CC BY
60
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ НАРОДНО-ХОЗЯЙСТВЕННЫМИ КОМПЛЕКСАМИ
УДК 330.322.16
Н. А. Ржавина
Вопросы регулирования реализации инновационно-инвестиционных проектов на основе государственно-частного партнерства
В статье анализируются существующие в РФ недостатки правового регулирования основных форм государственно-частного партнерства и инновационно-инвестиционных проектов, реализуемых на основе государственночастного партнерства, предлагаются меры по устранению недостатков.
In the article the shortcomings of the basic legal documents regulating the main forms of innovative investment projects of public private partnership which limit their application in the course of realization of projects are revealed.
Ключевые слова: инновации, инвестиции, инновационно-инвестиционный проект, государственно-частное партнерство, правовое регулирование экономической деятельности.
Key words: innovation, investment, innovative investment project, public private partnership, legislative regulation of the economic activity.
Для целей настоящей статьи под инновационно-инвестиционным проектом, реализуемым на основе государственно-частного партнерства, будем понимать общественно значимый комплекс мероприятий, согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления, обеспечивающий эффективную разработку создания и освоения инновационного продукта и реализуемый между государством и бизнесом в широком спектре сфер деятельности посредством осуществления капиталовложений.
Несмотря на наличие различных моделей государственночастного партнерства и уже имеющийся положительный опыт их функционирования, стоит отметить, что единого экономикоправового обоснования механизмов функционирования государственно-частного партнерства до настоящего времени не сложилось. Мы считаем, что приемлемыми и понятными соответствующему механизму управления и правовой среде являются формы государственно-частного партнерства, определенные на основе законодательных актов Российской Федерации, а именно: концессии; соглашение о разделе продукции; лизинг; государственно-
частные предприятия, финансируемые за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации.
Дадим краткое описание указанным формам государственночастного партнерства.
Концессия представляет собой систему отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), которая возникает в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства. Объектами концессионного соглашения в первую очередь являются социально значимые объекты, которые не могут быть приватизированы, такие как аэродромы, железные дороги, объекты жилищно-коммунального хозяйства и другие инфраструктурные сооружения, а также системы общественного транспорта, объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта.
При заключении соглашения о разделе продукции между Российской Федерацией и инвестором государство предоставляет инвестору исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на определенном участке недр и на ведение связанных с этим работ. При этом исключительные права предоставляются за определенную плату и на определенный срок; проведение работ инвестор должен осуществлять за счет собственных средств, а произведенная в результате такой деятельности продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, в котором предусматриваются условия и порядок такого раздела.
Лизинговые отношения возникают в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. При таких соглашениях за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну плату.
Государственно-частные предприятия являются также широко распространенной в России формой государственно-частного партнерства. «Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньше спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения» [1].
Важным инструментом государственной инвестиционной политики является Инвестиционный фонд Российской Федерации, в котором аккумулируется часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства. В целом реализация проектов, финансируемых за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, направлена на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации в части создания и развития объектов транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры государственной собственности, а также на развитие инновационных объектов [2].
Специальное законодательство для регулирования проектов государственно-частного партнерства в современном российском праве имеет свою историю.
6 декабря 1995 г. для развития законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестиционной деятельности и таких форм государственно-частного партнерства, как соглашения о разделе продукции и совместные предприятия, был принят Закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», который определяет правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции [4].
Для такой формы государственно-частного партнерства, как лизинг, 29 октября 1998 г. вступил в силу Закон № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)», определивший правовые и организационно-экономические особенности лизинга [5].
21 июля 2005 г. был принят Закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», целью которого являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям [6].
Мы считаем, что перечисленные федеральные законы должны быть дополнены утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации № 134 от 1 марта 2008 г. «Правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ» (далее - Правила), поскольку они устанавливают порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное или региональное и меж-
региональное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также устанавливают этапы и процедуру отбора проектов, основные требования к представленной документации и проведению контроля и мониторинга хода их реализации [3].
В ходе подробного изучения указанной законодательной базы нами была поставлена цель - выявить недостатки перечисленных нормативных документов, ограничивающие их применение для реализации инновационно-инвестиционных проектов государственночастного партнерства.
Федеральные законы «О концессионных соглашениях», «О соглашениях о разделе продукции» и «О финансовой аренде (лизинге)» были рассмотрены с целью найти ответы на следующие вопросы, имеющие первостепенное значение при реализации инновационно-инвестиционных проектов государственно-частного партнерства: Какое имущество может быть объектом соглашения? Какие условия должно содержать соглашение? Каков экономический механизм управления? Как распределяются продукция и доходы между сторонами соглашения? Каково налогообложение объектов соглашения? Каковы условия использования основных фондов и имущества? Какие методы начисления амортизации применяются? За счет каких средств происходит обновление основных фондов? Чьи кадры используются для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением? В каком состоянии должно быть передано имущество собственнику?
Рассмотрение Правил было направлено на изучение особенностей деятельности Инвестиционного фонда РФ, формирования его средств, предоставления финансовой поддержки за счет средств фонда.
В соответствии со ст. 3 Закона № 115-ФЗ « О концессионных соглашениях» по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности [6].
Ответы на поставленные вопросы позволили определить, основные, по нашему мнению, недостатки вышеуказанного закона, которые ограничивают его применение для инновационно-
инвестиционных проектов, осуществляемых через соглашение государственно-частного партнерства:
• отсутствует перечень технико-экономических показателей (как оценочных, так и характеризующих эффективность финансовохозяйственной деятельности), которые являются существенным условием концессионного соглашения;
• экономически не обоснованы размер концессионной платы, порядок и сроки ее внесения;
• не прописана процедура контроля за выполнением условий концессионного соглашения;
• не раскрыт механизм налогообложения концессионной деятельности;
• не прописано об амортизации основных средств, используемых для деятельности в рамках концессионного соглашения, а также о ее распределении в той части, собственником основных средств по которой является государство;
• не разработаны методика и технология расчета эффективности инновационно-инвестиционного проекта, направленного на реализацию концессионного договора;
• отсутствует описание экономического механизма управления проектом, осуществляемым на основе концессионного соглашения.
В ст. 2 Закона № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» соглашение о разделе продукции определено как договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. При этом разрешается предоставление на условиях раздела продукции не более 30 процентов разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых [4].
Итогом рассмотрения вышеуказанного закона стало выявление следующих недостатков, ограничивающих его применение для инновационно-инвестиционных проектов государственно-частного партнерства:
• не определено, какими критериями необходимо руководствоваться при разделе продукции между государством и инвестором. Однако мы считаем, что механизм распределения должен быть сбалансирован по натуральной и стоимостной форме;
• не рассмотрена оценка экономической эффективности проекта, осуществляемого на условиях соглашения о разделе продукции, для государства, общества, инвесторов;
• не дано обоснование предельному уровню компенсационной продукции, речь о котором идет в ст. 8 данного закона;
• не конкретизирован механизм контроля органами власти за выполнением условий соглашения, а также экономический механизм управления проектом.
Статьей 2 Закона № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» зафиксировано, что договором лизинга является соглашение, в соответствии с которым лизингодатель обязуется приобрести в собственность указанное лизингополучателем имущество у определенного им продавца и предоставить лизингополучателю это имущество за плату во временное владение и пользование. Договором лизинга может быть предусмотрено, что выбор продавца и приобретаемого имущества осуществляется лизингодателем [5].
Исследование данного федерального закона позволило нам выявить его главные недостатки при применении закона для реализации проектов через соглашение государственночастного партнерства:
• не конкретизирован размер лизинговых платежей;
• не описан механизм контроля лизингодателя в лице государства за выполнением и реализацией условий договора лизинга лизингополучателем;
• не разработан механизм оценки эффективности использования лизинга для реализации проекта по сравнению с другими способами привлечения средств (банковский кредит, аренда);
• отсутствует экономический механизм управления проектом, осуществляемого в рамках финансового лизинга.
В соответствии со ст. 2 Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда бюджетные ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год на оплату принятых и принимаемых расходных обязательств Российской Федерации по реализации проектов, образуют годовой объем Инвестиционного фонда [3].
По результатам анализа Правил можно сделать вывод о том, что в них не проработаны вопросы, связанные описанием механизма управления и контроля за реализацией инновационноинвестиционного проекта.
Таким образом, рассмотрение действующих документов правового регулирования основных форм государственно-частного партнерства позволило нам определить их основные недостатки. Рассмотрим их более подробно.
1. Главным недостатком является отсутствие единой оценки экономической и социальной эффективности реализации таких проектов. Однако мы считаем, что в основе любого управленческого решения о реализации инновационно-инвестиционного проекта го-
12
сударственно-частного партнерства должна лежать оценка его эффективности; необходимо определять значимость данного проекта прежде всего для государства, для его граждан, а затем уже для непосредственных исполнителей проекта.
П ^ V
В действительности же при заключении соглашений о разделе продукции выбирается участник, предложивший наиболее высокую цену за право заключения соглашения, что не гарантирует эффективную реализацию проекта, его высокую социальную и экономическую значимость для государства. А концессионные соглашения заключаются с участником, предложившим наилучшие условия реализации проекта. При этом ст. 24 Федерального закона «О концессионных соглашениях» определено, что в качестве критериев конкурса могут устанавливаться: сроки создания и (или) реконструкции объекта соглашения; технико-экономические показатели объекта соглашения; объем производства товаров, выполнения работ, оказания услуг при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением; размер концессионной платы; предельные цены (тарифы) на производимые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги, надбавки к ним при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, и (или) долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера [6].
В этом случае победителем также не гарантируется высокая социальная и экономическая значимость проекта.
При заключении договоров лизинга вопросы эффективности проекта государственно-частного партнерства вовсе не рассмотрены, однако и при их реализации такие вопросы тоже должны иметь значение.
И только при условии использования средств Инвестиционного фонда для финансирования проектов государственно-частного партнерства четко определены количественные критерии оценки эффективности таких проектов и финансовой устойчивости исполнителей проекта, однако не дано обоснование целесообразности их применения и достоверности выводов по результатам оценки.
Мы считаем, что для повышения эффективности реализации основных форм государственно-частного партнерства необходимо разработать и законодательно закрепить общие критерии и показатели оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства.
2. При реализации инновационно-инвестиционных проектов государственно-частного партнерства одним из основных вопросов является схема распределения прибыли (иного положительного эффекта) между государством и инвестором. Однако рассмотренные законы и правила не дают четкого ответа на вопрос распреде-
ления получаемых продукции и доходов: как в случае соглашений о разделе продукции и лизинге, так и в случае концессий условия распределения определяются положениями конкретного соглашения, что, на наш взгляд, дает возможность частным инвесторам действовать в своих интересах, пренебрегая интересами государства. Поэтому мы считаем, что необходимо разработать общие нормативы распределения прибыли, платы частных инвесторов государству за реализацию и эксплуатацию проектов государственно-частного партнерства, которые позволят избежать коррупционных действий, а также позволят говорить о действительной экономической эффективности реализуемых на основе государственно-частного партнерства инновационно-инвестиционных проектов для Российской Федерации.
3. Вопросы управления проектами государственно-частного партнерства также не нашли должного раскрытия в рассматриваемых законах и правилах: обозначены положения, касающиеся контроля и мониторинга за ходом реализации проекта со стороны органов государственной власти, однако не разработан механизм самого управления проектами непосредственными их исполнителями. Однако, по нашему мнению, детальная разработка вопросов управления проектами государственно-частного партнерства будет способствовать лучшему пониманию и эффективной реализации таких проектов.
Список литературы
1. Варнавский В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные зап. - 2004. - № 6 (20). URL: http://strana-oz.ru/print/php?type=article&id=988&numid=21.
2. Дадашев А.З., Басс А.Б. Бюджетный механизм развития инвестиционных процессов: региональный аспект // Финансовый вестн.: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. - 2010. - № 3.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.03.2008 № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» (в ред. постановления Правительства РФ от 23.08.2010 № 647) // СЗ рФ. - 2008. - № 10 (2 ч.). - С. 932.
4. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (в ред. федер. закона от 19.05.2010 № 89-ФЗ) // Рос. газ. - 1996. -№ 5.
5. Федеральный закон от 29.10.1998 № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)»: (в ред. федер. закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ) // Рос. газ. - 1998. -№ 211.
6. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115- ФЗ «О концессионных соглашениях» (в ред. федер. закона от 02.07.2010 № 152-ФЗ) // Рос. газ. - 2005. -№ 161.
