CC BY
13Вопросы развития подходов к определению и обоснованию начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении государственных закупок
Завидей Сергей Валентинович,
Российский университет дружбы народов, zej85@mail.ru
В статье показана проблема становления и развития рыночных инструментов и механизмов функционирования федеральной контрактной системы как нового института государственного управления в сфере закупок товаров и услуг для государственных нужд. Особо выделена проблема крупных государственных закупок товаров, работ и услуг, влияющих на социально-экономическое развитие отраслей, регионов, территорий устойчивого экономического развития. Отмечена многоаспектность и важность повышения целевой экономической эффективности государственных закупок на основе развития такого контрактного инструмента, как определение и обоснование начальной(максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Показаны недостатки нормативно-правовой базы регулирования процесса ценообразования в сфере государственных закупок в части полноты глоссария, способов и методов определения и обоснования начальной(максимальной) цены контракта. Сформулированы и обоснованы предложения по их устранению на основе использования опыта оценочной деятельности.
Ключевые слова. Государственное регулирование, качество государственного управления, федеральная контрактная система, институт государственных закупок, методы определения цены, ценообразование, рыночная цена, экономическая оценка.
Современный этап реформирования системы государственного и муниципального заказа имеет в своей основе всемерное повышение качества управления государственными закупками на основе развития контрактных инструментов и механизмов[2]. При этом особое внимание уделяется такому инструменту более эффективного расходования бюджетных средств, как формирование всесторонне обоснованной начальной цены контракта.
Несомненно, в этом процессе сталкиваются интересы всех участников процесса государственных закупок, и поэтому «.... в настоящее время рынок государственных и муниципальных закупок является одним из самых проблемных секторов российской эко-номики»[1]. Так, по результатам проверок Счетной палаты[12] было установлено, что около 50% государственных контрактов заключены с единственным поставщиком. При этом по итогам 2015 года зафиксированы издержки на сумму 200 млрд рублей. Счетная палата также установила негативную практику ухода государственных заказчиков из-под юрисдикции законов о закупках 44-ФЗ[4] и 223-ФЗ в форме ведения торгов юридических лиц, что повлекло потери бюджета вследствие низкой конкуренции таких торгов и чрезмерных затрат на них.
Согласно ст. 22 ФЗ № 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения одного метода или нескольких следующих методов:1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); 2) нормативный метод; 3) тарифный метод; 4) про-ектно-сметный метод; 5) затратный метод.
При этом Федеральный закон устанавливает приоритет одного метода, сужая поле обоснования начальной цены и, следовательно, его достоверности. К примеру, в ст. 6 указанного закона содержится норма «Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 настоящей статьи».
В статье 22 ФЗ-44 не содержится раскрытие как правового, так и экономического содержания важнейших системных понятий «рыночная цена» и «сопоставимая рыночная цена», что допускает их расширительное толкование в правоприменительной и социально-профессиональной практике субъектов и объектов процесса определения и обоснования начальной цены контракта. Представляется, здесь вполне применим на практике опыт на примере регламентации оценочной деятельности. В данном фе-
О 55 I» £
55 П П Н
о ы
а
а
«
а б
деральном законе[5], приятом еще в 1998 го-ду(изменения от 13 июля 2015г.), основополагающим является понятие рыночной стоимости, под которой устанавливается «... наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства...».
Есть вопросы относительно применения п. 1.2. Методических рекомендаций[3] по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), где утверждается, что «Рекомендации разъясняют возможные способы определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - НМЦК), с применением методов, предусмотренных частью 1 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ.». Относительно методов существует их конечный перечень, установленный соответствующей статьей 22 ФЗ-44. Вместе с тем, в федеральном законе нет нормы, касающейся «. возможных способов определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта.», на которые есть ссылка в Методических реко-мендациях[3]. Какие способы определения и обоснования, в чем их сущность, какие рекомендуются конкретно методы определения и обоснования? Ответа на эти вопросы нет ни в соответствующем федеральном законе, ни в методических рекомендациях Правительства РФ. Несомненно, этот недостаток в данном документе в последующем нуждается в отдельном исследовании и рассмотрении.
В настоящее время в качестве одной из мер развития методов определения и обоснования начальной цены контракта Минэкономразвития РФ предложило правительству ввести референтные цены[6; 12], определяемые по товарному каталогу. Товарный каталог вводится с 2017 года после запуска Единой информационной системы(ЕИС). Определение начальной цены будет осуществляться по выведению средней оценки цены 10 или более заключенных контрактов в конкретном регионе. При этом в цену будут включены затраты на поставку товаров, работ и услуг, а также налоговые отчисления и установленные сборы. Реестр заключенных контрактов будет постоянно актуализироваться за счет регистрации новых заключенных госконтрактов и договоров. Остается отметить, что определение референтной цены относится к применению метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), исходя не из трех экспертных заключений о цене, как ранее, а десяти. Кроме того, у специалистов данное предложение Минэкономразвития РФ вызвало неоднозначные мнения, в том числе у автора данной статьи. Например, трудоемкость или даже невозможность определения референтных цен для всех проводимых в стране госзакупок, в том числе инновационных товаров и услуг, а также отдельных видов научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ.
По мнению автора, в определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта возможно полнее использовать практику ценообразования в
государственных закупках, а также в оценочной деятельности в части применения а) основных подходов и методов оценки и б) правил формирования итогового заключения(отчета) о стоимости оцениваемого объекта(объектов) в соответствии с федеральными стандартами оценочной деятельности[7; 8; 9].
В указанных федеральных стандартах основными подходами к оценке объекта являются доходный, сравнительный и затратный. В рамках доходного подхода реализуются методы дисконтирования чистых доходов, прямой капитализации дохода, равно-эффективного функционального аналога. Сравнительный подход предполагает использование методов анализа парных продаж, экспертных методов расчета и внесения поправок, а также статистических методов. В затратном подходе применяются ресурсно-технологический, нормативный, индексный и корреляционный методы оценки. При этом особо следует отметить метод расчёта с помощью затратных корреляционных моделей.
В целом более полное использование оправдавших себя подходов и методов экономической оценки может повысить достоверность и обоснованность начальной цены контракта и исключить злоупотребления в этой сфере.
Литература
1. Контрактная система закупок в российской экономике: перспективы и ограничения развития. Научный доклад. Руководитель темы - д.э.н. Смотрицкая И.И., исполнители: д.э.н. Черных С.И., к.э.н. Шувалов С.С. М.: ИЭ РАН, 2014. Электронный ресурс: ¡песоп.огд>Сос8/8тоМзкауа_рарег_20140619.pdf (открыто 25.12.2015.)
2. Мамедова Н.А. и др. Управление государственными и муниципальными закупками. Учебник и практикум. Издательство: Юрайт. Серия: Бакалавр и магистр. Академический курс. 2016. - 400 с.
3. Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Утверждены Приказом Минэкономразвития России № 567 от 2 октября 2013 г.
4. Федеральный закон № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». (Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, № 14, ст. 1652; № 27, ст. 3480).
5. Федеральный закон № 135-ФЗ от 29.06.1998 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации (с изменениями на 13 июля 2015 года)».
6. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7600).
7. Федеральный стандарт оценки (ФСО № 1) «Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки». Утвержден Приказом Минэкономразвития России от 20 мая 2015 г. №№ 297.
8. Федеральный стандарт оценки (ФСО № 2) «Цель оценки и виды стоимости. Утвержден Приказом Минэкономразвития России от 20 мая 2015 г. №№ 298.
9. Федеральный стандарт оценки «Требования к отчету об оценке (ФСО № 3). Утвержден Приказом Минэкономразвития России от 20 мая 2015 г. № 299.
10.http: // premier.gov.ru/ru/events/news/9605/
11.http://www.economy.gov.ru
12. http://torg94.ru/stat/6538.html
Issues of development of approach to the determination and substantiation of the contract price in public procurement Zavidey S.V.
Peoples' Friendship University of Russia
The article shows the problem of creation and development of market-based instruments and mechanisms of the federal contract system as a new institution of government procurement of goods and services for state needs. The major problem of public procurement of goods, works and services, affecting the economic and social development sectors, regions, areas of sustainable economic development, is highlighted. The article shows the multidimensionality and importance of increasing of target economic efficiency of public procurement on the basis of a contract instrument, such as definition and substantiation of the initial (maximum) contract price, the price of the contract concluded with a single supplier (contractor, executor). It showes several weak points of the legal framework, that regulates the pricing in the field of public procurement, such as an incompleteness of the glossary, means and methods for the determination and substantiation of the initial (maximum) contract price. The proposals for their elimination on the basis of using the experience of the evaluation activities are formulated and substantiated. Keywords. State regulation, quality of public administration, federal contract system, the institution of public procurement, pricing methods, pricing, market price, economic evaluation.
References
1. Contract system of purchases in the Russian economy: prospects and
restrictions of development. Scientific report. The project head -Dr.Econ.Sci. Smotritskaya 1.1., performers: Dr.Econ.Sci. Black S. I., Cand.Econ.Sci. Shuvalov of C.C. M.: IE Russian Academy of Sciences, 2014. Electronic resource: inecon
.org>docs/Smotritskaya_paper_20140619.pdf (it is opened 25.12.2015.)
2. Mamedova N. A., etc. Management of the government and municipal
procurements. Textbook and practical work. Publishing house: üpaHT. Series: Bachelor and master. Academic course. 2016. - 400 pages.
3. Methodical recommendations about application of methods of determination of the initial (maximum) price of the contract, the price of the contract signed with the only supplier (the contractor, the performer). Are approved as the Order of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation No. 567 of October 2, 2013.
4. The federal law No. 44-FZ of April 5, 2013. "About contract system in
the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs". (Russian Federation Code, 2013, No. 14, Art. 1652; No. 27, Art. 3480).
5. The federal law No. 135-FZ of 29.06.1998 "About estimated activity in
the Russian Federation (with changes for July 13, 2015)".
6. The federal law of December 29, 2012 No. 275-FZ "About the state
defensive order" (The Russian Federation Code, 2012, No. 53, Art. 7600).
7. Federal standard of an assessment (FSO No. 1) "General concepts of
an assessment, approaches to an assessment and requirements to carrying out an assessment". No. No. 297 is approved by the Order of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation of May 20, 2015.
8. Federal standard of an assessment (FSO No. 2) "Purpose of an
assessment and types of cost. No. No. 298 is approved by the Order of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation of May 20, 2015.
9. Federal standard of an assessment "Requirements to the report on an
assessment (FSO No. 3). No. 299 is approved by the Order of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation of May 20, 2015.
10. http://premier.gov.ru/ru/events/news/9605/
11. http://www.economy.gov.ru
12. http://torg94.ru/stat/6538.html
0 R U
£
R
n
