CC BY
79
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
В. В. Попов*
Вопросы применения правовой терминологии в сфере регионального налогообложения
В статье рассматриваются проблемы применения правовой терминологии в процессе установления налогов и сборов на уровне субъектов Российской Федерации.
The article deals with the problems of application of legal terminology in the process of institutionalization of taxes and levies on the level of the constituent entities of the Russian Federation.
Ключевые слова: региональная налогово-правовая политика, законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, налоги и сборы, установление, введение, терминология, проблемы применения.
Key words: regional taxation and legal policy, legislative bodies of power in the constituent entities of the Russian Federation, taxes and levies, institutionalization, introduction, terminology, problems of application.
Налоговая компетенция субъектов Российской Федерации ограничена полномочиями Российской Федерации, что следует из положений п. «и» ст. 72 Конституции РФ. Тем более, право регионов на установление налогов носит производный характер, поскольку в соответствии с закрепленным в Основном законе принципом единства экономического пространства РФ налоговая политика государства сводится к унификации налоговых изъятий. Из ч. 2, 3 ст. 5, п. «и» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ следует, что регулирование федеральным законодательством налогов субъектов федерации носит рамочный характер и предполагает участие региональных законодателей во введении региональных налогов на подведомственных территориях1. При этом следует подчеркнуть, что в подавляющем большинстве федеральных нормативно-правовых актов понятия
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии.
1 См.: Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Правовые проблемы налогообложения в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Профобразование, 2003. С. 74.
134
«регион» и «субъект Российской Федерации» отождествляются2. Поэтому употребление терминов «регион», «региональный» наряду с понятием «субъект Российской Федерации» не противоречит применяемой терминологии, поскольку и в юридической литературе они получили достаточное распространение.
В связи с тем, что налоговая компетенция субъектов РФ ограничена полномочиями Российской Федерации, защита налоговых прав и интересов субъектов Российской Федерации заключается в удовлетворении собственных финансовых потребностей за счет налоговых поступлений в региональные бюджеты как посредством зачисления региональных налогов и отчислений от отдельных федеральных налогов, так и проведением собственной налогово-правовой политики, согласующейся с федеральной, основанной на принятии соответствующих нормативно-правовых актов по вопросам налогообложения в пределах компетенции органов власти субъектов Российской Федерации, где особая роль принадлежит законодательным органам.
Обратная ситуация в США, где штаты обладают по сути той же компетенцией в сфере налогообложения, что и федерация, только применительно к своим территориям. Они имеют право устанавливать такие же налоги по наименованию, которые собираются в федеральный бюджет, в частности, подоходный налог с физических лиц и подоходный налог с корпораций. При этом определение размеров указанных налогов - исключительная прерогатива штатов3.
Д.В. Винницкий подчеркивает, что регулирование федеральными законами региональных налогов тем не менее предполагает наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием законодателем субъекта РФ4. Поэтому, по мнению Т.Я. Хабриевой, развитие законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Феде-
2 См., например: ст. 1, 12, 14 Части первой Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2012. № 14. Ст. 1545.
3 См.: Проскурнов Р.В. Налоговая политика США на современном этапе развития: основные направления и актуальные проблемы // Реализация финансовой, банковской и таможенной политики: современные проблемы экономики и права: сб. науч. тр. (по материалам межвуз. науч.-практ. конф., Саратов, 18 апр. 2008 г.) / под ред. Е.В. Покачаловой и О.Ю. Бакаевой; Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2008. С. 97.
4 См. также: Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М.: Норма, 2000. С. 166.
135
рации и органами местного самоуправления в целях нахождения его оптимальной модели в рамках действующей Конституции РФ является важнейшим направлением совершенствования федеративных отношений в Российском государстве5.
Несмотря на то что в силу разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации представительные органы власти субъектов РФ наделены ограниченной нормотворческой компетенцией, включая область налогообложения, вместе с тем принимаемые в пределах ограниченной компетенции законы субъектов федерации обладают высшей юридической силой на территориях регионов, и им присуще качество верховенства закона на данных территориях.
В ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ6 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплены те общественные отношения, которые могут быть урегулированы только в форме закона субъекта Российской Федерации. В их числе: установление налогов и сборов, отнесенных федеральным законодательством к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания и т. д. При этом налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными. Данное положение имеет значение при оценке конституционности закона, в том числе закона субъекта Российской Федерации, устанавливающего конкретный налог, при оценке конституционности полномочия органа государственной власти на установление налога, а также при осуществлении субъектами Российской Федерации защиты своих нарушенных прав и интересов в сфере налогообложения.
Следует обратить внимание, что термин «установление налогов и сборов» применяется в данном случае не совсем верно, поскольку устанавливать налоги и сборы означает их учреждать, на что имеет право только федеральный законодатель. А законодательные органы государственной власти субъектов РФ могут вводить налоги, уже учрежденные и отнесенные Налоговым кодексом РФ к региональному уровню (ст. 14 НК РФ), хотя из-за не вполне четкого изложения ст. 12 НК РФ в ее положениях применительно к субъектам Российской Федерации термин «устанавли-
5 См.: Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журн. рос. права. 2005. № 12. С. 23.
6 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2012. № 19. Ст. 2274.
136
вать» является аналогичным по содержанию понятию «определять» и применяется к законодательным органам власти субъектов РФ наряду с термином «вводить». Между тем, введение налога или сбора является стадией процесса законодательного закрепления указанных платежей в качестве источников доходов определенных территорий, следующей за стадией порядка установления налогов и сборов, имеющей особенности прохождения в зависимости от их территориального уровня7. Однако применение понятия «устанавливать» применительно к отдельным элементам налогообложения оправдано, потому что региональные законодатели в порядке и в пределах, предусмотренных НК РФ, учреждают налоговые ставки и сроки уплаты региональных налогов, если они не установлены Налоговым кодексом РФ, а также могут учреждать налоговые льготы, основания и порядок их применения. В этом проявляется налоговая компетенция субъектов РФ8.
В мировой практике налогообложения реализуются различные формы распределения налогов между бюджетами разных территориальных уровней, а в связи с этим и распределения налоговых полномочий между территориальными органами власти по взиманию налоговых платежей. Первая форма «разные налоги» основана на введении каждым территориальным образованием собственных налогов: федеральных, региональных и местных. При этом возможно, во-первых, полное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов, когда органы власти каждого территориального образования самостоятельно устанавливают и вводят в действие те налоги, которые полностью поступают в их бюджеты, а во-вторых, неполное разделение, когда федеральный центр устанавливает исчерпывающий перечень налогов и сборов и вводит в действие только федеральные налоги, а нижестоящие территориальные органы власти вводят на своих территориях иные налоги и сборы, основываясь на перечне таких платежей. Вторая форма «разные ставки» состоит в том, что основные элементы обложения применительно к налогам устанавливают федеральные органы власти, а нижестоящие органы определяют лишь отдельные из них, например размеры налоговых ставок, но в пределах, установленных федеральными органами. Третья форма «разные доходы» предполагает разделение сумм собранных налоговых платежей между бюджетами различных территориальных уровней, причем правила такого деления определяются федеральными органами власти согласно финансо-
7 См.: Лукьянов В.В. Порядок установления налогов и сборов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 7-8.
8 См.: АртемовН.М., АшмаринаЕ.М. Указ. соч. С. 74.
137
вым потребностям нижестоящих территориальных уровней либо в зависи-
9
мости от существующих нормативов .
Необходимо подчеркнуть, что в Российской Федерации применительно к субъектам РФ используются в комбинации все три формы распределения налоговых полномочий между федеральным центром и регионами. Как объективно резюмирует Х.В. Пешкова, налоговое законодательство формируется субъектами РФ самостоятельно, но в пределах требований Налогового кодекса РФ (ст. 1, 12, 14 и др.)10.
Делая выводы применительно к установлению региональных налогов, можно сказать, что установление налогов субъектов Российской Федерации происходит в два этапа. На федеральном уровне реализуется первый этап, что подразумевает закрепление (учреждение) в Налоговом кодексе РФ исчерпывающего перечня налоговых платежей субъектов РФ, а также элементов налогообложения, характеризующих их содержание в соответствии со ст. 17 НК РФ. Второй этап осуществляется непосредственно на уровне регионов, в пределах закрепленных налоговым законодательством. При этом полномочия субъектов РФ включают права на введение на своих территориях налогов, отнесенных к региональному уровню согласно ст. 14 НК РФ, а также на закрепление в региональных законах о налогах отдельных элементов налогообложения (порядок и сроки уплаты, формы отчетности, налоговые льготы) в соответствии с положениями федерального налогового законодательства. Особенности реализации компетенции субъектов РФ в налоговых правоотношениях касаются и специальных режимов налогообложения. Помимо этого согласно ст. 64 Налогового кодекса РФ (п. 12) законами субъектов РФ могут быть установлены дополнительные основания и ряд иных условий предоставления отсрочек и рассрочек по уплате региональных налогов, по сути являющихся льготами, способствующими гибкой налогово-правовой политике, проводимой регионами в целях защиты своих налоговых интересов.
По мнению Н.П. Кучерявенко, правовое регулирование налоговых льгот также осуществляется на двух уровнях: первый - налоговые законы, закрепляющие принципиальные исключения для определенных категорий плательщиков или отраслей; второй - подзаконные акты, осуществляющие тактические цели по отношению к конкретным субъектам и решающие бо-
9 Налоговое право: учеб. / под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Юристъ, 2004. С. 312-315.
10 См.: ПешковаХ.В. Налогово-бюджетный федерализм и его влияние на содержание категории «бюджетное устройство государства» [Электронный ресурс] // Налоги. 2010. № 6. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
лее узкие цели11. Исходя из российской действительности, как правило, налоговые льготы устанавливаются законодательными актами, учреждаются на федеральном уровне, но могут быть определены региональным или местным законодателем при их отсутствии в федеральном законе и расширены в перечне на уровне законов субъектов РФ и решений представительных органов местного самоуправления, при указании на то в положениях Налогового кодекса РФ.
Налоговым льготам, как особому элементу налогообложения, присущ ряд особенностей: нуждаются в четком правовом закреплении; представляют один из способов воздействия на налогоплательщика стимулирующей функции налогов; являются методом осуществления налоговой политики; их существование в государстве характеризует его как правовое и т. д.12 Важное значение имеет критерий, согласно которому налоговые льготы выступают в качестве метода налогово-правовой политики, проводимой субъектами Российской Федерации для защиты собственных налоговых интересов, поскольку иных более действенных методов у регионов нет в связи с зачислением в их бюджеты одних и тех же налогов. Между тем, такая ситуация была не всегда. Дореволюционная статистика позволяет судить о распределении налогового бремени между отдельными регионами страны, где податная система значительно отличалась от общероссийской и налоговой обеспеченности различных регионов. Так, к 1913 г. уровень налогообложения в западных регионах России был выше среднероссийского, а на Кавказе, в Сибири и Средней Азии - гораздо ниже, что объяснялось уровнем доходов, который учитывался законодателями при распределении налогового бремени13. В настоящее время право на установление льгот по отдельным видам налогов в пределах федерального налогового законодательства есть у всех субъектов РФ, и учреждение таких преференций зависит только от законодательных органов власти регионов.
В целом, анализ законодательства о налогах и сборах позволяет резюмировать, что оно в рамках правового регулирования установления налогов и сборов все еще нуждается в корректировке применяемой терминологии для исключения возможных правовых коллизий и противоречий.
11 См., например: Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: в 6 т. Т. 3: Учение о налоге. - Х.: Легас; Право, 2005. С. 180.
12 См., например: Гудков И.Н. Налоговые льготы как институт налогового права РФ // Фин. право. 2009. № 4. С. 19.
13 См.: Захаров В.Н., Петров Ю.А., Шацилло М.К. История налогов в России. IX -начало XX в. М.: Рос. полит. энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С. 243-244.
139
