CC BY
20
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Вопросы реформирования местного самоуправления в российской неолиберальной политико-правовой доктрине
начала ХХ века
ПОПОВА Анна Владиславовна, доцент, доктор юридических наук, кандидат философских наук, профессор кафедры теории государства и права им. Г. В. Мальцева Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
119571, Россия, г. Москва, просп. Вернадского, 82
E-mail: anna0710@yandex.ru
В статье на основе сравнительно-правового анализа основных постулатов российской неолиберальной политико-правовой доктрины и законопроектов партии конституционных демократов, предлагаемых для рассмотрения в Государственную Думу I — IV созывов в начале ХХ в., реконструируется проблема реформирования системы местного самоуправления, которая полагалась составной частью программы государственно-правового развития России и превращения ее в правовое социальное государство. Автор раскрывает концепцию эволюционного развития России начала ХХ в., изложенную в трудах неолиберальных мыслителей, итоговой целью которого должно было стать социальное правовое государство, в котором особая роль отводилась местным учреждениям в составе Российской империи.
Ключевые слова: неолиберальная политико-правовая доктрина, социальное правовое государство, конституционное государство, демократия, местное самоуправление, земства, законопроекты, народное представительство.
Issues of Reforming Local Government in the Russian Neoliberal Political-Legal Doctrine in the Early XX Century
A. V. POPOVA, doctor of legal sciences, candidate of philosophical sciences, associate professor
The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
82, Prospekt Vernadskogo, Moscow, Russia, 119571
E-mail: anna0710@yandex.ru
On the basis of comparative legal analysis of the main postulates of the Russian neoliberal political-legal doctrine and legislation of the party of constitutional democrats for consideration to the State Duma I — IV convocations in the early XX century the problem of reforming the system of local self-government, which relied integral part of state and legal development of Russia and its transformation into a legal social state is reconstructed in the article. The author reveals the concept of evolutionary development of Russia in the early XX century, stated in works of neo-liberal thinkers, the final aim of which was to be a social state in which a special role was played by local institutions in the Russian Empire.
Keywords: neoliberal political and legal doctrine, social legal state, the constitutional state, democracy, local government, draft laws, national representation.
DOI: 10.12737/17642
Вопрос о необходимости построения социального правового государства как итогового государственно-правового идеала, прежде всего для России, был связан с переходом стра-
ны, с точки зрения неолиберальных мыслителей, к конституционализму во второй половине XIX в. Его целью являлось скорейшее построение конституционного государства как пер-
вой ступени правового государства. Для российского неолиберализма конца XIX — начала XX в. было характерно четкое разграничение общетеоретического понятия социального правового государства и путей его воплощения в конкретных социальных формах, в политической практике. Неолиберальная концепция предполагала четыре этапа достижения Россией своего идеального устройства: первый этап — демократическое государство, второй — конституционное, третий — правовое и последний — социальное правовое государство.
Проблема соотношения понятий правового и конституционного государства была одной из центральных в неолиберальной политико-правовой доктрине. В российской неолиберальной политико-правовой доктрине существовали два основных подхода к данному вопросу. Первый подход основан на научной позиции С. А. Котляревского1, обосновавшего различение правового и конституционного государства. Так, с юридической точки зрения любое государство является конституционным, если в нем законодательная власть осуществляется народным представительством. Своеобразие таких взглядов состояло в том, что в теоретических построениях правовое государство выступало как «мета-юридическое начало», заключавшее в себе «пребывающие начала правового государства»2. Подобные начала определяются сменяющимися правовыми воззрениями и могут быть оправданы только справедливостью, так как она «ведет к их преобразованию». Таким образом, С. А. Кот-ляревский относил правовое государство к общественному идеалу, к
1 См. подробнее: Мамитова Н. В. Либеральные концепции конституционного государства в России (конец XIX — начало XX веков): монография. М., 2001. С. 82—106.
2 Котляревский С. А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915. С. 234, 350.
которому надлежало стремиться, а конституционное государство определял как политическую форму реального государства, обеспечивающую политическое самоопределение народа и выступающую предпосылкой правового государства.
С юридической точки зрения любое государство, в котором существует законодательная власть, избираемая народом, является конституционным по своей сути. В таком государстве акт признается законом, если в его принятии участвует народное представительство. Именно поэтому закон в конституционном государстве занимает определяющее место среди иных актов государственной власти, «причем материально закон и для него есть общая норма, а верховенство закона — господство общих норм», соответственно, «только общность закона обосновывает равенство перед ним». Осуществление социальных программ как основного содержания социального государства может быть совместимо только с правовым госу-дарством3. Именно этот постулат С. А. Котляревского был положен в основу неолиберальной теории социального правового государства.
Второй подход (Б. А. Кистяков-ский, В. М. Гессен) основан на тождестве конституционного и правового государства, когда и то и другое определялось достижимой формой государства, которая при определенных условиях могла быть реализована. При этом признаки правового и конституционного государства признавались идентичными, выражающими сущность одного и того же государственного порядка4. По мнению Б. А. Кистяковского, в начале развития государство исполь-
3 Котляревский С. А. Указ. соч. С. 234— 235, 340, 350, 392.
4 См.: Кистяковский Б. А. Философия и
социология права. СПб., 1999; Гессен В. М. Теория конституционного государства. СПб.,
1906; Гессен В. М. Теория правового государства. СПб., 1906.
зовало законы в своих интересах, но вскоре создание законного правопорядка стало необходимостью, проистекавшей из самой сущности государства. В то же время каждый создающий право в государстве обязан сам ему подчиняться. В силу данных обстоятельств возникает новый этап развития: право, оказав поддержку государству и став для него опорой, распространяет свое господство над ним. Именно тогда и возникает правовое государство5. Главным в этом процессе, по мнению Б. А. Кистяковского, «является переход от абсолютизма к конституционализму».
Неолиберальный мыслитель отмечал, что развитое конституционное государство является фактически правовым, но не тождественным ему. Данное обстоятельство объяснялось следующим: в конституционном государстве сохраняется свободное поведение властей, что нарушает главный принцип построения правового государства — подчиненность власти праву. Но конституционное государство в результате культурных усилий и решительной борьбы с пережитками прошлого может перейти в ранг правового государства. Ученый не сомневался, что в конечном счете принцип всеобщего господства права преодолеет все препятствия и окончательно возобладает как в национальном, так и международном масштабе6. Подчеркивая постепенный характер перехода от конституционного к правовому государству, Б. А. Кистяков-ский критиковал В. М. Гессена за то, что тот ставил знак равенства между конституционным и правовым государством.
В. М. Гессен полагал, что конституционное государство базируется на идее ограничения абсолютной монархической власти писаной конституцией, идее ограничения власти главы государства народным сувере-
5 См.: Новгородцев П. И. Об общественном идеале. М., 1991. С. 556, 593—595.
6 Там же. С. 559, 596, 598—599.
нитетом, а также на принципе разделения властей7. Основой правового государства должна быть идея связанности любой деятельности государства правом, в том числе правительственной и судебной, поэтому такое государство «стоит под правом, а не вне и над ним»8.
Разрабатывая теорию правового государства, ученый предполагал существование двух типов правового государства. Первым типом он считал правовое государство, созданное на основе парламентарного, а вторым — конституционное государство, которое в зависимости от конкретных исторических условий может быть в большей или меньшей степени правовым. Приоритет оставался, по его мнению, за парламентарным государством, так как только оно и представляет собой истинно демократическое правовое государство, поскольку «парламентаризм является венцом конституционного режима». Таким образом, правовое государство — это определенная цель, стоящая перед обществом, в то время как конституционное — практическое ее осуществление. Особое внимание в неолиберальной правовой доктрине отводилось осуществлению в практической деятельности принципов конституционного и правового государства9, поскольку только таким образом станет возможным переход к социальному государству.
По мнению В. М. Гессена, общественный идеал в виде правового государства может быть достигнут только при осуществлении ряда условий: во-первых, господства права в различных сферах жизни страны и прежде всего в политической, предполагающего последовательное и строгое осуществле-
7 См.: Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 146.
8 Гессен В. М. Теория правового государства. С. 132.
9 См.: Гессен В. М. Правовое государство.
СПб., 1912. С. 15.
ние «подчиненности» правительственной власти законодательной; во-вторых, конституционного и административного реформирования механизма государства; в-третьих, приоритета законодательства, одновременно представляющего права и свободы гражданам и налагающего обязательства на государство по га-рантированности этих прав; в-четвертых, реализации правовых гарантий, обеспечивающих неприкосновенность публичных прав10.
Таким образом, образование социального правового государства в качестве итога государственно-правового развития России ставилось в зависимость от практического осуществления в рамках конституционного государства принципа разделения властей. Сама теория социального правового государства в России не столько была предметом научных споров, сколько отражала стремление неолиберальной интеллигенции к построению нового справедливого общества, что нашло выражение в законотворческой деятельности неолиберальной конституционно-демократической партии.
Местное самоуправление в рамках становления конституционного государства в России в начале ХХ в. происходило, по мнению неолибералов — членов партии конституционных демократов (кадетов), параллельно с развитием демократии, определяемой как приобщение народа к политической жизни. Кадеты, признавая верховенство за народным представительством в системе разделения властей, полагали, что правильная организация местного самоуправления представляет собой необходимое условие для формирования демократического конституционного, а затем и правового государства. Поэтому особое внимание в поисках путей реформирования государственного строя в России кадеты уделяли вопросам совершен-
10 См.: Гессен В. М. Основы конституционного права. Пг., 1917. С. 66—67.
ствования организации местного самоуправления.
В 1905 г. С. А. Муромцев при разработке авторского проекта Основного закона Российской империи создал специальную главу VII «Местные учреждения Российской империи»11, в соответствии с которой Российскую империю предлагалось делить на губернии, губернии на уезды, уезды на волости или аналогичные единицы с иным наименованием (ст. 66). При этом города представляли собой в волостях самостоятельные единицы, в уездах самостоятельность предоставлялась городам с населением свыше 125 000 жителей. Ученый полагал необходимым сохранение определенных различий в городском и земском самоуправлении, однако система органов местного самоуправления в названном проекте не предлагалась, хотя утверждались принципы ее построения — она должна быть основана на всеобщем, равном, прямом и тайном голосовании, исключение из этого правила составляли высшие самоуправляющиеся союзы, формировавшиеся путем многостепенных выборов.
В дальнейшем проблема реформирования местного самоуправления получила теоретическое развитие в политической программе Партии конституционных демократов12, основой формирования которой стал принцип равенства всех российских граждан без различия пола, вероисповедания и национальности перед законом, при полной отмене любых сословных различий и ограничений личных и имущественных прав всех групп населения. В соот-
11 См.: Проект Основного закона Российской империи и Проект избирательного закона в редакции С. А. Муромцева // Конституционные проекты в России. XVIII — начало XIX в.: сб. док. / под ред. А. Н. Сахарова. М., 2000.
12 См.: Программные документы полити-
ческих партий России дооктябрьского пе-
риода. М., 1991.
ветствии с этой программой местное самоуправление распространялось на всю территорию страны, причем собрания высших самоуправляющихся союзов предлагалось образовывать путем избрания собраниями низших таких же союзов, в то время как губернским земствам предоставлялось право вступать во временные и постоянные союзы между собой13.
Следующим этапом в достижении государственно-правового идеала в виде социального правового государства после реформирования государственной власти в виде конституционного государства, по мысли представителей неолиберализма, должно стать изменение существующей в России организации местной власти. Система органов местного самоуправления, исходя из теоретических постулатов неолиберализма, была призвана решать на местном уровне вопросы, отнесенные к социально-экономической сфере жизни общества (здравоохранение, образование, дорожное строительство, градостроительство, организация санитарно-гигиенического надзора). Целью подобного реформирования является упрочение всей системы государственного управления. «С пробуждением политического и социального сознания масс, — писал П. Н. Милюков, видный неолиберальный деятель, лидер партии конституционных демократов, — дальнейшее существование дворянских и купеческих дум стало идти вразрез со всем ходом русской жизни»14. Он считал необходимым дальнейшее расширение прав земского самоуправления за счет передачи в их ведение функций центрального управления.
Неолибералы, члены кадетской партии, первыми предложили от-
13 См.: Программа Конституционно-демократической партии // Сборник программ политических партий в России / под ред. В. В. Водовозова. Вып. I. СПб., 1906.
14 Государственная Дума. Кн. 1. Вып. 2. СПб., 1907. С. 24.
граничить власть органов местного самоуправления от органов государственной власти путем разделения предметов их ведения. Круг интересов первых «должен простираться на всю область местного самоуправления, включая полицию безопасности и благочиния и за исключением лишь тех отраслей управления, которые в условиях современной государственной жизни должны были быть сосредоточены в руках центральной власти с предоставлением в пользу органов местного самоуправления части средств, поступающих в настоящее время в государственный бюджет»15. В силу такой трактовки деятельность представителей государственной власти на местах сводилась бы только к надзорным функциям за деятельностью местных органов. В случае возникновения конфликтов в этой области окончательное решение передавалось на усмотрение судебных орга-
нов16.
«После установления прав гражданской свободы и правильного представительства с конституционными правами для всей империи должен быть открыт правомерный путь в порядке имперского законодательства для установления местной автономии и областных представительных собраний, обладающих правом участия в осуществлении законодательной власти по известным предметам соответственно потребности в этом местного населения»17. Развитие местного самоуправления в широком смысле этого слова должно было способствовать возникновению «автономии областей». Перейти к государству «всеобщего благоденствия» можно было только в том случае, если благосостояние в каждой отдель-
15 Постановления II съезда Конституционно-демократической партии 5—11 января 1906. Ст. 22—23 // ГАРФ. Ф. 583. Оп. 1. Д. 37. Л. 35—36.
16 Там же. Л. 37.
17 Там же.
ной области будет существовать на должном уровне18. П. Н. Милюков объяснял это свое требование так: «Кадеты стоят за развитие местного самоуправления на самых широких началах, в будущем вплоть до автономии областей. Только улучшение благосостояния в отдельных областях может довести до высокой степени процветания и все государство в целом»19.
На рассмотрение депутатского корпуса Государственной Думы было предложено два варианта реформирования системы местного самоуправления в России — правительственный и неолиберальный. Различие между ними состояло в том, что министерство внутренних дел предлагало сохранить контроль органов государственной власти над органами местного самоуправления при расширении их по территориальному признаку. Министерство внутренних дел П. А. Столыпина сводило смысл реформы органов местного самоуправления к расширению географии земства при сохранении и даже усилении права правительственного контроля над ним. Председатель Совета министров обосновывал это необходимостью защиты государством беднейших слоев общества в тех случаях, когда решения земских учреждений противоречили бы интересам последних20. П. Н. Милюков называл эту позицию «квазигосударственным социализмом», полагая, однако, что в России эта, казалось бы, абсурдная идея за-
18 См.: Законодательные акты и предложения Партии народной свободы (1905 — 1907) / под ред. Н. И. Астрова, Ф. Ф. Кокош-кина, С. А. Муромцева, П. И. Новгородцева, Д. И. Шаховского. СПб., 1907.
19 Речь. 1906. 26 мая.
20 См.: Законодательные акты переход-
ного времени. 1904—1908 гг.: сборник зако-
нов, манифестов, указов Правительственному Сенату, рескриптов и положений Комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России / под ред. Н. И. Лазаревского. М., 2010.
щиты граждан от ими же избранных органов самоуправления имеет определенные основания,поскольку «само же государство разъединяет органы местного самоуправления с на-селением»21.
Неолиберальный вариант реформирования местного самоуправления предлагал немедленное освобождение земских учреждений как органов местного самоуправления в области их собственной компетенции от контроля со стороны центральной администрации. Перспективы оптимизации работы земств виделись неолибералам только посредством использования европейского опыта, имевшего многовековую историю: «Государство может, как это мы видим на Западе, строиться снизу вверх. Оно может представлять собою пирамиду, которая кончается незначительной группой лиц, но опирается на всю страну, которая поддерживается активно снизу потому, что под ней лежит густая, плотная ткань, созданная многочисленными переплетающимися между собой человеческими отношениями, растущими, разветвляющимися, двигающимися вперед и двигающими за собою всю страну... Такое правительство и такое государство не рискуют сокрушиться со своей высоты, не рискуют упасть куда-то в пропасть, потому что под ним его единственная надежда и живая поддержка: общественные силы, которые кристаллизовались, группировались во имя своих собственных интересов и держатся на своих собственных ногах»22. Подобная концепция взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, к сожалению, не была по достоинству оценена в начале ХХ в.
21 Постановления II съезда Конституционно-демократической партии 5—11 января 1906. Ст. 22—23.
22 Государственная Дума. Созыв третий. Стенографический отчет. Сессия четвертая. Ч. 2. СПб., 1910—1911. С. 120—121.
После роспуска Государственной Думы II созыва царское правительство переработало свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их на рассмотрение в Государственную Думу III созыва. На обсуждение проекта волостного управления в комиссиях и в Думе ушло три года; проект поселкового управления так и не поступил на обсуждение Государственной Думы III созыва. В период ее работы кадеты выступали с инициативой упразднения земских начальников, создания бессословного волостного земства, усиления финансовой основы земств, существенного расширения компетенции городского самоуправления (в частности, за счет включения сюда вопросов обеспечения личной и общественной безопасности), усиления самостоятельности городского самоуправления, его независимости от административных усмотрений.
Партия конституционных демократов выступала за разукрупнение и децентрализацию самоуправления в крупных городах. На основе зарубежного опыта (городов Парижа, Берлина, Вены и др.) в крупных городах (с населением не менее 100 тыс. жителей) предлагалось по усмотрению городских дум в целях «ближайшего заведования благоустройством и для попечения о пользах и нуждах отдельных районов» создавать участки с участковыми советами и участковыми управами. Неолибералы, члены Партии кадетов, полагали необходимым осуществление принципа разделения властей не только на уровне центральной государствен-
ной власти, но и на местном уровне. Так, право возглавлять городскую думу и руководить ее деятельностью предлагалось не городскому голове, а ежегодно избираемым думой из своего состава председателю и его заместителям (аналогичный подход должен реализовываться и на уровне внутригородских участ-ков)23.
Современный этап развития отечественного государства также приходится на время системного мирового кризиса24, поэтому схема реформирования местного самоуправления, предложенная партией конституционных демократов, представляет собой ценнейший опыт для решения политико-правовых задач, стоящих перед обществом. Несмотря на то что реализация неолиберальной модели потерпела неудачу, предлагаемые неолибералами реформы тем не менее являются важным объектом для изучения. При этом современным исследователям государственно-правовых явлений необходимо помнить, что перенесение в чистом виде наработок представителей российского неолиберализма рубежа XIX—XX вв. в сегодняшние реалии может привести к нежелательным последствиям.
23 См.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры. М., 2008. С. 398—400.
24 См.: Абрамова М. Г. Концепция правовой политики как императив государственной политики современной России // Сб. науч. статей по итогам Международной научно-практической конференции. СПб., 2013. С. 14—15.
Библиографический список
Абрамова М. Г. Концепция правовой политики как императив государственной политики современной России // Сб. науч. статей по итогам Международной научно-практической конференции. СПб., 2013.
Гессен В. М. Основы конституционного права. Пг., 1917. Гессен В. М. Правовое государство. СПб., 1912. Гессен В. М. Теория конституционного государства. СПб., 1906. Гессен В. М. Теория правового государства. СПб., 1906. Государственная Дума. Кн. 1. Вып. 2. СПб., 1907.
Государственная Дума. Созыв третий. Стенографический отчет. Сессия четвертая. Ч. 2. СПб., 1910—1911.
Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры. М., 2008.
Законодательные акты и предложения Партии народной свободы (1905—1907) / под ред. Н. И. Астрова, Ф. Ф. Кокошкина, С. А. Муромцева, П. И. Новгородцева, Д. И. Шаховского. СПб., 1907.
Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг.: сборник законов, манифестов, указов Правительственному Сенату, рескриптов и положений Комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России / под ред. Н. И. Лазаревского. М., 2010.
Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб., 1999.
Котляревский С. А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915.
Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008.
Мамитова Н. В. Либеральные концепции конституционного государства в России (конец XIX — начало XX веков): монография. М., 2001.
Новгородцев П. И. Об общественном идеале. М., 1991.
Программа Конституционно-демократической партии // Сборник программ политических партий в России / под ред. В. В. Водовозова. Вып. I. СПб., 1906.
Программные документы политических партий России дооктябрьского периода. М., 1991.
Проект Основного закона Российской империи и Проект избирательного закона в редакции С. А. Муромцева // Конституционные проекты в России. XVIII — начало XIX в.: сб. док. / под ред. А. Н. Сахарова. М., 2000.
Речь. 1906. 26 мая.
Некоторые тенденции конституционно-правового регулирования партийного строительства в Российской Федерации
АЛИМОВ Эмиль Ваизович, младший научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: const@izak.ru
Статья посвящена исследованию некоторых тенденций конституционно-правового регулирования партийного строительства в Российской Федерации. Посредством анализа законодательства Российской Федерации в сфере регулирования деятельности политических партий, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека автор показывает динамику развития российского законодательства в сфере партийного строительства, а также различные подходы указанных судебных органов к толкованию некоторых ограничительных норм в контексте рассматриваемой темы. Отмечается, что политические партии являются важной составляющей современной демократии и играют существенную роль не только в избирательном процессе, но и во взаимоотношениях между депутатами и избирателями, обладают некоторыми рычагами влияния на определенные органы государственный власти. Соответственно, выявление общих закономерностей развития законодательства в указанной сфере и их сравнительно-правовой анализ позволит не только четко определить реальное положение политических партий в России, показать существующие проблемы, но и обозначить вектор дальнейшего развития конституционно-правового регулирования в данной сфере.
Ключевые слова: политическая партия, тенденции развития, демократия, депутат, избиратели, партийное строительство.
