CC BY
237
Бухгалтерский учет в бюджетных Accounting in Budgetary
и некоммерческих организациях 2 (2017) 12-18 and Non-Profit Organizations
ISSN 2311-9411 (Online) Реформирование государственного контроля
ISSN 2079-6714 (Print)
ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО АУДИТА В ОРГАНИЗАЦИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
Анна Владиславовна ПОРФИРЬЕВА
кандидат экономических наук, директор Центра финансового и хозяйственного обеспечения Минкультуры Чувашии, Чебоксары, Российская Федерация
История статьи:
Принята 29.09.2016 Одобрена 13.11.2016
Ключевые слова: внутренний государственный финансовый контроль, внутренний аудит
Аннотация
Предмет и тема. Начиная с 2013 г. идет активное формирование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в государственном секторе. Однако до сегодняшнего дня нормативная база окончательно не сформирована и постоянно претерпевает изменения, которые прежде всего связаны с необходимостью учета особенностей функционирования не только федеральных государственных структур, но и органов власти в субъектах Российской Федерации. В связи с этим при Минфине России созданы специальные рабочие группы по разработке методологии осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Цели и задачи. Рассмотрение порядка организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в государственном секторе, определение основных проблем, связанных с организацией системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а также подходов к решению обозначенных проблем и перспектив развития.
Методология. В статье использовались общенаучные методы познания: системный подход, логическое обобщение, анализ и гипотеза.
Результаты. Определены основные проблемы в организации системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а также намечены пути их решения.
Выводы и значимость. В целях создания эффективной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита необходим комплексный подход, включающий не только разработку законодательной базы и методического обеспечения, но и подготовку специалистов в области внутреннего финансового контроля и аудита в государственном секторе.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
Государственный финансовый контроль еще до недавнего времени характеризовался как громоздкий механизм с многократным дублированием одних и тех же функций, вменяемых различным государственным контрольным органам [1].
Основной формой контроля выступала ревизия [2]. Исследователями организации государственного финансового контроля высказывалось однозначное мнение о необходимости реформ и о возможных направлениях [1, 3, 4]. В качестве таких направлений предлагались:
• введение внутреннего аудита;
• применение теории рисков при планировании;
• отмена дублирования функций;
• уменьшение контрольных органов;
• построение единой гармоничной системы [1, 5, 6].
С принятием Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 были внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ2, касающиеся вопросов организации и осуществления государственного финансового контроля. В частности, главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета были наде лены полномочиями по проведению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
1 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.08.2013. № 31. Ст. 4191.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998
№ 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.
Внутренний финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета, направлен на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
В свою очередь внутренний финансовый аудит, согласно нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, направлен на:
• оценку надежности внутреннего финансового контроля и подготовку рекомендаций по повышению его эффективности;
• подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Минфином России;
• подготовку предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств3.
Порядок осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита устанавливают, соответственно, Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2014 № 193 утверждены Пр авила ос уще ствле ния главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (средств государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита4.
Кроме того, письмом Минфина России от 19.01.2015 № 02-11-05/9325 до главных администраторов бюджетных средств были доведены подробные Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (далее - Методические рекомендации).
Однако указанные Методические рекомендации по представлению Минюста России были отозваны письмом Минфина России от 10.02.2016 № 02-11-06/693 86.
В текущем году приказом Минфина от 07.09.2016 № 3567 были утверждены новые Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля.
Новые Методические рекомендации затрагивают лишь вопросы организации и осуществления внутреннего финансового контроля, оставляя без внимания вопросы осуществления внутреннего финансового аудита. Вопросы осуществления внутреннего финансового аудита главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств и главными администраторами (администраторами) доходов и источников финансирования дефицита бюджета регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2014 № 193.
В табл. 1 представлена информация об особенностях организации и осуществления
3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.
4 Об утверждении правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами
(администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.02.2014 № 89: постановление Правительства Российской Федерации от 17.03.2014 № 193 // Собрание законодательства Российской Федерации. 24.03.2014. № 12. Ст. 1290.
5 Письмо Минфина России «О направлении Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля и Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового аудита» от 19.01.2015
№ 02-11-05/932 (не действует). URL: http://www.minfm.ru.
6 Письмо Минфина России «Об отзыве Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля и Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового аудита» от 10.02.2016
№ 02-11-06/6938. URL: http://www.minfin.ru.
7 Приказ Минфина России «Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению внутреннего контроля»
от 07.09.2016 № 356. URL: http://www.minfin.ru.
внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
На сегодняшний день остро стоит проблема организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в организациях государственного сектора, и связана она с несистемным и недостаточным методическим обеспечением вопросов организации и осуществления внутреннего контроля и аудита в секторе государственного управления, в том числе осуществления внутреннего финансового контроля главными распорядителями в отношении подведомственных получателей бюджетных средств. Перечисленное ранее также оказывает влияние на кадровое обеспечение внутреннего финансового контроля.
С целью приведения системы внутреннего финансового контроля и аудита в секторе государственного управления в соответствие с международными стандартами внутреннего контроля и аудита разработан проект Концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества ф и н а н с о в о г о м е н е д ж м е н т а в с е к т о р е государственного и муниципального управления8. Концепция предполагает переход к новым подходам о суще ствле ния внутре нне го ф инансо в о го кон тр о ля, что по зв олит в средне срочной пе рспе ктиве пе ре йти к формированию системы внутреннего контроля (частью которой станет внутренний финансовый контроль) и внутреннего аудита, охватывающих в с е ас п е кт ы д е я те л ь н о с ти о р г ан о в государственной власти и органов местного самоуправления.
Поскольку одним из приоритетных направлений государственной политики в соответствии с государственной программой Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»9 является создание условий для повышения качества финансового менеджмента главных админис тр ато р о в б юдже тно й сис те мы , государственных и муниципальных учреждений, а также указанной государственной программой
8 Концепция развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления (проект). URL: http://www.minfm.ru.
9 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами
и регулирование финансовых рынков»: постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 320. URL: http://www.pravo.gov.ru.
ставится задача по снижению доли главных администраторов средств федерального бюджета, имеющих индекс качества финансового менеджмента менее 40% с 13% в 2013 г. до 6% в 2020 г., то в качестве инструмента достижения запланированных результатов осуществления ф и н ан с о в о го м е н е д жм е н та в о з м о жн о рассматривать внутренний финансовый контроль и внутренний аудит.
Результат финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств в свою очередь можно охарактеризовать с помощью системы показателей оценки качества финансового менеджмента, установленных Минфином России, финансовыми органами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.
В ы п о л н е н и е з а д а ч и , п о с т а в л е н н о й государственной программой, по увеличению индекса качества финансового менеджмента возможно за счет создания в каждой организации государственного сектора эффективной системы внутреннего финансового контроля и внедрения внутреннего аудита в практику государственного и муниципального управления.
Другим подходом к осуществлению внутреннего финансового контроля следует рассматривать внедрение элементов управления рисками.
Согласно постановлению Правительства от 17.03.2014 № 193, внутренний финансовый контроль осуществляется в отношении операций, составляющих внутренние бюджетные процедуры и имеющих наибольший уровень рисков. То есть уровень риска оценивается в целях осуществления контр оля за пр ав ильно сть ю со в ер ше ния бюджетной процедуры. Однако в мировой практике риск оценивается с целью минимизации наиболее значимых рисков, а контроль за правильностью совершения отдельной операции является мерой снижения уровня конкретного риска [2].
Таким образом, необходим переход от контроля за совершаемыми операциями к снижению вероятности наступления риска и уменьшению возможных негативных последствий от его наступления.
Внедрение системы оценки и минимизации рисков в рамках осуществления внутреннего финансового контроля в свою очередь потребует разработки и утверждения необходимых методиче ских материалов и их постоянного обновления с учетом практики применения.
Что касается внутреннего финансового аудита, то о н о с у щ е с тв л я е т с я с т р у кту р н ы м и подразделениями и (или) уполномоченными должностными лицами, работниками главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств, наделенными полномочиями по осуществлению внутреннего финансового аудита, на основе функциональной независимости.
Целями внутреннего финансового аудита являются:
— оценка эффективности и надежности внутреннего финансового контроля, подготовка рекомендаций по его совершенствованию;
— оценка достоверности управленческой, бухгалтерской (бюджетной) отчетности и п о д г о т о в к а р е к о м е н д а ц и й п о совершенствованию процедур ведения учета и формирования отчетности;
— оценка эффективности бюджетных расходов, подготовка рекомендаций по их оптимизации.
Для достижения целей внутреннего финансового аудита необходимо решение следующих задач:
— разработка и актуализация методологии осуществления внутреннего финансового аудита;
— организация планирования и проведения аудиторских проверок;
— анализ результатов внутренних проверок, проведенных на различных объектах, с целью выявления и обобщения типовых нарушений и недостатков;
— разработка рекомендаций по совершенствованию внутреннего финансового контроля, а также рекомендаций по устранению выявленных нарушений.
Ключевым фактором в организации внутреннего финансового аудита является его осуществление структурным подразделением или сотрудниками самой организации государственного сектора на основе функциональной независимости. Указанное трудно реализуемо в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а в особенности в органах с небольшой штатной численностью. При этом законодательством предусмотрено, что исполнение дополнительной функции должно осуществляться органом исполнительной власти в пределах утвержденной штатной численности и утвержденного фонда оплаты труда.
Проектом Концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления предусмотрено, что субъектом внутреннего аудита является обособленное структурное подразделение (или отдельное должностное лицо) в структуре организации государственного сектора либо специализированное юридическое лицо, уполномоченное на осуществление внутреннего аудита. То есть в зависимости от размера и структуры организации государственного сектора внутренний аудит может осуществляться различными субъектами внутреннего аудита и с различной степенью централизации функций внутреннего аудита.
Внутренний аудит может быть организован уполномоченным должностным лицом, подразделением внутреннего аудита вышестоящей организации, посредством создания обособленного структурного подразделения, отдельного юридического лица либо с привлечением сторонней организации.
Принятие Концепции в указанной редакции решит проблему организации внутреннего аудита на основе функциональной независимости, но необходимо будет предусмотреть дополнительное обучение по специально разработанным пр огр аммам сотрудников (пер сонал специализированной организации), порядку осуществления внутреннего контроля в государственном секторе.
Отдельного внимания заслуживает вопрос анализа и оценки качества осуществления внутреннего финансового контроля. В настоящее время единственным документом, затрагивающим порядок оценки качества осуществления внутреннего финансового контроля, является письмо Минфина России от 29.12.2015 № 02-11-05/7728410. Однако данное письмо адресовано финансовым органам субъектов Российской Федерации и представляет собой Методику внешней оценки качества внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, осуществляемой органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее - Методика).
10 Письмо Минфина России «О направлении Методики внешней оценки качества внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, осуществляемой органами внутреннего государственного (муниципального) контроля». URL: http:// www.minfin.ru.
Очевидно, что указанную Методику возможно в зя ть з а о с но ву пр и о це н ке каче с тв а осуществления внутреннего финансового контроля в организации государственного сектора. Оценку качества осуществления внутреннего финансового контроля возможно проводить путем тестирования системы внутреннего контроля, предварительно разработав и утвердив на уровне организации государственного сектора вопросы тестов оценки качества.
Таким образом, в настоящий момент не полностью сформирована методическая и нормативная база по вопросам организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в организациях государственного сектора. При этом необходимо
не просто разработать нормативные и методические материалы, а апробировать их как на федеральном уровне, так и на региональных и местных уровнях, параллельно внося необходимые изменения и дополнения, учитывающие региональные особенности осуществления внутреннего контроля и аудита.
Кроме того, необходимо уделить должное внимание подготовке специалистов в области осуществления внутреннего аудита в организациях государственного сектора, разработать и внедрить программы обучения, повышения квалификации и переподготовки внутренних аудиторов и специалистов по координации деятельности по осуществлению внутреннего финансового контроля.
Таблица 1
Особенности организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита
Наименование отличительного признака
Внутренний финансовый контроль
Внутренний финансовый аудит
Субъект
Руководитель (заместитель руководителя), иное должностное лицо, организующие и выполняющие внутренние процедуры составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности_
Структурное подразделение и (или) уполномоченное должностное лицо, работники, наделенные полномочиями по осуществлению внутреннего финансового аудита, на основе функциональной независимости
Объект
Бюджетные процедуры
Структурные подразделения главного администратора бюджетных средств, подведомственные ему администраторы и получатели бюджетных средств
Основание проведения
Карта внутреннего финансового контроля (утверждается 1 раз в год)
План внутреннего финансового аудита (утверждается 1 раз в год). Программа проверки (утверждается в отношении каждой проверки)_
Лицо, ответственное за организацию_
Руководитель или заместитель руководителя Руководитель
Методы и способы контроля
Сплошной и выборочный; самоконтроль и контроль по уровню подчиненности_
Сплошной и выборочный. Камеральные проверки, выездные и комбинированные_
Контрольные действия
Проверка оформления документов на соответствие требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения, и внутренних стандартов и процедур.
Подтверждение (согласование) операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур). Сверка данных.
Сбор (запрос), анализ и оценка (мониторинг) информации о результатах выполнения внутренних бюджетных процедур
Инспектирование, представляющее собой изучение записей и документов, связанных с осуществлением операций внутренней бюджетной процедуры. Наблюдения, представляющие собой систематическое изучение действий должностных лиц и работников объекта аудита, выполняемых ими в ходе исполнения операций внутренней бюджетной процедуры. Запрос, представляющий собой обращение к осведомленным лицам в пределах или за пределами объекта аудита в целях получения сведений, необходимых для проведения аудиторской проверки. Подтверждения, представляющие собой ответ на запрос информации, содержащейся в регистрах бюджетного учета. Пересчет, представляющий собой проверку точности арифметических подсчетов. Аналитические процедуры_
Оформление результата контрольных действий
Журнал внутреннего финансового контроля
Акт аудиторской проверки.
Отчет о результатах аудиторской проверки
Источник: составлено автором
Список литературы
1. Порфирьева А.В., Серебрякова Т.Ю. Внутренний контроль: методология сквозного контроля автономных учреждений. М.: ИНФРА-М, 2013. 152 с.
2. Серебрякова Т.Ю. Государственный финансовый контроль и его формы // Вестник Российского университета кооперации. 2012. № 4. С. 42-45.
3. Завьялова Л.В., Шилехин К.Е. Внутренний финансовый контроль в условиях нового законодательства // Вестник Омского университета. 2013. № 4. С. 88-99.
4. Качкова О.Е., Демина И.Д.Внешний и внутренний финансовый контроль государственных (муниципальных) учреждений // Актуальные проблемы социально-экономического развития России. 2014. № 2. С. 5-8.
5. Михеева О.А. Риск-ориентированное планирование контрольной деятельности // Бюджет. 2014. № 1. С. 2-7.
6. Сабитова Н.М. О принципе системности в законодательстве о государственном финансовом контроле // Казанский экономический вестник. 2014. № 6. С. 98-112.
7. Фисенко А.И., Кулешова Е.А. Состояние и проблемы развития морских портов и формирования их грузовой базы в южной зоне Дальнего Востока России // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6. С. 427-434.
