CC BY
314
Бавсун Ирина Геннадьевна
кандидат юридических наук, Омская академия МВД России (e-mail: [email protected])
Вопросы организации текущего планирования деятельности территориальных органов внутренних дел на районном уровне
В статье рассматриваются некоторые проблемы подготовки планов работы территориальных органов МВД России на районном уровне. Отражается примерное содержание плана работы территориального органа на районном уровне.
Ключевые слова: организация планирования, текущее планирование, этапы планирования, план работы, территориальный орган.
I.G. Bavsun, Master of Law, Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Issues of the organization of the current planning of activities of territorial internal affairs bodies at the district level
The article considers some problems of preparation of work plans of territorial bodies of the Ministry of the Interior of Russia at the district level. Reflects the estimated contents of the work plan of the territorial body at the district level.
Key words: organization of planning, current planning, steps of planning, plan of work, territorial body.
Планирование - одна из важнейших функций управления в органах внутренних дел. Осуществленное на высоком уровне, оно придает деятельности целенаправленный и конкретный характер, помогает своевременно решать актуальные задачи, рационально использовать имеющиеся ресурсы, создает рабочую обстановку.
В системе планирования центральное место принадлежит текущему (общему) планированию, состоящему в планировании всех сторон (направлений) организаторской и оперативно-служебной деятельности органа внутренних дел, его служб и подразделений на различные периоды времени (на календарный год, полугодие, квартал), в рамках которого готовятся: планы основных организационных мероприятий МВД России и территориальных органов МВД России на региональном уровне, планы работы территориальных органов МВД России на районном уровне; полугодовые планы работы структурных подразделений органов внутренних дел; планы работы коллегий и иных коллегиальных, совещательных органов; планы по выполнению отдельных направлений деятельности органов внутренних дел (планы служебных командировок сотрудников; планы финансово-хозяйственной, финансовой деятельности; планы проведения занятий в систе-
ме профессиональной подготовки и др.). Они ставят на плановую основу всю внутриоргани-зационную деятельность органов внутренних дел. Основным планом, организующим работу территориального органа внутренних дел на районном уровне, является план его работы, составляемый на год.
В соответствии с Инструкцией по организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации [1] организация планирования заключается в выработке управленческого решения на основе обобщения, систематизации и анализа информации, необходимой для разработки плана; сборе согласованных в установленном порядке предложений заинтересованных органов, организаций и подразделений, их структурных подразделений; подготовке и последующем согласовании с ними проекта плана; утверждении его руководителем и доведении до заинтересованных органов (подразделений). Таким образом, в процессе планирования в органах внутренних дел можно выделить несколько этапов.
Первый этап - обобщение, систематизация, анализ информации, необходимой для разработки плана. Такая информация должна характеризовать:
криминогенную обстановку (количественные и качественные показатели преступности; при-
170
чины, обусловливающие их изменение), прогноз ее развития;
состояние административной практики и профилактической работы;
результаты деятельности органов внутренних дел за отчетный период;
имеющиеся и разрабатываемые совместно с другими правоохранительными органами национальные и иные планы Российской Федерации по реализации межгосударственных программ борьбы с преступностью, федеральные (региональные) целевые программы, решения органов государственной власти и местного самоуправления, вышестоящего органа управления по вопросам противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности;
имеющиеся пробелы и противоречия нормативного правового регулирования деятельности системы МВД России.
Основной вопрос данного этапа заключается в четком определении источников такой информации, к которым, в частности, можно отнести:
материалы и выводы комплексного анализа оперативной обстановки за предшествующий период (включая политическую, экономическую и социальную характеристику территории обслуживания; характеристику правопорядка; результаты деятельности органа внутренних дел);
прогноз изменений социальных, экономических, политических и иных характеристик обслуживаемой территории и вытекающий из них расчет изменений в состоянии правопорядка на планируемый период;
Директиву министра внутренних дел Российской Федерации «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России», которая является основным документом МВД России, подводящим итоги проделанной работы и определяющим комплексные задачи, которые необходимо решать в предстоящий период;
планы работы вышестоящих органов внутренних дел (план основных организационных мероприятий МВД России и территориальных органов МВД России на региональном уровне на предстоящий период) и иные плановые (программные) документы (например, планы-графики по исполнению указов Президента России или комплексные программы по различным направлениям деятельности органа внутренних дел);
решения коллегий, совещаний при руководителе, а также поручения руководителя тер-
риториального органа МВД России на региональном уровне;
решения органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности;
решения координационных совещаний правоохранительных органов;
информацию о выполнении плана работы органа внутренних дел в предшествующий период;
информацию о плановых и внеплановых проверках деятельности органа внутренних дел в целом и его подразделений вышестоящими ОВД, органами прокуратуры и другими контролирующими органами;
информацию о состоянии кадрового, материально-технического и финансового обеспечения деятельности органа внутренних дел.
При необходимости осуществляются сбор, накопление и анализ дополнительной информации, которая может объективно повлиять на организацию деятельности органов внутренних дел. Обозначенная информация собирается и анализируется для выявления проблем в сфере организации и деятельности органа внутренних дел и постановки целей на предстоящий период, а также оценки имеющихся у него возможностей.
Второй этап - сбор предложений от заинтересованных подразделений, к числу которых относятся ответственные исполнители, соисполнители мероприятий, а в определенных случаях - субъекты контроля, которыми являются структурные подразделения, уполномоченные руководителем, утвердившим план, на осуществление контроля. В соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации [2] субъектами контроля в структурных подразделениях органов внутренних дел, осуществляющими контроль в пределах своей компетенции, являются: штабные подразделения (или иные подразделения, осуществляющие функции анализа, планирования и контроля); правовые подразделения; подразделения делопроизводства и режима. Предложения в проект плана территориального органа МВД России на районном уровне представляются соответствующему субъекту планирования - в штаб органа внутренних дел либо лицу (в подразделение), в должностные обязанности которого включена функция осуществления анализа, планирования и контроля.
Процесс планирования в иерархической системе органов внутренних дел имеет дву-
171
направленное движение. Прежде всего, планирование осуществляется «сверху вниз» и предполагает разработку планов нижестоящих органов на основе планов вышестоящих структур, а следовательно, и в более поздние сроки. Положения и требования Директивы министра внутренних дел Российской Федерации «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» конкретизируются в Плане основных организационных мероприятий МВД России, планах основных организационных мероприятий территориальных органов МВД России на региональном уровне и планах работы территориальных органов МВД России на районном уровне. Таким образом, после уяснения директивных мероприятий вышестоящих органов внутренних дел, требующих детализации, они отражаются в планах нижестоящих структур.
Внутри же системы (на одном уровне) работа планируется по направлению «снизу вверх». Это предполагает составление годового плана работы территориального органа внутренних дел на районном уровне на основе обобщения информации и предложений отраслевых служб и подразделений с учетом складывающейся оперативной обстановки. Наиболее эффективным является разумное сочетание обоих методов: директивные указания «сверху» от вышестоящих органов внутренних дел и инициативные предложения «снизу» от отраслевых подразделений «встречаются», т.е. аккумулируются, анализируются и выстраиваются в единый план деятельности органа внутренних дел субъектом планирования.
В связи с этим важнейший организационный вопрос данного этапа планирования заключается в обеспечении своевременности представления предложений от заинтересованных подразделений субъекту планирования для включения их в проект плана. Нормативно закреплен только срок - 15 декабря года, предшествующего планируемому, до которого заместители начальника органа внутренних дел и руководители структурных подразделений должны представить предложения в план работы территориального органа МВД России на районном уровне.
В то же время субъект планирования должен иметь резерв времени для возвращения предложений, представленных с нарушением установленных требований, а также имеющих взаимное противоречие (три дня со дня их получения), а исполнители - на доработку предложений и повторное их направление субъекту планирования (три рабочих дня со дня реги-
страции документов, поступивших на доработку). При наличии разногласий по предложениям, повторно направленным в проект плана, субъект планирования в пятидневный срок инициирует проведение согласительного совещания с участием полномочных представителей заинтересованных органов (подразделений), представивших предложения в проект плана.
Поэтому 15 декабря следует рассматривать как срок представления предложений в окончательном варианте, иначе у субъекта планирования не остается времени для подготовки проекта плана и его согласования. Учитывая все нормативно установленные сроки доработки и согласования предложений в план, последние должны вноситься заинтересованными подразделениями не позднее 4 декабря года, предшествующего планируемому. Данный срок нормативно не установлен, но позволяет создать резерв времени, необходимый для согласования и корректировки предложений.
Однако при этом возникает другая проблема -предложения в план работы территориального органа МВД России на районном уровне должны основываться на требованиях Директивы министра внутренних дел Российской Федерации «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России», которая не всегда издается к указанному сроку. Например, сложно учесть при планировании деятельности территориального органа МВД России на районном уровне положения Директивы министра внутренних дел Российской Федерации, подписанной 12 декабря 2014 г. Заблаговременное же издание Директивы (31 октября 2012 г., 12 ноября 2013 г., 17 ноября 2015 г.) создает необходимые условия для качественного планирования деятельности территориальных органов внутренних дел с учетом директивных указаний вышестоящих звеньев системы МВД России.
Третий этап включает в себя подготовку проекта плана и согласование его с исполнителями. Поступившие в установленном порядке предложения изучаются субъектом планирования на предмет их соответствия общим задачам, имеющимся ресурсам и реальности выполнения с учетом криминогенной обстановки, результатов выполнения плановых мероприятий за предшествующие периоды и существующих нерешенных проблем в оперативно-служебной деятельности. Подготовленные надлежащим образом предложения вносятся в проект плана.
Форма и структура проекта плана должны наиболее полно и просто отражать основные
172
планируемые и контролируемые параметры: содержать позиции о мероприятиях, сроках их выполнения, исполнителях, а при необходимости - показателях и индикаторах, имеющих целеполагающее или ориентирующее значение, источниках и суммах финансирования, механизме контроля выполнения мероприятий плана, другую значимую информацию. Как показывает анализ практики, территориальные органы внутренних дел, как правило, ограничиваются графами, заложенными в образце плана основных организационных мероприятий МВД России (приложение к Инструкции по организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации): содержание мероприятия, исполнители (соисполнители), срок исполнения и отметка о выполнении. Показатели и индикаторы плановых мероприятий, вопросы финансирования и механизмы контроля до повсеместного внедрения в практику планирования территориальных органов внутренних дел потребуют тщательной проработки на уровне МВД России.
Проблемным вопросом данного этапа планирования является структура плана в части его содержания (наименования разделов), которая нормативно не закреплена. В последнее время территориальные органы внутренних дел зачастую формируют разделы планов своей работы, дублируя содержание Директивы министра внутренних дел Российской Федерации «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России». Ежегодно меняющееся содержание директивы обусловлено динамичностью оперативной обстановки, выводящей в определенные периоды времени разные направления работы органов внутренних дел в разряд приоритетных. Но для территориальных органов МВД России на районном уровне более логичным представляется содержание плана, обусловленное основными направлениями деятельности органов внутренних дел [3] и показателями ведомственной статистической оценки деятельности министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации [4].
Примерное содержание плана работы территориального органа внутренних дел на районном уровне.
I. Совершенствование управленческой деятельности; взаимодействие с институтами гражданского общества.
II. Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств.
III. Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений. Производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний.
IV. Выявление и раскрытие преступлений, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам; розыск лиц. Осуществление экспертно-криминалистиче-ской деятельности.
V. Обеспечение правопорядка в общественных местах.
VI. Обеспечение безопасности дорожного движения.
VII. Организация кадровой работы; укрепление дисциплины и законности; боевая, мобилизационная готовность и гражданская оборона.
VIII. Финансово-хозяйственное, материально-техническое и информационно-телекоммуникационное обеспечение.
IX. Иные актуальные для данного органа внутренних дел направления деятельности.
Содержание разделов может быть конкретизировано. Например, такое направление деятельности, как защита личности, общества, государства от противоправных посягательств, может быть представлено несколькими направлениями работы, оформленными в качестве подразделов плана: борьба с экстремизмом, противодействие развитию межнациональных и межконфессионных конфликтов; обеспечение экономической безопасности и противодействие коррупции; борьба с организованной преступностью и наркобизнесом и др. Мероприятия, соответствующие приоритетным направлениям деятельности органов внутренних дел на предстоящий период в соответствии с Директивой министра внутренних дел Российской Федерации «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России», должны вноситься в соответствующие разделы плана в качестве первоочередных.
В дальнейшем проект плана подлежит согласованию с заинтересованными подразделениями, а при наличии в проекте плана позиций о механизме контроля - с субъектом контроля. Территориальные органы МВД России на региональном уровне разрабатывают нормативные правовые акты, дополняющие и конкретизирующие положения Инструкции по организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации. Например, в них может быть предусмотрено, что проекты планов работы территориальных органов внутренних дел подлежат обязательному согласованию с
173
заместителями начальника территориального ОВД на районном уровне и главным инспектором Инспекции органа внутренних дел на региональном уровне , а также с иными должностными лицами. При этом согласование проекта плана с перечисленными субъектами приходится проводить параллельно, чтобы соблюсти сроки процедуры планирования. После согласования осуществляется окончательная доработка и корректировка проекта плана с учетом полученных замечаний и предложений, а также повторное его согласование.
Четвертый этап планирования заключается в утверждении плана и доведении его до исполнителей. В течение рабочего дня, следующего за днем окончания согласования, проект плана территориального органа МВД России на районном уровне вносится на рассмотрение начальника (лица, его замещающего), который должен утвердить его до 25 декабря года, предшествующего планируемому. Копии плана в пятидневный срок со дня утверждения направляются субъектом планирования в органы, организации и подразделения, определенные исполнителями
мероприятий плана, - для реализации; в подразделения, являющиеся субъектами контроля исполнения мероприятий плана, - для организации контроля. Поступившие в заинтересованные органы (подразделения) копии утвержденного плана в трехдневный срок доводятся до непосредственных исполнителей.
Таким образом, несмотря на то, что технология текущего планирования деятельности территориальных органов внутренних дел на районном уровне детально регламентирована, на практике возникают вопросы, затрудняющие качественное осуществление этой деятельности. Некоторые аспекты информационного и документационного обеспечения, а также сроки процедуры планирования должны быть нормативно урегулированы в приказах или разъяснены в методических рекомендациях МВД России. Для улучшения качества планирования от территориальных органов внутренних дел требуется решение ряда задач правового и организационного характера, повышение профессионализма сотрудников, непосредственно реализующих данную функцию, а также пересмотр некоторых подходов, сложившихся на практике.
1. Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 сент. 2012 г. № 890 (ред. от 28 окт. 2015 г.). Доступ из СТРАС «Юрист».
2. Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от
20 июня 2012 г. № 615 (ред. от 28 мая 2013 г.). Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
3. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне: приказ МВД России от
21 апр. 2011 г. № 222 (ред. от 2 июня 2014 г.) // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 28.
4. Вопросы оценки деятельности территориальных органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 дек. 2013 г. № 1040 (ред. от 13 авг. 2015 г.). Доступ из СТРАС «Юрист».
1. On the planning organization in the internal affairs bodies of the Russian Federation: order of the Ministry of the Interior of Russia d.d. Sept. 26, 2012 № 890 (as amended on Oct. 28, 2015). Access from Specific multi-location automated system «Lawyer».
2. On approval of the Instruction on office administration in the internal affairs bodies of the Russian Federation: order of the Ministry of the Interior of Russia d.d. June 20, 2012 № 615 (as amended on May 28, 2013.). Access from legal reference system «ConsultantPlus».
3. On approval of the Model provisions on the territorial body of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation at the regional level: order of the Ministry of the Interior of Russia d.d. Apr. 21, 2011 № 222 (as amended on June 2, 2014) // Bull. of normative acts of the federal bodies of executive power. 2011. № 28.
4. Questions of the evaluation of activity of the territorial bodies of internal affairs of the Russian Federation: order of the Ministry of the Interior of Russia d.d. Dec. 31, 2013 № 1040 (as amended on Aug. 13, 2015). Access from Specific multi-location automated system «Lawyer».
174
