CC BY
75
В.В. Попов
Попов Василий Валерьевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии
Юридическая конструкция участия региональных и местных органов власти в налоговом правотворчестве
Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями как юридическая конструкция отношений между публичными территориальными образованиями является одним из ключевых вопросов развития федеративного и местного строительства, от правового регулирования и организации которого зависит эффективность взаимодействия данных публичных образований в сфере налогообложения.
В Конституции РФ разграничение предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями сведено к выделению федеральной, совместной федеральной и региональной, собственной компетенции субъектов Российской Федерации и компетенции муниципальных образований (ст. 71—73, 132). Исходя из разграничения компетенции, отдельные публичные территориальные образования наделяются соответствующими полномочиями.
По мнению Т.Я. Хабриевой, развитие законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях нахождения его оптимальной модели в рамках действующей Конституции РФ является важнейшим направлением совершенствования федеративных отношений в Российском государстве1.
Налоговая компетенция субъектов Федерации ограничена полномочиями Российской Федерации, что вытекает из положений пункта «и» статьи 72 Конституции РФ. Тем более, право регионов на установление налогов носит производный характер, поскольку в соответствии с закрепленным в Основном законе принципом единства экономического пространства РФ налоговая политика государства сводится к унификации налоговых изъятий. Из частей 2, 3 статьи 5, пункта «и» части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции РФ следует, что регулирование федеральным законодательством налогов субъектов Федерации носит рамочный характер и предполагает участие региональных законодателей во введении региональных налогов на подведомственных тер-риториях2.
Обратная ситуация в США, где штаты обладают по сути той же компетенцией в сфере налогообложения, что и Федерация, только применительно к своим территориям. Они имеют право устанавливать такие же налоги по наименованию, которые собираются в федеральный бюджет, в частности, подоходный налог с физических лиц и подоходный налог с корпораций. При этом определение размеров указанных налогов — исключительная прерогатива штатов3.
Д.В. Винницкий подчеркивает, что регулирование федеральными законами региональных налогов, тем не менее, предполагает наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием законодателем субъекта Российской Федерации 4.
Определение принципов и порядка разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществлено законодателем в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5. При
1 См.: Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. — 2005. — № 12. — С. 23.
2 См.: Артемов Н.М. Правовые проблемы налогообложения в Российской Федерации: Учебное пособие / Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина. — М., 2003. — С. 74.
3 См.: Проскурнов Р.В. Налоговая политика США на современном этапе развития: основные направления и актуальные проблемы // Реализация финансовой, банковской и таможенной политики: современные проблемы экономики и права: Сборник научных трудов (по материалам Межвузовской научно-практической конференции, Саратов, 18 апреля 2008 г.) / Под ред. Е.В. Покачаловой и О.Ю. Бакаевой. — Саратов, 2008. — С. 97.
4 См. также: Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. — М., 2000. — С. 166.
5 Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
этом российское законодательство, разделяя федеральные и региональные полномочия в сфере совместной компетенции, не определяет четко федеральные полномочия, а концентрируется на региональных1.
Часть 2 статьи 5 указанного Федерального закона № 184-ФЗ закрепляет те общественные отношения, которые могут быть урегулированы только в форме закона субъекта Российской Федерации. В их числе: установление налогов и сборов, отнесенных федеральным законодательством к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания и т. д. При этом налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными. Данное положение имеет значение как при оценке конституционности закона, в том числе закона субъекта Российской Федерации, устанавливающего конкретный налог, так и при оценке конституционности полномочия органа государственной власти на установление налога.
Следует обратить внимание, что термин «установление налогов и сборов» применяется в данном случае не совсем верно, поскольку устанавливать налоги и сборы означает их учреждать, на что имеет право только федеральный законодатель. А законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут вводить налоги, отнесенные НК РФ2 к региональному уровню (ст. 14 НК РФ). Хотя из-за не вполне четкого изложения статьи 12 НК РФ в ее положениях применительно к субъектам Федерации термин «устанавливать» является аналогичным по содержанию понятию «определять» и применяется к законодательным органам власти субъектов Российской Федерации наряду с термином «вводить». Между тем введение налога или сбора является стадией процесса законодательного закрепления указанных платежей в качестве источников доходов определенных территорий, следующей за стадией порядка установления налогов и сборов, имеющей особенности прохождения в зависимости от их территориального уровня3. Однако применение понятия «устанавливать» применительно к отдельным элементам налогообложения оправдано, потому что региональные законодатели в порядке и в пределах, предусмотренных НК РФ, учреждают налоговые ставки и сроки уплаты региональных налогов, если они не установлены Налоговым кодексом РФ, а также могут учреждать налоговые льготы, основания и порядок их применения. В этом проявляется налоговая компетенция субъектов Российской Федерации4.
Согласно статье 12 Налогового кодекса РФ региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Федерации. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с НК РФ и законами субъектов Федерации о налогах. К ним отнесены: налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций, транспортный налог (ст. 14 НК РФ), зачисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации в размере 100% (ст. 56 БК РФ5). Перечень региональных налогов носит исчерпывающий характер, что соответствует конституционно значимым целям и признано обоснованным Конституционным Судом РФ6. В пункте 5 свого Постановления от 4 апреля 1996 года № 9-П Конституционный Суд РФ отметил, что «субъекты Российской Федерации не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в статье 7 Конституции Российской Федерации целям социального государства»7. «Законодатель субъекта Российской Федерации может осуществлять правовое регулирование регионального налога при условии, что такое регулирование не увеличивает налоговое бремя и не ухудшает положение налогоплательщика по сравнению с тем,
1 См., например: Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. — 2004. — № 1. — С. 12—14.
2 Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3824; 2012. — № 27. — Ст. 3588; Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3340; 2012. — № 31. — Ст. 4319.
3 См. также: Лукьянов В.В. Порядок установления налогов и сборов Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Саратов, 2006. — С. 7—8.
4 См.: Артемов Н.М. Правовые проблемы налогообложения в Российской Федерации: Учебное пособие / Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина. — М., 2003. — С. 74.
5 Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823; 2012. — № 31. — Ст. 4334.
6 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1997. — № 4. — Ст. 1602.
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1996. — № 2. — Ст. 1909.
как это определяется федеральным законом»1. Тем не менее, «регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер, и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации»2.
В мировой практике налогообложения реализуются различные формы распределения налогов между бюджетами разных территориальных уровней, а в связи с этим и распределения налоговых полномочий между территориальными органами власти по взиманию налоговых платежей. Первая форма «разные налоги» основана на введении каждым территориальным образованием собственных налогов: федеральных, региональных и местных. При этом возможно, во-первых, полное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов, когда органы власти каждого территориального образования самостоятельно устанавливают и вводят в действие те налоги, которые полностью поступают в их бюджеты, а во-вторых, неполное разделение, когда федеральный центр устанавливает исчерпывающий перечень налогов и сборов и вводит в действие только федеральные налоги, а нижестоящие территориальные органы власти вводят на своих территориях иные налоги и сборы, основываясь на перечне таких платежей. Вторая форма «разные ставки» состоит в том, что основные элементы обложения применительно к налогам устанавливают федеральные органы власти, а нижестоящие органы определяют лишь отдельные из них, например, размеры налоговых ставок, но в пределах, установленных федеральными органами. Третья форма «разные доходы» предполагает разделение сумм собранных налоговых платежей между бюджетами различных территориальных уровней, причем правила такого деления определяются федеральными органами власти согласно финансовым потребностям нижестоящих территориальных уровней либо в зависимости от существующих нормативов3.
Следует подчеркнуть, что в Российской Федерации применительно к субъектам Федерации используются в комбинации все три формы распределения налоговых полномочий между федеральным центром и регионами.
Полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования сферы налогообложения реализуются через деятельность региональных законодательных органов власти. Между тем территориальная классификация налогов не всегда имеет приоритетное значение. Так, в большинстве региональных бюджетов налог на прибыль и налог на доходы физических лиц, являющиеся федеральными, в последние годы в сумме превышают половину налоговых доходов регионов. Закрепление конкретных ставок за каждым бюджетом вносит элемент стабильности в налоговые доходы регионов. Органы власти субъектов Федерации имеют право устанавливать налоговые ставки по региональной части налога на прибыль организаций. В соответствии со статьей 284 НК РФ сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 18%, зачисляется в бюджеты субъектов Федерации. При этом ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Федерации, законами субъектов Федерации может быть снижена для отдельных категорий налогоплательщиков, но не менее 13,5%. Налог на доходы физических лиц зачисляется в объеме 70% в региональные бюджеты (ст. 56 БК РФ). Между тем органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют никаких полномочий по изменению налоговой базы или налоговой ставки по этому налогу, кроме уменьшения объема социальных и имущественных вычетов. В соответствии со статьей 222 НК РФ региональные законодатели в рамках социальных и имущественных налоговых вычетов, установленных статьями 219, 220 НК РФ, могут вводить иные размеры вычетов с учетом территориальных особенностей.
Делая выводы применительно к установлению региональных налогов, можно сказать, что установление налогов субъектов Российской Федерации происходит в два этапа. На федеральном уровне реализуется первый этап, что подразумевает закрепление (учреждение) в Налоговом кодексе РФ исчерпывающего перечня налоговых платежей субъектов Российской Федерации, а также элементов налогообложения, характеризующих их содержание в соответствии со статьей 17 НК РФ. Второй этап
1 Пункт 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 года № 2-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта «д» пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 года «О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также положений Закона Чувашской Республики «О налоге с продаж», Закона Кировской области «О налоге с продаж» и Закона Челябинской области «О налоге с продаж» в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами общества с ограниченной ответственностью «Русская тройка» и ряда граждан» (Вестник Конституционного Суда РФ. — 2001. — № 3. — Ст. 701).
2 Пункт 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”» (Вестник Конституционного Суда РФ. — 1997. — № 4. — Ст. 1602).
3 Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. — М., 2004. — С. 312—315.
осуществляется непосредственно на уровне регионов в пределах, установленных налоговым законодательством. При этом полномочия субъектов Российской Федерации включают права на введение на своих территориях налогов, отнесенных к региональному уровню согласно статье 14 НК РФ, а также на закрепление в региональных законах о налогах отдельных элементов налогообложения (порядок и сроки уплаты, формы отчетности, налоговые льготы) в соответствии с положениями федерального налогового законодательства. Особенности реализации компетенции субъектов Российской Федерации в налоговых правоотношениях касаются и специальных режимов налогообложения. Помимо этого согласно статье 64 Налогового кодекса РФ (п. 12) законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные основания и ряд иных условий предоставления отсрочек и рассрочек по уплате региональных налогов, являющихся, по сути, льготами, способствующими гибкой налогово-правовой политике, проводимой регионами в целях защиты своих налоговых интересов.
По мнению Н.П. Кучерявенко, правовое регулирование налоговых льгот также осуществляется на двух уровнях: первый — налоговые законы, закрепляющие принципиальные исключения для определенных категорий плательщиков или отраслей; второй — подзаконные акты, осуществляющие достижение тактических целей по отношению к конкретным субъектам и решающие более узкие задачи1. Исходя из российской действительности, как правило, налоговые льготы устанавливаются законодательными актами, учреждаются на федеральном уровне, но могут быть определены региональным или местным законодателем при их отсутствии в федеральном законе и расширены в перечне на уровне законов субъектов Российской Федерации и решений представительных органов местного самоуправления, при указании на то в положениях Налогового кодекса РФ.
Конечно же, при формировании публичных финансов, построении системы налоговых правоотношений необходимо учитывать не только федеративное устройство Российского государства, но и наличие системы местного самоуправления.
Местные налоги являются не только гарантией финансовой самостоятельности местного самоуправления, но и играют все более заметную роль в формировании общей системы налогов и сборов, обеспечивающей интересы как Российской Федерации, так и входящих в нее субъектов.
Согласно современной муниципальной реформе местное самоуправление получило организационную, имущественную и финансовую самостоятельность2. При этом финансовая самостоятельность муниципальных образований состоит в том, что органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).
В соответствии со статьей 12 НК РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Тем самым федеральный законодатель применяет две функции регулирования местного налогообложения: созидательную и сдерживающую. Первая состоит в реализации на местном уровне норм, предписывающих представительным органам местного самоуправления определенные правила поведения в части установления и определения отдельных элементов налога. А вторая направлена «на предостережение от поведения, нарушающего конституционные начала», на возможность самостоятельно выбрать вариант правомерного поведения с указанием границ недопустимых действий3.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ4 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно сузил полномочия субъектов Федерации по регулированию вопросов организации местного самоуправления, в частности, закрепил положения, согласно которым соответствующее законодательное регулирование вопросов местного самоуправления возможно только в случаях, предусмотренных в указанном Законе. Например, из полномочий субъектов Федерации исключено полномочие по принятию региональных законов о местном самоуправлении.
В настоящее время способность органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия в большей степени зависит от передачи им долей налоговых платежей из региональных бюджетов. В частности, это обусловлено тем, что налоговые доходы муниципалитетов практически равны
1 См., например: Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: В 6 т. — Т. III: Учение о налоге. — Харьков, 2005. — С. 180.
2 См., например: Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. — 2005. — № 4. — С. 10—18.
3 Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. — М., 2004. — С. 321—322.
4 Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822; 2012. — № 29. — Ст. 3990.
межбюджетным трансфертам, хотя в этих налоговых доходах заметная часть приходится на замещающие дотации дополнительные нормативы налоговых отчислений. В целом, в доходной базе местных бюджетов доля местных налогов незначительна, хотя они призваны выполнять не только чисто фискальную, но и регулирующую, и стимулирующую функции. За местными бюджетами осталось всего два местных налога. Между тем в начале 90-х годов XX века их насчитывалось более 201. Следствием явилось то, что муниципальные образования не могут создать условия для реализации главной цели муниципальной реформы — существенного повышения качества и доступности муниципальных услуг для населения. В принципе, в начале XIX века ситуация была схожей. И доходы местных образований составляли всего лишь 22% от государственных. При этом городские самоуправления были жестко ограничены нормами налогообложения2.
Российское законодательство о налогах и сборах, существенно ограничившее перечень местных налогов, создало условия для доминирования в местных бюджетах иных доходных источников. В этом аспекте Россия, наряду с Германией, входит в группу стран, где в структуре местных доходных источников превалируют регулирующие отчисления от федеральных налогов. Противоположная ситуация в США, где преобладают закрепленные местные налоги, и местные органы власти находятся в более благоприятном финансовом положении3.
В современных условиях представительные органы местного самоуправления имеют право ввести на территориях соответствующих муниципальных образований, как отмечалось, только два местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц, что, конечно же, не решает вопросы достаточности финансовых (налоговых) ресурсов для реализации задач, стоящих перед территориальными образованиями, и тем самым защиты их собственных прав и законных интересов в сфере налогообложения. Некоторые ученые введение местных налогов представительными органами муниципальных образований ассоциируют с вторичным (производным) установлением налогов, следующим за первичным (базовым) установлением налогов4. При этом первичное установление осуществляется на федеральном уровне, подразумевая перечисление в НК РФ исчерпывающего перечня налогов и сборов территориальных образований, в том числе местного уровня, а также описание основных элементов налогообложения. Вторичное же установление местных налогов реализуется на соответствующих территориях муниципальных образований и представляет собой определение налога, подлежащего взиманию на территориях муниципальных образований, исходя из перечня, закрепленного федеральным налоговым законодательством, и отдельных элементов налогообложения в пределах, обозначенных Налоговым кодексом РФ. Следует сказать, что в данном случае термин «введение налогов» использовать более правильно вместо понятия вторичного установления налогов и сборов.
Ю.М. Черская вполне убедительно ассоциирует введение местных налогов представительными органами муниципальных образований, как «ограниченную налоговую нормотворческую самостоятельность, которая распространяется на местные налоговые платежи, устанавливаемые федеральным законодательством и подлежащие обязательному взиманию на территории России, и при этом «представительному органу на местах разрешено принимать нормативные правовые акты, устанавливающие некоторые элементы налогообложения в порядке и пределах, предусмотренных федеральным законодателем»5.
В свою очередь, субъекты Российской Федерации имеют право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональные бюджеты по единым нормативам на постоянной основе (без ограничения срока). Но такая возможность не получила достаточно широкого распространения. Это связано с тем, что ориентация на единые нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации, не учитывает значительной дифференциации экономического и налогового потенциала муниципальных образований, а также налоговой базы по передаваемым налогам. Также нормативные отчисления от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, установленные Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ, не учитывают реальных объемов взимаемых налоговыми органами налогов, которые могут отличаться год от года, что связано, в том числе, с уклонением от уплаты обязательных платежей со стороны налогообязанных субъектов.
1 Закон РФ от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 11. — Ст. 527; Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 46. — Ч. 1. — Ст. 4444. (Утратил силу).
2 См.: Захаров В.Н. История налогов в России. IX — начало XX в. / В.Н. Захаров, Ю.А. Петров, М.К. Шацилло. — М., 2006. — С. 251—252.
3 См.: Лаптев С.В. Основы теории государственных финансов: Учебное пособие / С.В. Лаптев, Ф.В. Филина. — М., 2001. — С. 101.
4 См.: Старых Ю.В. Усмотрение в налоговом правоприменении / Под ред. М.В. Карасевой. — М., 2007. — С. 10. См. также: Налоговое право России: Учебник для вузов / Под ред. Ю.А. Крохиной. — М., 2003. — С. 84.
5 Черская Ю.М. Местные налоговые платежи в системе собственных доходов муниципальных бюджетов (по материалам Сибирского федерального округа): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2008. — С. 8.
Тем не менее, глава 9 БК РФ устанавливает доходы местных бюджетов, в том числе налоговые. Например, согласно статье 61 БК РФ налоговые доходы бюджетов поселений состоят из местных налогов: земельного налога — по нормативу 100%; налога на имущество физических лиц — по нормативу 100%; из федеральных, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц — по нормативу 10%; единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 35% и т. д.
Земельный налог и налог на имущество физических лиц, относящиеся к местным налогам, устанавливаются НК РФ, вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений (меж-селенных территориях), городских округов в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов данных муниципальных образований. Однако в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местные налоги устанавливаются НК РФ и законами указанных субъектов Российской Федерации о налогах, обязательны к уплате на территориях этих субъектов Российской Федерации, а вводятся в действие и прекращают действовать на территориях названных городов также в соответствии с НК РФ и законами указанных субъектов Российской Федерации. При введении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, а также могут устанавливаться налоговые льготы. Таким образом, представительные органы местного самоуправления при введении на своих территориях местных налогов руководствуются федеральным налоговым законодательством, реализуя собственную налоговую компетенцию в пределах, закрепленных НК РФ.
Согласно Закону РФ от 9 декабря 1991 года № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц»1 органы местного самоуправления имеют право устанавливать конкретные налоговые ставки и налоговые льготы. В этой связи следует констатировать, что ставки и льготы по налогу на имущество физических лиц различаются как между субъектами Федерации, так и внутри отдельных субъектов2. Например, ставки налога дифференцированы в зависимости от типа использования имущества, в г. Ставрополе (Решение Ставропольской городской Думы от 11 ноября 2005 года № 1503), а вне зависимости от типа использования имущества в. г. Краснодаре (п. 1 Решения городской Думы г. Краснодара от 24 ноября 2005 года № 34).
Следует обратить внимание, что федеральный законодатель в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти не закрепляет предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления; устанавливает общее правило разграничения полномочий базовыми и отраслевыми федеральными законами либо законами субъектов Российской Федерации.
Необходимо подчеркнуть, что Конституционный Суд РФ подтвердил возможность передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления только законом и исключил возможность встречной передачи полномочий органов местного самоуправления государственным органам, которые могут и должны решаться именно органами местного самоуправления или населением непосредственно, а не органами государственной власти. Однако Конституционный Суд РФ не исключил взаимодействия, в том числе и на договорной основе, органов государственной власти и местного самоуправления, непосредственно связанных с вопросами местного значения, к числу которых отнесены и местные налоги5.
Резюмируя изложенное, можно сказать, что налоговая компетенция и субъектов РФ, и муниципальных образований в области установления и введения налогов достаточно жестко ограничена полномочиями Российской Федерации, допускающими лишь отдельные отступления, свидетельствуя о необходимости изменения данной юридической конструкции отношений указанных публичных образований в области налогообложения.
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1992. — № 8. — Ст. 362; Собрание законодательства РФ. — 2012. — № 27. — Ст. 3587.
2 См.: Гордеева О.В. Разграничение полномочий в сфере налогового регулирования: экономико-правовой анализ [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3 Вечерний Ставрополь. — 2009. — 29 ноября.
4 Краснодарские известия. — 2005 года. — 26 ноября.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» // Российская газета. — 2000. — 19 декабря.
