CC BY
35
8 Там же. С. 18, 30.
9 См., например: О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17, ст. 3, 888.
10 Памятники русского права. Вып. 3. С. 144.
11 См.: Там же. С. 189.
12 Там же. С. 315, 476.
13 См.: Там же. С. 402, 412.
14 Памятники русского права. Вып. 4 / под ред. Л.В. Черепнина. М., 1956. С. 137, 141.
15 См.: Там же. С. 278, 285, 320, 332, 335.
16 Памятники русского права Вып. 5 / под ред. Л.В. Черепнина. М., 1959. С. 169.
17 См.: Там же. С. 255, 268.
18 См.: Памятники русского права Вып. 6 / под ред. К.А. Софроненко. М., 1957. С. 14, 148, 182, 361, 436.
19 Памятники русского права. Вып. 7 / под ред. Л.В. Черепнина. М., 1963. С. 240-241.
20 Там же. С. 449, 452-453.
О.С. Сурков
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ВЗГЛЯДЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ЛИБЕРАЛИЗМА И ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ В НАЧАЛЕ XX ВЕКА
В статье исследуются взгляды российских либералов на проблемы государственного законодательства начала XX в., на будущее России.
Ключевые слова: либерализм, право, конституция, монархия, самодержавие.
O.S. Surkov
STATE-LEGAL SIGHTS OF REPRESENTATIVES OF LIBERALISM AND PROBLEM OF THE LEGISLATION OF RUSSIA IN THE BEGINNING OF XX CENTURIES
Article is devoted research of ideas of the Russian liberals of the beginning of the XXth century on modern by it the legislation. To their sights at problems of the given legislation, its conformity to their vision of the future of Russia and an optimum legal space.
Keywords: liberalism, the right, the constitution, a monarchy, autocracy.
В начале XX в. произошли кардинальные перемены в социальной и политической жизни страны. Были изменены основные законы Российской империи, в частности статьи, касающиеся организации верхних звеньев механизма государственного управления: введены народное представительство, выборная система его формирования; определены компетенция и функции правительства, изменен порядок престолонаследия.
Представители либеральной политико-правовой мысли, пользуясь дезориентацией правящих кругов, активно приступили к деятельности в новом политико-правовом пространстве. Например, Ф.Ф. Кокошкин в докладе на втором съезде конституционно-демократической партии народной свободы отмечал, что борьба за настоящее представительство только предстоит, но самодержавие уже стало достоянием истории1. Как сторонник конституционной монархии, аргументируя свою политико-правовую позицию при критике новых положений законодательства, он активно пропагандировал западные политико-правовые конструкции.
© Сурков Олег Сергеевич, 2013
Аспирант кафедры истории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
Рассматривая указанные явления, он на примере Англии, Франции и Бельгии выявил положительное влияние конституции на государственное устройство этих стран, экономику и культуру и в связи с этим предложил создать новые законы конституционным путём, а не в привычной бюрократической рутине2.
Необходимо отметить, что председатель Совета министров И.Л. Горемыкин выступил против подобных предложений, считая их несвоевременными. С особой неприязнью он отзывался о проекте ответственного правительства расширить полномочия Государственной Думы3.
Расширить полномочия Государственной Думы предлагал представитель Совета Санкт-Петербургских студенческих организаций кадет г. Соколин. Он считал, что это необходимо для полного представления ею интересов всего народа, однако полагал, что она уже является ограничителем самодержавия4.
Аналогичной позиции придерживались Л.И. Петражицкий, Ф.И. Родичев и делегат из Москвы доктор Н.М. Кишкин5.
П.Н. Милюков также предлагал Государственной Думе выполнить свои учредительные функции и признать новый порядок в России конституционным6. Что касается вопроса административно-территориального устройства, то он выступил против проекта П.А. Столыпина о местном самоуправлении, полагая, что земства должны быть свободными в рамках своей компетенции, а данный проект был либеральным лишь с виду, а на самом деле усиливал контроль министерств над местным самоуправлением при некотором расширении географии его распространения7.
Развитие местного самоуправления в России, считал П.Н. Милюков, с не-а избежностью предполагало заимствование опыта стран Западной Европы. Он ? утверждал, что Российское государство аналогично должно строиться снизу ¡Я вверх, «на плечах независимого общества»8, а отношения с Финляндией пред-| лагал устраивать на основе законодательного взаимоуважения. Все мероприя-I тия, касавшиеся интересов этой части Российской империи, могли вступать в I законную силу после ратификации финляндского законодательного органа9.
го
| А.И. Гучков интерпретировал Манифест от 17 октября 1905 г. и Основной
§ государственный закон (в ред. 1906 г.) как акт отречения монарха от формулы
| неограниченной власти и признавал его дарованным конституционным строем
§■ в России10.
° Ф.Н. Плевако, наоборот, выступил против ограничения титула императора и
« его самого11. Он говорил, что основное право Думы состоит в утверждении зако-
| нов, которые не могут быть приняты без её согласия, но император всегда будет
е стоять над Думой, которая не сможет ничего добиться без одобрения царя12. ° С.А. Муромцев представил своё видение конституционного законодательства
0
° накануне политического переустройства России. Критикуя существующие основ-
го
¿5 ные законы, в частности ст. 50-120 основных законов, он опубликовал конститу-
1 ционный проект, по которому власть разделялась между монархом и народным | представительством в виде Государственной думы. Законодательной инициативой обладали и император, и Дума на паритетной основе. Проект постулировал примат конституции над всеми составляющими механизма государства, в т.ч. и над императором. Его указы и другие акты подлежали исполнению только после подписи государственного канцлера или одного из министров. В противном случае они не имели законной силы. Государственная дума, по С.А. Муромце-
140 ву, должна была состоять из двух палат: Земской и Народных представителей.
Первая должна формироваться из гласных, которые выбирались земскими собраниями и городскими думами, что позволяло учесть мнение всех субъектов империи. Палата народных представителей должна выбираться населением раз в четыре года путём всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Каждый индивид мог быть членом только одной палаты. Члены Государственной думы не могли быть привлечены к уголовной ответственности без предварительного разрешения палаты, за редкими правовыми изъятиями13.
Будучи недовольным и реформированными основными государственными законами после 1905 г., М.М. Ковалевский критиковал их и утверждал, что самой важной функцией народного представительства является право законодательной инициативы, которое современным автору законодательством фактически сведено «на нет». Дума должна превратиться из органа, утверждавшего законопроекты, в орган, предлагавший их14. Новые налоги, по М.М. Ковалевскому, могли вводиться и утверждаться, равно как и отменяться, только парламентом, который представлял налогоплательщиков. Аналогично он рассуждал о принятии и утверждении бюджета, т.к. через данную сферу законодательная власть могла эффективно контролировать власть исполнительную. Такая практика была особенно важна для неокрепшего российского представительства15.
По мнению М.М. Ковалевского, именно парламент, состоявший из представителей народа, должен контролировать все вопросы внутренней и внешней политики страны16. Он также считал, что парламент имеет право на обращение с запросами к органам исполнительной власти, которые в обязательном порядке должны были на них отвечать и предоставлять все необходимые сведения, т.к. без них деятельность народного представительства просто невозможна. Это ш право парламента, с точки зрения Л.М. Ковалевского, есть эффективное средство н преодолеть правительственную бесконтрольность17. С
а
В то же время М.М. Ковалевский опасался, что чрезмерное усиление парла- т
о
мента приведет к монополизации им многих не свойственных ему функций, к
о
и, как следствие, дисбалансу государственного механизма. Такой парламент о' он называл «многоголовым самодержавием»18, хотя продолжал настаивать на а усилении контрольных функций народного представительства19. в
Гарантией от подобного рода опасностей М.М. Ковалевский считал наличие н
о
верхней палаты народного представительства, которая будет препятствовать Ю всевластия нижней20. Верхнюю палату предполагалось сформировать из пред- |
ставителей местного самоуправления21. Она должна была осуществлять контроль с
к
за правильным и неукоснительным соблюдением народных интересов нижней а палатой парламента и служить посредником между исполнительной и законо- д
е
дательной властями22. |
Контроль должен был достигаться посредством повторного обсуждения и № одобрения решений, принятых нижней палатой, в т.ч. и бюджета. Однако при 69 этом верхняя палата не имеет права изменять избранные статьи обсуждаемого •
23 О
документа, а может лишь отвергнуть или принять его целиком23. к
Высшим органом исполнительной власти М.М. Ковалевский рекомендовал сделать Кабинет министров, возглавляемый премьер-министром, который являлся председателем на его заседаниях. Состав кабинета предлагалось избирать из состава парламента. М.М. Ковалевский рассматривал несколько вариантов формирования правительства. Так, например, если в парламенте только две фракции, тогда носитель верховной власти назначает премьер министра из соста- 141
ва победившей партии. Остальных министров глава правительства выбирает по своему усмотрению. Если же партий более двух, то глава государства назначает после согласования с парламентом всех членов кабинета министров24.
Однако М.М. Ковалевский полагал, что правительство не подчиняется напрямую народному представительству, мало того, иногда может само оказывать влияние на парламент25.
Каждый министр единолично отвечает за работу вверенного ему учреждения, но он также отвечает и за общее направление политики правительства наравне с другими членами кабинета министров. Кабинет имеет право навязать действия, с которыми министр как глава своей отрасли может быть и не согласен. Все министры должны, по мнению М.М. Ковалевского, отвечать за акты, изданные правительством в целом. Избежать ответственности министр может, лишь уйдя в отставку26. Правительство несёт ответственность и перед парламентом27.
Доминирующее положение в механизме исполнительной власти отводилось главе правительства, который обязан, как считал М.М. Ковалевский, регулировать деятельность правительства в целом и каждого министра в отдельности. Глава правительства обязан обеспечивать единство проводимой этим учреждением политики28.
М.М. Ковалевский отводил главе государства (монарху или президенту) роль координатора деятельности всех ветвей власти. Он имел некоторые важные полномочия, например, право роспуска парламента, но был существенно ограничен в своих претензиях. Как видно из вышеизложенного, формальный глава государства фактически терял лидирующие позиции в механизме управления29. § Главной функцией судебной системы должен был стать контроль за соблю-
~ дением законности, а также сдерживание основных органов механизма госу-ш дарства от нарушений закона, в т.ч. и парламента30. В такой системе, с точки ^ зрения М.М. Ковалевского, не мог быть соблюдён принцип разделения властей
| в классическом его виде. Законодательная власть всё равно будет иметь некото-
^ 31 | рые преимущества31.
° По вопросам административно-территориального устройства, защищая свои
0
| теоретические положения, активно выступал юрист, один из лидеров кадетской | партии Ф.И. Родичев. Он остро отреагировал на дополнение к Положению о >§ земствах 1890 г. о введении местного самоуправления в шести западных губер-| ниях, полагая, что введение трёхпроцентной нормы представительства в местной | администрации для польского населения противоречит принципам права, и | называл подобное положение вещей попыткой со стороны правительства «выпереть поляков из земства»32. § Также Ф.И. Родичев выступил против проекта закона об отделении Холмско-
§ го края от Царства Польского и преобразования его в отдельную губернию. Он
1 называл это платой за введение местного самоуправления на западе империи и | считал его продолжением неоправданной травли поляков33. Вопреки всем выступлениям Ф.И. Родичева закон был принят Думой 26 апреля 1912 г.34.
Поляки же неожиданно для Ф.И. Родичева сами стали настаивать на ограничениях для евреев и согласились на введение курий в ущерб принципу всесословности местного самоуправления. Ф.И. Родичев полагал, что поляки в данном случае способствовали провалу либеральной программы введения местного самоуправления 142 своей неоправданной националистически-федералистской позицией35.
Потом он отмечал издание 6 августа 1905 г. Учреждения Государственной Думы и положения о выборах, где подтверждалось привлечение части населения к управлению страной36. Б.А. Кистяковский полагал, что вышеназванные акты, вне всякого сомнения, изменили весь государственный строй в России37.
Критикуя Учреждение Совета министров от 1906 г., включённое в состав Основных законов, Б.А. Кистяковский утверждал, что правительство должно быть подотчётно парламенту. Он выступал против чрезмерного усиления главы правительства, т.к. полагал, что в российских условиях такой шаг приведёт к подчинению министров премьеру, а не парламенту. Учёный предлагал формировать правительство хотя бы частично из состава народного представительства. Такой шаг, по его мнению, позволит избежать превращения кабинета в сообщество бюрократических министерств38.
Таким образом, представители либеральной политико-правовой мысли России подвергали неоднозначный по своему содержанию массив основных государственных законов либеральной интерпретации, считая это отступлением от правового «начала», объявленного правительством.
1 См.: Материалы второго Всероссийского съезда делегатов Конституционно-демократической партии // ОГУ ГАСО. Ф. 409. Оп. 1. Д. 240. Л. 6.
2 См.: Тексты важнейших основных законов иностранных государств / под ред. Ф.Ф. Кокошкина. Ч. 1. М., 1905. С. 4, 245.
3 См.: Там же. С. 321-322.
4 См.: Материалы второго Всероссийского съезда делегатов Конституционно-демократической партии // ОГУ ГАСО. Ф. 409. Оп. 1. Д. 240. Л. 8.
5 См.: Там же.
6 См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв 3. Сессия 1. СПб., 1911. Т. 1. С. 149.
7 См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв 3. Сессия 4. СПб., 1911. Т. 2. С. 116.
8 См.: Там же. С. 120-121.
9 См.: Программа Конституционно-демократической партии (Партии Народной свободы). Владикавказ, 1917.
10 См.: Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи. 1906-1917. М., 1998.
11 См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв 3. Сессия 1. СПб., 1911. Т. 1. С. 239.
12 См.: Там же. С. 242.
13 См.: Медушевский А.Н. Конституционный проект С.А. Муромцева // Исследования по источниковедению истории России (до 1917 года). М., 1996. С. 173-196.
14 См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв 3. Сессия 2. СПб., 1911. Т. 1. С. 105.
15 См.: Там же. С. 172.
16 См.: Ковалевский М.М. Общее конституционное право. СПб., 1908.
17 Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв 3. Сессия 2. СПб., 1911. Т. 1. С. 771.
18 См.: Ковалевский М.М. Общее конституционное право.
19 См.: Ковалевский М.М. Политическая программа нового союза народного благоденствия // Страна. СПб., 1906. № 10. С. 20.
20 См.: Ковалевский М.М. Общее конституционное право.
21 См.: Ковалевский М.М. Политическая программа нового союза народного благоденствия // Страна. СПб., 1906. № 10. С. 20.
22 См.: Ковалевский М.М. Что такое парламент? СПб., 1906.
23 См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв 3. Сессия 2. СПб., 1911. Т. 1. С. 105.
24 См.: Ковалевский М.М. Происхождение современной демократии: в 4 т. М., 1895-1897. Т. 2. С. 453.
25 См.: Ковалевский М.М. Спор о конституционном праве // Вестник Европы. 1909. № 1. С. 81-99.
26 См.: Ковалевский М.М. Прогресс // Вестник Европы. 1912. № 2. С. 250-251.
27 См.: КониА.Ф. Ковалевский в законодательной деятельности // Вестник Европы. 1916. № 4. С. 11-27.
28 См.: Ковалевский М.М. Обзор русской литературы по государствоведению за 1909 год // Вестник Европы. 1909. № 12. С. 844-855.
29 См.: Ковалевский М.М. Общее конституционное право.
30 См.: Ковалевский М.М. Общее учение о государстве. СПб., 1909.
31 См.: Ковалевский М.М. Общее конституционное право.
32 Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв 3. Сессия 3. СПб., 1910. Т. 1. С. 877-889.
33 Аврех А.Я. Столыпин и третья Дума. М., 1968.
34 См.: Там же. С. 147.
35 См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв 3. Сессия 5. СПб., 1910. Т. 1. С. 1297-1320.
36 См.: Там же. С. 257.
37 См.: Там же. С. 257-260.
38 См.: Кистяковский Б.А. Кабинет министров // Свобода и культура. 1906. № 3. С. 139-157.
