реабилитационных мероприятий в целях восстановления социального статуса инвалидов, достижения ими материальной независимости.
Обеспечение жизнедеятельности инвалидов предусматривается в Законе через оказание им медицинской помощи, санаторно-курортного обслуживания, беспрепятственного доступа к информации, к объектам социальной инфраструктуры, с выделением в отдельную статью транспортное обслуживание инвалидов. Предусмотрено государственное стимулирование участия предприятий и организаций в обеспечении жизнедеятельности инвалидов. Две статьи (в новой редакции Закона) посвящены организации воспитания и обучения детей-инвалидов, образования инвалидов. Пять статей определяют политику государства в обеспечении занятости инвалидов и создания необходимых условий труда. Остальные направления, приведенные в Законе, предусматривают материальное обеспечение инвалидов, социально-бытовое обслуживание инвалидов. Определен порядок сохранения льгот, установленных инвалидам при разных формах собственности и изменении законодательства, ответственность за нарушение прав инвалидов, рассмотрение споров. Предусмотрено право инвалидов на общественные объединения, подтверждено предоставление им льгот, предусмотренных Налоговым кодексом РФ.
К сожалению, Закон носит в основном декларативный характер, при становлении развития новой системы социальной защиты инвалидов обозначены права граждан-инвалидов, но не приведены нормы и четкое определение путей их реализации, а также не указаны нормы ответственности за невыполнение требований Закона.
В Законе не рассматриваются (вообще нет статей) права инвалидов для обеспечения в полном объеме участия в семейной жизни и право на личную свободу, участия в политической жизни государства. Проигнорированы гендерный аспект и такой принципиальный подход, как региональный. Следовательно, не определены основные, и в то же время специфические направления социальной защиты многочисленных сельских инвалидов, инвалидов, проживающих в районах Крайнего Севера, в зонах чрезвычайных ситуаций, крайней бедности и нищеты. В Законе не говорится об абилитации -
- 43
формировании жизненно важных функций, что особенно важно для детей-инвалидов до 3 лет.
Не определены основы отношений к таким категориям инвалидов, перед которыми государство имеет особые обязательства в связи с выполнением отдельных особых поручений государства или по его защите - инвалиды ВОВ, инвалиды боевых действий (в том числе и интернационалисты). Таким образом, совершенно выпали из сферы социальной защиты инвалиды, получившие травмы и заболевания при защите граждан или охране, спасении государственного имущества, имевшие льготы и преимущества в советское время, и др.; остро нуждающиеся инвалиды, инвалиды в чрезвычайных ситуациях, инвалиды-беженцы, инвалиды с отдельными заболеваниями, значительно влияющими на ограничение в области жизнедеятельности, и др.; нуждающиеся в создании определенных дополнительных условий для реализации своих общеустановленных прав и свобод - семьи с детьми-инвалидами, инвалиды с детства, пожилые инвалиды, нуждающиеся в уходе, одинокие инвалиды и др.
Закон трудно читается, особенно при переходе от одного направления к другому. Так, в главе IV, посвященной определению направлений по правам обеспечения жизнедеятельности инвалидов: в ст. 15 предусмотрено беспрепятственное пользование транспортом, а льготы при пользовании транспортом и мероприятия по обеспечению инвалидов специальным транспортом расписаны в ст. 28; в ст. 13 определены основы порядка и условий предоставления инвалидам медицинской помощи, а право на санаторно-курортное лечение - в ст. 31. Также одному направлению посвящено несколько статей (обеспечение занятости), в то время как несколько других собраны в одну: ст. 31 посвящена как предоставлению медико-бытовых услуг на дому, так и обеспечению техническим обслуживанием и ремонтом технических средств [1].
Анализ действующего законодательства прямого действия и законодательных и нормативно-правовых актов по другим вопросам, касающимся проблем социальной защиты инвалидов. Для наполнения более конкретным содержанием статей Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и развития его недоработанных частей были приведены в соответствие другие федеральные законы и приняты новые нормативно-правовые акты, касающиеся проблем инвалидов и инвалидности.
А. Медико-социальная экспертиза
Рядом постановлений Правительства РФ определен порядок признания граждан инвалидами, общий и с выделением таких категорий, как военнослужащие, граждане, прибывающие из ближнего зарубежья, выехавшие на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, дети до 16 лет и ряд других.
Девятнадцать нормативно-правовых актов министерств соцобеспечения, социальной защиты, труда, здравоохранения РФ, ВЦСПС регулируют правовые отношения в части проведения экспертизы и установления инвалидности. Здесь и общие вопросы - указания по определению причин инвалидности и порядка проведения этого определения, классификация медико-социальной экспертизы и ее критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы, перечень заболеваний, при которых группа инвалидности устанавливается без срока переосвидетельствования. Также освещаются и отдельные вопросы: определение групп инвалидности некоторых категорий населения -чернобыльцев и других граждан, подвергшихся радиационному воздействию; ветеранов ВОВ, участников бывшего антифашистского Сопротивления; интернационалистов, участников других боевых действий; граждан из подразделений особого риска; граждан при определенных заболеваниях и травмах -лепра, профессиональные заболевания и производственная травма.
После выхода в свет Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» документы, принятые в его развитие, правительство само не утверждало, а поручало Минтруду России. В новом Федеральном законе от 17.12.2001 № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в ст. 8 п. 2 записано, что порядок признания лица инвалидом утверждается правительством. Перенос ответственности отменил в данном случае ведомственный подход.
На более высокий уровень решения необходимо переносить определение классификации групп инвалидности. Вообще говоря, классификация всегда зависит от того, кто ее составляет, когда и в каких целях. Ведомственный подход при определении базовых категорий и норм, тем более ограниченный решением двух министерств - Минтруда и Минздравсоцразвития России - без Министерства образования и науки РФ и других заинтересован-
ных ведомств, недостаточно отвечает требованиям проводимой социальной политики4.
В основу определения инвалидности по действующему законодательству заложены как бы принципиально новые критерии, характеризующие не утрату способности к труду в обычных условиях, а нарушение жизнедеятельности человека. Новая классификация и временные критерии, используемые при проведении медико-социальной экспертизы, предполагают, что далеко не каждый человек может быть признан инвалидом. Для этого должны учитываться три фактора: 1) нарушение здоровья; 2) ограничение жизнедеятельности; 3) необходимость осуществления мер социальной защиты. Но переход на новые критерии до сих пор не до конца отработан и имеет ряд спорных положений.
Высокий уровень безработицы, низкий уровень заработной платы, пенсий, пособий и компенсаций, слабо развитая реабилитационная инфраструктура (особенно в области образования, профессионального обучения), слабые экономические и организационные рычаги в развитии интереса у работодателя использовать труд инвалида объективно возвращают государственные структуры медико-социальной экспертизы, социального и пенсионного страхования к использованию прежнего определения инвалидности, основанного на оценке трудоспособности, с расширением социально-бытовых и медицинских рекомендаций.
Сегодня пенсионный законодатель требует при назначении пенсии по инвалидности определять наличие группы инвалидности по ограничению степени трудоспособности по медицинским показаниям. В п. 1 ст. 8 Федерального закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», п. 1 ст. 9, п. 3 ст. 10, п. 2 ст. 15 Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предусмотрено назначение пенсии исключительно от степени трудоспособности. Пенсионный фонд РФ, продолжая ориентироваться на степень трудоспособности, ведет себя не совсем адекватно. Данная постановка вопроса в небольшой степени временно снижает напряженность в обществе, но
4 Сегодня существуют попытки выработки и внедрения моделей взаимодействия учреждений МСЭ, в частности, с органами занятости населения. Все чаще соисполнителем тех или иных программ социальной защиты инвалидов выступает Министерство образования и науки РФ, но сама технология взаимодействия и участия в законотворчестве данных субъектов государственной власти недостаточно отработана.
дискриминационно при устройстве на работу и не решает проблемы равноправия инвалидов с другими гражданами в этой области. Мировой опыт рекомендует опираться на уровень образования инвалида, на его способность к обучению и переобучению. С другой стороны, отношение к инвалидам, так же как и к здоровым людям - неправильно, а пенсия сегодня остается единственным гарантированным источником существования для большинства инвалидов. Необходимо комплексное решение вопроса со смещением стратегического решения вопроса в сторону обеспечения способности инвалида самостоятельным заработанным доходом. Для исключения дискриминации по трудоустройству следует, чтобы в документах по инвалидности заключения об условиях и характере труда носили рекомендательный характер.
Имеются проблемы в организации системы медико-социальной экспертизы. В настоящее время государственная служба медико-социальной экспертизы (МСЭ) формируется на следующих уровнях управления РФ и состоит из трех звеньев: 1) первичные (районные, межрайонные) бюро МСЭ, занимающиеся освидетельствованием, переосвидетельствованием и установлением инвалидности; 2) лавные региональные (областные, краевые, республиканские) МСЭ, занимающиеся решением спорных вопросов при установлении инвалидности первичными бюро МСЭ, определением показаний к обеспечению автотранспортом и техническими средствами реабилитации, организационной и методической работой в регионе; 3) федеральное государственное бюджетное учреждение МСЭ5, занимающееся решением спорных вопросов при установлении инвалидности первичными и региональными бюро МСЭ, организационной и методической работой на федеральном уровне. При этом при установлении диагноза профзаболевания только такие субъекты страхования, как центры профпатологии Минздрава России, имеют на это полное и исключительное право.
На федеральном уровне работают Центр про-фпатологии Минздрава России6 и НИИ РАМН. Они являются координирующим и консультативно-методическим органом по вопросам научно-исследовательской, организационной и методической
5 Ранее - Федеральное бюро МСЭ, переименовано согласно приказу ФМБА РФ № 277У от 30.05.2011.
6 Ранее - Центр профпатологии Минздрава России на базе клиники НИИ медицины труда РАМН, переименован приказом от 28.01.2000 № 33/9.
работы по профилактике заболеваний, в том числе и профессиональных. В их функции составной частью входит проведение обследования и экспертизы наиболее сложных конфликтных случаев. Заключение центров является действительным на всей территории России. Но правом установления инвалидности или решения других вопросов медико-социальной экспертизы они не обладают.
Правом отмены решений, принятых на первичном или региональном уровне, не обладает никакой федеральный орган, кроме ФГБУ МСЭ. Обжаловать решение главного ФГБУ МСЭ можно только через суд. Суды испытывают большие трудности с привлечением независимых экспертов на региональном уровне, что приводит к затягиванию рассмотрения судебных дел, принятию некомпетентных решений, что создает условия для апелляции этих решений и их отмены более высокими судебными инстанциями.
Начинают проявляться негативные моменты, не отработанные в действующей системе медико-социальной экспертизы и при ее взаимодействии с другими субъектами - Фондом социального страхования РФ, лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ) и др.
При взаимодействии с органами страхования особенно это проявляется при переездах инвалида в другой регион на новое место жительства. Так, инвалид в связи с получением производственной травмы или профзаболеванием получает возмещение вреда из того исполнительного органа Фонда социального страхования РФ, куда работодатель, причинивший вред, передал его личное (учетное) дело, причем он проходит переосвидетельствование по месту жительства.
Таким образом, при функционировании государственной службы медико-социальной экспертизы затруднено эффективное взаимодействие с участниками системы социального страхования и обеспечения.
Очевидно, следует пересмотреть и нормы освидетельствования населения. В примерном положении о бюро МСЭ предусмотрено организовать одно первичное бюро на 70-90 тыс. чел. при объеме 1 800-2 000 освидетельствований в год. При таких нормах без учета выездов на дом на одного освидетельствованного приходится от 0,5 до 0,75 ч, что далеко недостаточно не только для заполнения документации, но даже и для нормальных условий освидетельствования и проведения экспертизы больного. Ведь за это время специалистам необ-
ходимо не только изучить имеющуюся документацию, осмотреть больного, в основном имеющего физические затруднения, произвести необходимые измерения, вынести решение, составить индивидуальную программу реабилитации, оформить документы.
Низкая оплата труда работников МСЭ приводит к хронической нехватке специалистов, что в сочетании с большой нагрузкой в установленное рабочее время не вдохновляет на дополнительную работу в сверхурочное (оплачиваемое) время за недостойную оплату и приводит к хроническому переутомлению работников МСЭ, большим очередям на освидетельствование и переосвидетельствование. Последний факт может проиллюстрировать опубликованный в журнале «Социальная защита» монолог матери ребенка-инвалида: «Довольно взвинченная, усталая врач записывает ваши жалобы и историю развития ребенка и выдает неутешительный диагноз: такая болезнь не лечится, ребенок не обучаем, социальный прогноз его самый печальный и - не хотите ли вы сдать его в учреждение социальной защиты? Моя просьба разработать сыну индивидуальную программу реабилитации инвалида вначале воспринимается как блажь. Затем мы переходим в руки руководителя бюро МСЭ доктора Захарченко. Она тут же отказала нам в просьбе продлить срок инвалидности моему ребенку до 18 лет (это неизлечимому и не обучаемому), но согласилась в течение месяца разработать ему ИПР. При этом доктор Захарченко даже не пожелала выслушать мои пожелания как матери о том, что необходимо включить моему ребенку в программу реабилитации» 7.
Замена врачебно-трудовых экспертных комиссий (ВТЭК) на бюро медико-социальной экспертизы (МСЭ) означает не только изменение названия, но и самой концепции. Инвалид - не постоянное понятие, многие виды физических дефектов могут быть преодолены. Поэтому особое значение придается реабилитации, программам, которые разрабатывают специалисты бюро МСЭ. Индивидуальные программы реабилитации (ИПР) должны включать в себя соответственно разделы медицинской, профессиональной и социальной реабилитации, причем все три компонента должны быть отражены, взяты на учет и исполнены. Реабилитационные мероприятия, которые определяются специалистами, не удовлетворяют ни один субъект социальной защиты
7 См. монолог матери ребенка-инвалида в журнале «Соци-
альная защита» № 7 за 2007г.
инвалидов. Составление абилитационных программ (не восстановление, а формирование, что особенно важно для детей до 3 лет) не предусмотрено.
Не удовлетворяют индивидуальные программы реабилитации инвалидов. Базовая программа реабилитации не принята8, не разработана система контроля и оценки эффективности индивидуальных программ реабилитации. Программы часто составляются с учетом возможностей, которые имеются в регионе. И если инвалид нуждается в операции, которая не делается в регионе или стоит очень дорого, то потребность часто не учитывается и остается неудовлетворенной. Но и такие неполные «плохие» индивидуальные программы реабилитации в настоящее время могут быть предложены бюро МСЭ только 4-7 % инвалидов.
Основа всей статистики по инвалидам и инвалидности должна быть заложена в индивидуальных программах реабилитации. Статистика инвалидности запущена и не соответствует международным нормам. Ведомства не имеют объективной, оперативной и детальной информации и не могут сделать достоверный прогноз в целом по стране и по каждому субъекту Федерации о том, какие технические и транспортные средства, медицинские и социальные меры реабилитации могут потребоваться инвалидам в ближайшем будущем. Это значительно затрудняет разработку программ, определяемых как основной инструмент решения проблем инвалидов. В состав бюро МСЭ, по сравнению с прежним ВТЭК, введены штатные единицы психологов, на которых фактически возложено определение всех социальных и профессиональных реабилитационных мероприятий. Это задание трудно выполнимо без других специалистов - менеджеров по труду, педагогов.
Организация служб МСЭ должна предусматривать полную компьютеризацию, создание единой компьютерной сети.
Б. Реабилитация
Наряду с продолжением работы по совершенствованию законодательства медико-социальной
экспертизы, необходимо переносить основной упор на решение проблем, накопленных в другой важной области социальной защиты инвалидов - проведении реабилитации.
Для самих инвалидов важным моментом является закрепление их прав на реабилитацию, что до сих пор не нашло отражения в действующих нормативно-правовых документах, кроме Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Федерального закона от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
Сам термин «реабилитация инвалидов», приведенный в законе, - не совсем «рабочий». Он не раскрывает четко основные цели, сущность, содержание, сферу действия реабилитации. Реабилитация определена как система мероприятий и не отмечает, что это в то же время и процесс, что отражено при определении понятия «медико-социальная экспертиза». Установление порядка проведения реабилитации, последовательность, преемственность закреплены в Федеральном законе от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Целями реабилитации названы восстановление социального статуса, достижение материальной независимости и социальная адаптация, чем отсекаются инвалиды, нуждающиеся только в медицинской реабилитации. Наверное, нужно было бы в данном случае придерживаться более четких, принятых международным сообществом9 понятий, исполнение которых потребовало бы реализовать в жизнь более эффективную систему реабилитации.
8 Постановлением Минтруда России от 18.07.2001 № 56 утверждена Форма программы реабилитации пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания.
Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р утвержден Перечень технических средств, выдаваемых бесплатно. Регламентирован также федеральный Перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалидам.
9 В Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятых Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 г. (Введение, п. 23), понятие «реабилитация» определяется, с одной стороны, как процесс, имеющий целью помочь инвалидам достигнуть оптимального физического, интеллектуального, психического или социального уровня деятельности и поддерживать его, предоставив им тем самым средства для изменения их жизни и расширения рамок их независимости. С другой стороны, реабилитация включает меры по обеспечению или восстановлению функций, или компенсации утраты, или отсутствия функций, или функционального ограничения. Она включает в себя широкий круг мер и деятельности, начиная с начальной и более общей реабилитации и кончая целенаправленной деятельностью, например, восстановлением трудоспособности. В 2008 г. Россия подписала Конвенцию ООН «О правах инвалидов». В настоящее время идет ее ратификация. Субъектам РФ рекомендуется провести анализ нормативно-правовых актов регионального уровня на предмет соответствия положениям Конвенции.
Требуют дальнейшей разработки вопросы методологии (определение системы принципов и способов организации и построения практической деятельности) медицинской, профессиональной и социальной реабилитации.
Законодательные недоработки предопределяют то, что до настоящего времени отсутствует единая система реабилитации инвалидов. Не определено четкое разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в области реабилитации инвалидов, отсутствуют порядок взаимодействия учреждений различной ведомственной принадлежности, последовательность и преемственность в проведении реабилитационных мероприятий, ответственность за осуществление мероприятий по медицинским, профессиональным и социальным аспектам реабилитации.
Не предусмотрена организация контроля за обязательностью исполнения реабилитационных мероприятий, введения административной ответственности специалистов и руководителей при необоснованном отказе. Исключена возможность реализации части (или полностью) реабилитационных мероприятий при изменении инвалидом своего решения.
Медицинская реабилитация. Говоря о термине «медицинская реабилитация», следует отметить, что так же, как выше упоминалось и о термине «реабилитация», до настоящего времени четко не определены ни в законе, ни в иных нормативно-правовых документах цель, сущность, содержание, сфера действия медицинской реабилитации и ее отличие от лечения10. В Федеральном законе «О
10 Возможно, определяя термин «медицинская реабилитация», можно было использовать формулировки Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятые ООН, отредактированные для наших целей, и определить как процесс и систему мер по обеспечению или восстановлению функций, или компенсации утраты, или отсутствия функций, или функционального ограничения организма инвалида в целях помочь инвалидам достигнуть оптимального физического и психического уровня деятельности организма, поддержания его, предоставив им тем самым средства для изменения их жизни и расширения рамок их независимости. Процесс реабилитации не предполагает лишь оказание медицинской помощи, как указывается в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов ООН. Он так же, как и всякий процесс реабилитации, включает в себя широкий круг мер и деятельности, начиная с начальной и более общей реабилитации и кончая целенаправленной деятельностью, например, восстановлением трудоспособности.
48 -
социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определяются только составные части медицинской реабилитации.
Требует решения вопрос о правовом статусе реабилитационных учреждений, осуществляющих преимущественно медицинскую реабилитацию, и порядке их взаимодействия с другими реабилитационными учреждениями.
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Закон РФ от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» определяют порядок оказания только медицинской помощи инвалидам, но всей проблемы становления системы организации и проведения реабилитации инвалидов в стране не решают.
На федеральном уровне утверждены целевые программы ранней диагностики инвалидизирующих заболеваний, а также методы их лечения и профилактики тяжелых осложнений (фенилкетонурии, сахарного диабета, туберкулеза и др.). Однако сегодня положение в этом направлении не улучшено, финансирование целевых программ осуществляется крайне неудовлетворительно. Остается острая необходимость в составлении и реализации целевых и комплексных программ предупреждения, раннего обнаружения, оценки и лечения дефектов здоровья, проведения абилитационнных и реабилитационных мероприятий по сокращению масштабов инвалидности и устранению ее последствий, особенно среди детей и младенцев; подготовке и оснащения врачей, другого медицинского персонала, работников местных учреждений сферы социального обслуживания, подготовке детских рекомендаций для родителей детей-инвалидов по основным категориям инвалидов, с учетом места проживания (сельская местность, районы нищеты и др.).
Необходимо принятие нового федерального закона «О профилактике инвалидности, реабилитации и абилитации инвалидов в Российской Федерации», который позволит разрешить вопросы медицинской реабилитации инвалидов. Необходимо определить цели, основные задачи, принципы, способы организации и функционирования медицинской реабилитации дифференцированно для разных категорий инвалидов в зависимости от возраста, региона проживания и социального и материального статуса.
В настоящее время в России планируется провести актуализацию положений научных стандартов РФ, инструкций и рекомендаций, иных норм документов, устанавливающих требования доступности для инвалидов и других малообеспеченных групп населения.
Как отдельную часть следует предусмотреть раздел о профилактике заболеваемости и инвалидности.
Профессиональная реабилитация. Важнейшими аспектами профессиональной реабилитации являются профессиональная подготовка и профессиональное образование. Одним из основных прав, гарантированных инвалидам в России, является образование. Оно установлено ст. 18 и 19 Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Законом РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании». В соответствии с этими законами детям-инвалидам должно быть обеспечено дошкольное и внешкольное воспитание, получение инвалидами общего, начального, среднего и высшего профессионального образования.
Закон РФ «Об образовании» решает некоторые вопросы инвалидов - детей и молодого возраста в этой области, но, тем не менее, остается еще много проблем в дошкольном воспитании детей-инвалидов и системе общего образования, где до сих пор не созданы необходимые условия для интегрированного воспитания и обучения детей с отклонениями в развитии. Школы не приспособлены для обучения инвалидов, чьи психофизиологические возможности требуют особой инфраструктуры помещений, специального оборудования рабочих мест, более широкого использования технических средств для обучения и специальной адаптированной к особенностям инвалидов методики обучения, что не всегда требует больших специальных затрат. Есть настоятельная необходимость для решения этих проблем для каждого такого ребенка-инвалида, даже единственного обучающегося в учреждении общего типа. Расширение во всех образовательных программах вузов и учреждений среднего педагогического образования разделов по обучению инвалидов способствовало бы этому.
Сложившаяся система профессиональной подготовки инвалидов требует коренной перестройки. Эта проблема неоднократно обсуждалась на Совете по делам инвалидов при Президенте РФ.
Закон РФ «Об образовании» (п. 7 ст. 50) устанавливает право на неоднократное получение бесплатного профессионального образования, что очень важно для инвалидов, которым приходится искать другую работу по состоянию здоровья. Согласно приказу Министерства образования и науки РФ от 30.12.2010 № 2211 определены базовые образовательные учреждения высшего профессионального образования, в которых создаются условия,
обеспечивающие обучение инвалидов. Предусмотрен внеконкурсный прием в учреждения высшего и среднего профессионального образования, а также на курсы по обучению профессиям, повышения квалификации и переподготовки кадров для отдельных категорий инвалидов. В Федеральном законе от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусмотрено увеличение стипендии для инвалидов первой и второй групп в полтора раза.
Однако, учреждения высшего и среднего профессионального образования, так же как и школы, в основном не приспособлены или недостаточно приспособлены для обучения инвалидов11.
Интеграция получения образования детей, подростков и молодых инвалидов в учреждениях общего типа, повышение эффективности работы специальных образовательных учреждений законодательно урегулирована недостаточно. Так, в настоящее время не определены: категории инвалидов, которые в период обучения находятся на полном государственном обеспечении, категории инвалидов, нуждающихся в специальных приспособлениях, методиках обучения, формах и организации обучения в учреждениях общего типа. Не отрегулирован механизм финансирования учреждений, проводящих обучение инвалидов и др.
В России до сих пор нет единой государственной политики в сфере занятости инвалидов. Право на труд инвалидам гарантировано ст. 20-24 Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» [5], но их положение на российском рынке труда остается тяжелым.
Введение рыночных механизмов, предусматривающих самоокупаемость и самостоятельность предприятий, привело к тому, что многие из них отказались от найма малопроизводительных работников в силу их физических недостатков или просто негативного отношения к инвалидам.
В условиях рынка государственная социальная политика в отношении инвалидов направляется на
11 Так, согласно сведениям официальной статистики об инвалидах, обучающихся в государственных и муниципальных учреждениях среднего и высшего профессионального образования, только 60 % из них ежегодно завершают полный курс обучения в средних профессиональных учреждениях и 31 % (от числа поступивших в вуз) составляют выпускники учреждений высшего профессионального образования.
постепенный переход от выплаты компенсаций к обеспечению реализации права на труд, с наибольшим вовлечением в открытый рынок труда. Идея равноправия инвалидов на рынке труда может быть проведена через антидискриминационное законодательство и законодательство «поощрительное», которые не должны рассматриваться как взаимоисключающие или конкурентные.
Многие защитники инвалидов, особенно по вопросам участия инвалидов в общем обучении, профессиональной подготовке и трудовой деятельности, считают антидискриминационное законодательство основным средством достижения поставленных целей. Антидискриминационное законодательство обычно предусматривает не только запрещение дискриминации инвалидов во время приема на работу, но и предусматривает специальное оборудование его рабочего места, непредвзятое продвижение по службе, что обычно распространяется на предприятия, выполняющие государственные заказы.
Антидискриминационное законодательство предусматривает широкое применение решения спорных вопросов через суд. Российская действительность показывает, что население и общественные организации не имеют навыков обращения в суд, кроме того, судебная процедура дорогостоящая и очень длительна.
Патерналистский подход проведения политики социальной защиты в области занятости инвалидов, отраженный в введении обязательной процентной квоты на трудоустройство инвалидов, не принес ожидаемых результатов. Законодательно предусматривалось установление в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов, резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов, стимулирование создания дополнительных рабочих мест для инвалидов, оптимальных условий труда, предпринимательской деятельности и обучения новым профессиям.
С другой стороны, предприятие, имеющее квоту, за каждого нетрудоустроенного инвалида должно вносить плату, размеры и порядок которой определяются органами государственной власти субъектов Федерации. Эти деньги должны направляться на оборудование и образование новых рабочих мест для инвалидов, но на практике они мизерны и растворяются в бюджете.
Как известно, Кодекс законов об охране труда (КЗОТ) предусмотрел некоторые меры по охране гарантий приема на работу, занятости, организации труда, отдыха и заработной платы инвалидов. Так, ст. 157 КЗОТ обязывает администрацию в случаях, предусмотренных законодательством, принимать на работу инвалидов в порядке трудоустройства и устанавливать им в соответствии с медицинскими рекомендациями неполное рабочее время или другие льготные условия труда. Привлечение к работе в ночное время, в выходные дни и сверхурочные работы без согласия инвалида и соответствующего медицинского заключения запрещены (ст., 48, 54, 157).
Преимущественным правом на оставление на работе при сокращении численности штата при равной производительности труда и квалификации пользуются многие категории работников, но из инвалидов - только инвалиды от профессионального заболевания или увечья, получившие их в данной организации, на данном предприятии, инвалиды войны, инвалиды-чернобыльцы. Остальные инвалиды на равных со здоровыми конкурируют при сокращении численности или штата работников (ст. 34 КЗОТ).
Пункт 2 ст. 33 КЗОТ о расторжении по инициативе администрации трудового договора вследствие недостаточного состояния здоровья работника разрешает уволить работника по состоянию здоровья, что является дискриминационным по отношению к работнику, и в частности к инвалиду, без обязательств со стороны работодателя улучшить условия труда.
Действующее законодательство не предусматривает мер по запрещению дискриминации инвалидов во время приема на работу, не предусматривает обеспечение специальным оборудованием его рабочего места, непредвзятое продвижение по службе и другие меры.
«Поощрительной» социальной политикой для повышения эффективности социальной защиты инвалидов в целях создания заинтересованности работодателей для увеличения количества новых рабочих мест для инвалидов должно быть проведение льготной налоговой политики в отношении специализированных предприятий и организаций или просто применяющих труд инвалидов. К таким в Российской Федерации относятся предприятия, работа на которых и руководство которыми осуществляются членами ассоциаций или обществ инвалидов, обычно определенных групп инвалидов, таких как глухонемые, слепые или с физическими отклонениями.
Имеются специализированные участки, цеха, применяющие труд инвалидов, - при домах-интернатах системы социальной защиты населения, а также в сфере обслуживания - часовщики, сапожники и др. Главной целью специализированных предприятий (цехов, участков) является то, что они предоставляют работу тем инвалидам, которые менее всего отвечают требованиям открытой занятости. Такие предприятия (или цеха) сталкиваются с необходимостью стать конкурентоспособными, испытывают большой недостаток в инвестициях, заработная плата на них часто остается очень низкой.
Предусматриваются льготы при уплате НДС, налога на прибыль и единого социального налога по действующему Налоговому кодексу РФ (ст. 149, п. 3, ст. 239 п. 2; ст. 264 п. 38) для предприятий и организаций, применяющих труд инвалидов и проводящих мероприятия социальной защиты инвалидов. По сути, это «специализированные», «закрытые» предприятия и учреждения инвалидов.
При исчислении налога на прибыль в налогооблагаемую базу не включаются расходы «закрытых» предприятий и учреждений инвалидов, направленные на цели, обеспечивающие социальную защиту инвалидов - улучшение условий труда инвалидов, создание рабочих мест. От уплаты единого социального налога освобождаются организации любых организационно-правовых форм с заработной платы и вознаграждений работающих в них инвалидов I, II и III групп, не превышающей 100 тыс. руб. в год. Не подлежат налогообложению доходы физических лиц при уплате ими суммы компенсации путевок на санаторно-курортное лечение, на оплату за инвалидов организациями или индивидуальными предпринимателями технических средств профилактики инвалидности и реабилитацию инвалидности (ст. 217, п. 9, п. 22, п. 28 - в части оплаты медикаментов, причем не более 2 000 руб.).
Имеют различные налоговые льготы отдельные категории инвалидов, работающих по трудовому договору. Инвалиды, работающие по совместительству, договорам подряда и другим договорам гражданско-правового характера, в среднесписочную численность работников-инвалидов, имеющих льготное налогообложение, не включаются.
Все эти меры по льготному налогообложению сегодня в Российской Федерации недостаточны, требуется более эффективная и гибкая система поощрения применения труда инвалидов с различными заболеваниями, разных возрастов и разного
социального статуса в организациях разных организационных форм и прав собственности.
Снижение налоговой нагрузки для всех предприятий, использующих труд инвалидов и создающих для них приемлемые условия труда, в значительной мере содействовало бы решению вопроса трудоустройства инвалидов.
С другой стороны, нет необходимости со стороны государства ограничивать свободу выбора инвалидом работы, что имеет место при современном действующем законодательстве (назначение пенсий только с учетом уровня нетрудоспособности). Основная задача государства - довести до всех информацию о наличии особых служб, о том, где и как их найти. Информация должна быть легко доступна. В нее должны входить сведения: о процедуре поиска работы и возможности профориентации; о наличии специальных средств, помогающих инвалиду в работе, возможности научиться пользоваться ими, о курсах переподготовки, профессионального обучения, грамотности; о наличии компенсирующих выплат и финансовой помощи; о расположении ближайших и отдаленных мест возможной работы; о местных группах поддержки инвалидов.
Социальная реабилитация. По социально-бытовой реабилитации инвалидов принято больше всего нормативно-правовых актов. Различные категории и группы инвалидов имеют льготы по обеспечению жильем, коммунальными услугами, топливом, по доставке продовольственных и промышленных товаров, проезду. Приняты они все в разное время и по разным основаниям. Ревизию обоснованности предоставления льгот и получения компенсаций трудно провести без всеобъемлющего мониторинга инвалидов и их семей.
При анализе законодательства, определяющего пенсионные доходы инвалидов, следует отметить, что существующее пенсионное законодательство ущемляет права инвалидов по уровню обеспечения их доходами. Согласно Рекомендации Международной организации труда № 102 пенсии по инвалидности и по старости должны быть равны друг другу -40 % от заработной платы, что на практике не соблюдается. Низкий уровень пенсионного обеспечения сочетается с широким предоставлением льгот по пенсионному обеспечению инвалидов. Пенсионеры по возрасту, если им 80 лет или они имеют I группу (III степень), получают увеличенную в 3 раза по сравнению с другими пенсионерами базовую часть пенсии. Можно сказать, что по пенсионному обеспе-
чению лица 80 лет и старше в основном приравнены по своим льготам к инвалидам I группы (III степени). А если они к тому же имеют иждивенцев, то базовая часть увеличивается: при одном иждивенце - на 16,7 %, при двух - на 33,3 %, при трех и более - на 50 %. То есть с увеличением числа иждивенцев материальная обеспеченность самых старых инвалидов и инвалидов самой тяжелой Iгруппы уменьшается, хотя и численность таких инвалидов уменьшается.
Отдельные категории инвалидов имеют право на получение пенсий по двум разным основаниям. Это -инвалиды вследствие военной травмы; инвалиды -участники ВОВ; инвалиды - вдовы погибших в ВОВ, в войну с Финляндией или Японией; инвалиды, потерявшие кормильца в результате радиационной и техногенной катастрофы на Чернобыльской АЭС; инвалиды - родители погибших военнослужащих.
Получают пенсию по старости с льготами по возрасту и трудовому стажу: инвалиды вследствие военной травмы, чернобыльцы; инвалиды I группы (III степени) по зрению; матери инвалидов с детства. При исчислении страхового стажа для назначения пенсий наравне с периодами работы засчитываются периоды ухода трудоспособным лицом за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или лицом, достигшим 80 лет. В общий трудовой стаж включается период нахождения на инвалидности I и II группы от профзаболевания или трудового увечья. Но пенсионеры, получившие инвалидность в результате спасения жизни граждан или государственного имущества и имевшие в советское время уровень обеспечения наравне с инвалидами от профзаболеваний или производственных травм, сегодня не имеют никаких льгот и растворяются в общей массе трудовых или социальных пенсионеров.
Эффективность реабилитационных мероприятий зависит от обеспеченности реабилитационного процесса техническими средствами реабилитации.
Рядом постановлений Правительство РФ сохранило действующий порядок бесплатного отпуска определенной продукции. Не подлежат налогообложению налогом на добавленную стоимость реализация, передача, выполнение, использование для собственных нужд некоторых видов продукции и услуг. При этом одним из предварительных условий для государственного финансирования можно признать деятельность государства в сфере закупок, как обязательное условие обеспечения доступности товаров и услуг для инвалидов, которое сегодня практически не используется.
Закон «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» гарантирует инвалидам право на получение необходимой информации и каналов коммуникации. В развитие этого положения принято постановление Правительства РФ от 07.12.1996 № 1449 «О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры». И все же телевидение, радио, газеты и журналы, иные средства массовой информации все еще малодоступны для инвалидов. Система сурдоперевода не охватывает все основные формы общественной жизни. Недостаточно используются компьютерные технологии, в том числе специально адаптированные для инвалидов с нарушением зрения.
По другим сферам социальной жизни следует отметить, что недостаточно проработаны в действующем законодательстве об инвалидах вопросы брака и материнства или отцовства, недостаточно уделено внимания решению вопроса обеспечения равноправия инвалидов в участии в гражданской и политической жизни страны.
Социальная защита отдельных категорий инвалидов (военных ветеранов, ветеранов труда, детей-инвалидов и др.) предусмотрена в отдельных законах и подзаконных нормативно-правовых актах.
Тем не менее, решение проблем и этих категорий инвалидов остается не до конца проработанным. По этим вопросам неоднократно принимались определения Конституционного Суда РФ.
Абсолютно выпали дополнительные меры социальной защиты инвалидов, ставшими ими вследствие защиты жизни других граждан или государственного имущества, присутствовавшие в советском законодательстве.
Основным инструментом решения проблем инвалидов названы целевые и комплексные программы. В настоящее время идет широкое обсуждение программы «Доступная среда», принятой постановлением Правительства РФ от 17.03.2011 № 175. В рамках предлагаемой программы планируется увеличение количества школ, в которых будет создана универсальная безбарьерная среда, позволяющая обучаться совместно инвалидам и здоровым детям. Сегодня таких школ всего 2 % по России, к 2015 г. предполагается, что показатель будет увеличен до 20 %. Большее число телепрограмм будут иметь субтитры, причем к 2015 г. - 50 % от общего объема вещания общероссийских телеканалов (в настоящее время - не более 15 %). Планируется увеличение
