Научная статья на тему 'Внутренний контроль в государственном секторе: рекомендации ИНТОСАИ и Российская практика'

Внутренний контроль в государственном секторе: рекомендации ИНТОСАИ и Российская практика Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
1845
277
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ВНУТРЕННИЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ / ВНУТРЕННИЙ ФИНАНСОВЫЙ АУДИТ / ФИНАНСОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СЕКТОРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ / РИСК-МЕНЕДЖМЕНТ / БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС / КАЗНАЧЕЙСКИЕ РИСКИ / INTERNAL FINANCIAL CONTROL / INTERNAL FINANCIAL AUDIT / FINANCIAL MANAGEMENT IN THE PUBLIC ADMINISTRATION SECTOR / RISK MANAGEMENT / BUDGET PROCESS / TREASURY RISKS

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Канкулова Маржинат Ильясовна, Алфименко Светлана Сергеевна

В статье представлены результаты исследования развития нормативной базы и практики внутреннего финансового контроля в секторе государственного управления РФ, в том числе в контексте анализа учета в них рекомендаций ИНТОСАИ. Сформулированы выводы о негативном влиянии отсутствия единых и понятных требований к порядкам внутреннего финансового контроля на реализацию его законодательно регламентированного функционального назначения, о необходимости закрепления таких требований в федеральной правовой базе. Выявлена лучшая практика внутреннего контроля в органах исполнительной власти РФ. Сформулированы предложения, реализация которых будет способствовать наиболее полному достижению назначения внутреннего контроля как инструмента управления рисками в системе менеджмента, в том числе финансового, в органах исполнительной власти, нацеленного на эффективность использования бюджетных средств и результативность реализации государственных функций.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Канкулова Маржинат Ильясовна, Алфименко Светлана Сергеевна

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

INTERNAL CONTROL IN PUBLIC ADMINISTRATION SECTOR: INTOSAI RECOMMENDATIONS AND RUSSIAN FEDRATION PRACTICE

The article presents the results of a study of the development of the regulatory framework and the practice of internal financial control in the public administration sector of the Russian Federation, including in the context of analyzing the incorporation of INTOSAI recommendations in them. Conclusions are drawn about the negative impact of the lack of consistent and comprehensible requirements for the procedures of internal financial control for the implementation of its legally regulated functional purpose, the need to consolidate such requirements in the federal legal framework. The best practice of internal control in executive bodies of the Russian Federation has been identified. The proposals have been formulated the implementation of which will contribute to the most complete implementation of the designation of internal control as a risk management tool in the management system, including financial management, in the executive bodies aimed at the effectiveness of using budgetary funds and the effectiveness of implementation state functions.

Текст научной работы на тему «Внутренний контроль в государственном секторе: рекомендации ИНТОСАИ и Российская практика»

ВНУТРЕННИЙ КОНТРОЛЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ: РЕКОМЕНДАЦИИ ИНТОСАИ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА

Аннотация. В статье представлены результаты исследования развития нормативной базы и практики внутреннего финансового контроля в секторе государственного управления РФ, в том числе в контексте анализа учета в них рекомендаций ИНТОСАИ. Сформулированы выводы о негативном влиянии отсутствия единых и понятных требований к порядкам внутреннего финансового контроля на реализацию его законодательно регламентированного функционального назначения, о необходимости закрепления таких требований в федеральной правовой базе. Выявлена лучшая практика внутреннего контроля в органах исполнительной власти РФ. Сформулированы предложения, реализация которых будет способствовать наиболее полному достижению назначения внутреннего контроля как инструмента управления рисками в системе менеджмента, в том числе финансового, в органах исполнительной власти, нацеленного на эффективность использования бюджетных средств и результативность реализации государственных функций.

Ключевые слова. Внутренний финансовый контроль, внутренний финансовый аудит, финансовый менеджмент в секторе государственного управления, риск-менеджмент, бюджетный процесс, казначейские риски.

Kankulova M.I., Alfimenko S.S.

INTERNAL CONTROL IN PUBLIC ADMINISTRATION SECTOR: INTOSAI RECOMMENDATIONS AND RUSSIAN FEDRATION PRACTICE

Abstract. The article presents the results of a study of the development of the regulatory framework and the practice of internal financial control in the public administration sector of the Russian Federation, including in the context of analyzing the incorporation of INTOSAI recommendations in them. Conclusions are drawn about the negative impact of the lack of consistent and comprehensible requirements for the procedures of internal financial control for the implementation of its legally regulated functional purpose, the need to consolidate such requirements in the federal legal framework. The best practice of internal control in executive bodies of the Russian Federation has been identified. The proposals have been formulated the implementation of which will contribute to the most complete implementation of the designation of internal control as a risk management tool in the management system, including financial management, in the executive bodies aimed at the effectiveness of using budgetary funds and the effectiveness of implementation state functions.

Keywords. Internal financial control, internal financial audit, financial management in the public administration sector, risk management, budget process, treasury risks.

ГРНТИ 06.73.15

© Канкулова М.И., Алфименко С.С., 2018

Маржинат Ильясовна Канкулова - доктор экономических наук, профессор кафедры государственных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Светлана Сергеевна Алфименко - аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета, начальник аналитического отдела Комитета финансов Санкт-Петербурга.

Контактные данные для связи с авторами (Канкулова М.И.): 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 (812) 310-96-71. Email: kankulova@mail.ru. Статья поступила в редакцию 11.09.2018.

Наличие действенной системы внутреннего контроля, как системы мер, осуществляемых в организации с целью наиболее эффективного выполнения должностных обязанностей работников при совершении хозяйственных операций, является неотъемлемой предпосылкой достижения эффективности и результативности. В государственном секторе внутренний контроль активно внедряется с 1992 года с момента предложения Рекомендаций по стандартам внутреннего контроля Международной организации высших органов финансового контроля ИНТОСАИ (далее - рекомендации ИНТОСАИ) [3, 4].

Принимая во внимание особенности организаций государственного сектора, ИНТОСАИ не претендовала на создание собственно стандартов, подлежащих внедрению в государственных органах. Была предложена общая структура, в рамках которой могли разрабатываться конкретные алгоритмы, средства и методы внутреннего контроля, исходя из непосредственных задач социальной или политической направленности, координации с бюджетным циклом, широкой сферы государственной подотчетности.

Необходимость реализации внутреннего контроля в одном из возможных его аспектов - финансовом - в секторе государственного управления Российской Федерации законодательно закреплена с появлением в Бюджетном кодексе РФ статьи 160.2-1 [1]. Именно в этом контексте, исходя из обозначенных выше рамочных рекомендаций ИНТОСАИ, разрабатывался и был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации № 193 от 17.03.2014 г. Порядок осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля (далее - постановление № 193) [11].

Следуя логике ИНТОСАИ, Правительство видело своей задачей закрепление некоторых общих принципов для поименованных в названии документа участников бюджетного процесса (которых мы далее будем обобщенно называть администраторами бюджетных средств), причем только федерального уровня. Предполагалось, что дорабатывать систему внутреннего финансового контроля каждый администратор будет самостоятельно, исходя из специфики своей деятельности, штатной численности и полномочий. С момента появления соответствующей нормативной правовой базы внутренний финансовый контроль (ВФК) и внутренний финансовый аудит (ВФА) не раз становились темой горячих дискуссий на различных конференциях, организуемых контрольными и финансовыми органами государственной власти России.

Нерешенными до конца являются ключевые вопросы в рассматриваемой сфере. Если ВФК является внутренним делом администратора средств бюджета, должен ли кто-то контролировать его осуществление? Если ВФА осуществляется на основе функциональной независимости, то как его реализовать, оставаясь в пределах имеющейся штатной численности органа власти? Почему ВФК направлен на выполнение только бюджетных процедур и не охватывает другие аспекты управления государственными органами и подведомственными им учреждениями? Почему ВФК распространяется непосредственно только на участников бюджетного процесса, а не на все организации и учреждения в пределах используемых ими бюджетных средств (автономные и бюджетные государственные учреждения, государственные унитарные предприятия, акционерные общества, получающие бюджетные инвестиции)?

На некоторые из приведенных выше вопросов ответили разработанные Минфином России методические рекомендации, утвержденные приказом Минфина России от 07.09.2016 г. № 356 (далее -методические рекомендации) [5], призванные обеспечить единообразный подход к осуществлению ВФК. В частности, в методических рекомендациях более подробно раскрывалось, что должно войти в порядок осуществления ВФК (но не ВФА), что подразумевается под результатом выполнения внутренних бюджетных процедур, какие бюджетные и коррупционные риски необходимо принимать во внимание, какие решения принимает руководитель администратора бюджетных средств по итогам рассмотрения результатов внутреннего финансового контроля. Кроме того, приведены примеры заполнения форм карт ВФК, журналов ВФК.

Но, к сожалению, методические рекомендации не всегда могут служить достаточным основанием для разработки и совершенствования правовой базы, поскольку при определении контрольных функ-

ций структурных подразделений органов власти юристы как правило опираются на полномочия, однозначно прописанные в законах и постановлениях. Поэтому постановление № 193 явилось если не основой, то главным ориентиром для разработки порядков осуществления ВФК и ВФА субъектов России.

Авторами проанализированы порядки осуществления внутреннего финансового контроля шести субъектов Российской Федерации: Санкт-Петербурга, Кировской, Волгоградской, Самарской, Орловской областей и Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. За исключением Санкт-Петербурга, остальные регионы были отобраны случайным образом. Анализ показал существенную разницу между перечисленными регионами в подходах к организации как внутреннего финансового контроля, так и, в меньшей степени, внутреннего финансового аудита.

Например, Постановление Правительства ХМАО - Югры от 21.02.2014 г. № 59-п «О Порядке осуществления главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» содержит право, но не обязанность главных администраторов средств бюджета автономного округа принимать правовые акты об осуществлении внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, подразумевая, что они могут руководствоваться только общим порядком, который в той или иной степени повторяет постановление № 193 [15].

Порядок осуществления ВФК Кировской области предписывает «обеспечить внесение в правовые акты органа исполнительной власти Кировской области полномочий по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а также внесение в должностные регламенты должностных лиц положений о правах и обязанностях, связанных с осуществлением внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» [7].

В Санкт-Петербурге же каждый главный администратор бюджетных средств (ГАБС) обязан установить отдельный регламент осуществления внутреннего финансового контроля, не противоречащий постановлению Правительства Санкт-Петербурга [14].

В разных регионах различается перечень направлений, по которым ГАБС могут принимать решения по рассмотрении результатов ВФК: от 4 в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре до 10 в Санкт-Петербурге. Количество внутренних бюджетных процедур, в отношении которых администраторы бюджетных средств осуществляют внутренний финансовый контроль также может отличаться. Например, в Санкт-Петербурге их 13, это количество остается неизменным с тех пор, как постановление № 193 было принято в марте 2014 года. Кировская область ограничилась 17 бюджетными процедурами, не включая в перечень осуществление действий, направленных на обеспечение соблюдения получателями бюджетных инвестиций условий, целей и порядка их предоставления, а также осуществление действий, направленных на обеспечение адресности и целевого характера использования ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета.

В основном же субъекты РФ стараются оперативно транслировать в свои правовые акты все изменения в перечне бюджетных процедур, в отношении которых осуществляется внутренний финансовый контроль администраторами федерального бюджета. В частности, в постановлениях Волгоградской [9] и Орловской [10] областей об утверждении порядка осуществления ВФК перечислены все 19 бюджетных процедур, причем в первоначальный перечень Волгоградской области внесены изменения менее, чем через полгода после принятия нового перечня для распорядителей федерального бюджета - в сентябре 2015 года. В связи с этим можно сделать вывод о том, региональные порядки осуществления ВФК и ВФА меняются во многом с оглядкой на постановление № 193, поэтому перечень бюджетных процедур было бы более целесообразным, с точки зрения удобства для всех, формировать с использованием числовых, а не буквенных обозначений.

В то же время, как показывает сравнительный анализ, приведенный в таблице, у каждого субъекта Российской Федерации есть свои особенности порядков осуществления ВФК и ВФА, проистекающие из различного понимания их смысла и масштабов. Даже предмет регулирования определяется по-разному, либо вовсе не определен четко, что вполне объяснимо, учитывая, что долгое время Правительство РФ нормативно не закрепляло определение внутреннего финансового контроля.

Таблица

Сравнительный анализ некоторых аспектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих порядок осуществления внутреннего финансового контроля

Количе- Коли-

Субъект РФ Что устанавливает право- Определение предмета ВФК Что должно быть предусмотрено в локальном ство бюджетных чество направ лений Особенности

вой акт правовом акте процедур решений

Санкт- Требования к Внутренние бюд- Порядок взаимодей- 13 10 Включает

Петер- организации, жетные процеду- ствия должностных мониторинг

бург подготовке, ры и составляю- лиц администратора по как один из

проведению щие их операции ВФК, процедуры под- методов про-

и рассмотре- готовки к осуществле- ведения ВФК

нию резуль- нию ВФК, формы си- (наряду с са-

татов ВФК стематизации и анализа информации о результатах ВФК, выявления и разработки предложений по минимизации бюджетных рисков, контроля выполнения решений, принятых по рассмотрению информации о результатах ВФК, порядок формирования, утверждения и актуализации карт ВФК моконтролем, контролем по уровню подчиненности, подведомственности и смежным контролем)

Киров- Правила Ссылка на статью Полномочия по осу- 17 9 ВФК направ-

ская осуществле- 160.2-1 БК РФ ществлению ВФК и лен, в том

область ния ГАБС ВФК и ВФА ВФА, а также права и обязанности должностных лиц, связанные с осуществлением ВФК и ВФА числе, на соблюдение стандартов и процедур при осуществлении государственных закупок

Самар- Единые под- Соблюдение Порядок проведения Не при- Не Включает

ская ходы к осу- внутренних стан- проверок по ВФК и ведены приве- только поряд-

область ществлению дартов и проце- оформления их резуль- дены ки осуществ-

[8] главными администраторами средств бюджета ВФК и ВФА дур составления и исполнения областного бюджета по расходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета ГАБС, подведомственными администраторами и получателями средств бюджета татов ления ВФК и ВФА «контролирую-щими органами» (не перечисленными, определение отсутствует)

Окончание табл. 1

Количе- Коли-

Субъект РФ Что устанавливает право- Определение предмета ВФК Что должно быть предусмотрено в локальном ство бюджетных чество направ лений Особенности

вой акт правовом акте процедур решений

Волго- Систему и Соблюдение Не определено 19 9 Предусмот-

градская последова- внутренних стан- рено, что

область тельность работы по осуществлению главными администраторами ВФК и ВФА дартов и процедур составления и исполнения областного бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета ГАБС, подведомственными администраторами и получателями бюджетных средств ВФК и ВФА осуществляются только в пределах установленной предельной численности и фонда оплаты труда работников

Орлов- Процедуру Соблюдение Порядок формирова- 19 9 Распростра-

ская осуществле- внутренних стан- ния и направления ин- няется на

область ния ГАБС дартов и проце- формации о результа- Территори-

ВФК и ВФА дур составления и исполнения областного бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета ГАБС, подведомственными администраторами и получателями бюджетных средств тах внутреннего финансового контроля устанавливается администратором средств бюджета альный фонд обязательного медицинского страхования Орловской области

ХМАО- Правила Бюджетные про- Порядок осуществле- 13 4 Включает

Югра осуществле- цедуры и состав- ния ВФК и ВФА, но мониторинг

ния главными ляющие их опе- это право администра- качества ис-

администра- рации тора бюджетных полнения

торами средств, а не обязан- бюджетных

средств бюд- ность процедур как

жета ВФК и один из мето-

ВФА дов ВФК, и последующий контроль, как одна из форм ВФК

В условиях существования подобного разброса подходов к ВФК с точки зрения его предмета, методов и форм осуществления трудно полагаться на достоверность его результатов. При этом результаты осуществления ВФК претендуют на серьезную роль в системе управления государственным сектором, поскольку к ним относятся как к важной составляющей мониторинга качества финансового ме-

неджмента; основе для составления планов проверок на основе риск-ориентированного подхода; источнику информации для принятия управленческих и кадровых решений в органах власти.

Следовательно, установление единых требований к правовому акту, утверждающему порядок осуществления ВФК и ВФА, - необходимое условие формирования у Минфина России и у всех публично-правовых образований единого понимания границ применения его результатов. Вряд ли такая обязательность будет болезненно воспринята главными администраторами средств региональных и местных бюджетов, учитывая, что постановление № 193 давно служит для них определенным ориентиром, как было показано выше.

Очередные изменения в постановление № 193 внесены 24 марта 2018 года. Ожидая, что многие субъекты РФ постараются отразить изменения в своих порядках осуществления ВФК и ВФА, будет полезно проанализировать, насколько новая редакция отвечает принципам, провозглашенным в рекомендациях ИНТОСАИ.

Во-первых, постановление № 193 стало заметно объемнее. В первую очередь разработчики дали определение ВФА и уточнили понятие ВФК, закрепив, что ВФК - это непрерывный процесс. Это исключает понимание ВФК как некоего мероприятия, выполняемого с определенной периодичностью, чтобы его «провести и отчитаться». Рекомендации ИНТОСАИ на эту тему говорят: «Внутренний контроль - это не одно событие или обстоятельство, а последовательность действий, охватывающая всю деятельность организации. Такие действия предпринимаются во время работы организации на постоянной основе». Кроме того, и здесь разработчики новой редакции постановления № 193 идут даже дальше методических рекомендаций Минфина, предусматривается, что ВФК осуществляется не только должностными лицами администратора бюджетных средств, организующими и выполняющими бюджетные процедуры, но и должностными лицами, обеспечивающими соблюдение внутренних процедур. Это сообразуется с рекомендацией ИНТОСАИ о том, что «руководство и сотрудники на всех уровнях» участвуют в организации внутреннего контроля.

Во-вторых, отдельного рассмотрения заслуживает новый пункт 12.1 приложения к постановлению № 193 - об оценке рисков, которая предшествует внесению операций в карты ВФК. Разработчики новой редакции сочли нужным перенести наиболее важные аспекты оценки риска из методических рекомендаций, включая оценку вероятности наступления риска и степени его влияния. Несколько неожиданным является перенос из методических рекомендаций в постановление № 193 понятия кор-рупционно опасных операций, информация о которых должна служить основанием для оценки рисков. Дается пояснение, что к коррупционно опасным операциям относятся операции:

• при выполнении которых может возникнуть конфликт интересов и в отношении которых внутренний финансовый контроль осуществляют должностные лица, замещающие должности, включенные в перечень должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками;

• необходимые для выполнения внутренней бюджетной процедуры, направленной на организацию исполнения функции государственного органа, определенной в качестве коррупционно опасной;

• в отношении которых имеется информация о признаках, свидетельствующих о коррупционном поведении должностных лиц при их выполнении.

Вышесказанное предполагает, что у администратора бюджетных средств имеется перечень должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, а также определены коррупционно опасные функции. Это едва ли не единственный случай на памяти авторов, когда в документах уровня постановления Правительства РФ встречается увязка коррупционных рисков с деятельностью в рамках бюджетного процесса, пусть и с необходимыми оговорками: «может возникнуть», «имеются признаки» и т.п. Тем не менее, если смотреть на это с точки зрения рекомендаций ИНТОСАИ, для всестороннего выявления рисков «необходимо рассматривать все возможные риски, включая риск мошенничества и коррупции». Пока такие параметры не были утверждены на уровне постановления Правительства, ни для кого не секрет, что распорядители бюджетных средств ограничивались отражением в картах ВФК только риска несвоевременности выполнения бюджетных процедур и ошибок в отчетности об их выполнении.

Наконец, в-третьих, самым важным новшеством, появившимся в постановлении № 193, является закрепление обязанности администратора средств федерального бюджета утверждать перечень мер по повышению качества выполнения внутренних бюджетных процедур. Ранее требовалось только со-

ставлять карты ВФК и фиксировать отклонения от целевых показателей ВФК в регистрах (журналах) ВФК. Изменение не только вполне отвечает принципам ИНТОСАИ, рекомендующим разрабатывать действия в ответ на выявленные риски, но и делает процесс ВФК гораздо более осмысленным в глазах администраторов бюджетных средств, тем более что в текущей редакции фактически ставится знак равенства между качеством исполнения бюджетных полномочий и качеством финансового менеджмента.

Вышеописанные изменения постановления № 193, вкупе с постоянно обновляемыми методическими рекомендациями Минфина могут свидетельствовать о наличии у федеральных органов власти системного подхода в сфере внедрения внутреннего контроля и внутреннего аудита. Об этом же говорит и проект «Концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления» (далее - Концепция), размещенный на сайте Минфина еще 25.03.2016 г. [16]. Будучи принятой, данная Концепция должна была объявить курс на существенное повышение роли внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита в осуществлении финансового менеджмента и постепенный переход от внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита к внутреннему контролю и внутреннему аудиту. В Концепции прямо сказано, что «внутренний финансовый контроль станет частью сформированной системы внутреннего контроля, охватывающего все аспекты деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления)».

Несмотря на отсутствие официального принятия, Концепция во многом реализуется в настоящий момент. В частности, в Федеральном казначействе 16.12.2016 г. приказом № 475 утвержден Стандарт внутреннего контроля [12], направленный на соблюдение законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых и правовых актов Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства, а также иных документов, регламентирующих деятельность органов Федерального казначейства, федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России», повышение эффективности (экономности и результативности) деятельности органов Федерального казначейства и «Центра по обеспечению деятельности Казначейства России», в разрезе финансового, административного и технологического направлений деятельности.

Данный документ не умаляет важности осуществления контроля в отношении внутренних бюджетных процедур, но существенно расширяет и дополняет рамки процессов и операций, которые должны проверяться на соответствие документам, регламентирующим деятельность Федерального казначейства. Наряду с финансовым контролем, понимаемым как оценка соблюдения финансовой дисциплины, рассматриваются также административный (управленческий) контроль, представляющий собой оценку количества и качества реализации организационных мероприятий, и технологический контроль, заключающийся в обеспечении своевременности и качества соблюдения казначейских технологий.

Внимание руководства Федерального казначейства к организации внутреннего контроля на высоком уровне обусловлено, прежде всего, особой ролью Казначейства в системе управления государственными финансами, имеющей платежный, учетный, контрольный и информационный аспекты. Специфика работы Федерального казначейства такова, что при осуществлении внутреннего контроля необходимо, чтобы каждый специалист, прежде чем закончить операцию и передать ее на следующий уровень компетенции, выполнял функции контролера, еще раз оценивая результат своей работы [2]. Территориальная распределенность органов Федерального казначейства не позволяет качественно осуществлять внутренний контроль только силами контрольно-аудиторских подразделений центрального аппарата, поэтому внутренний контроль осуществляется в каждом органе Федерального казначейства.

Нормативная база осуществления внутреннего контроля в Федеральном казначействе отличается широким терминологическим аппаратом. Методика проведения мероприятий в сфере внутреннего контроля и аудита унифицирована с помощью такого документа, как Классификатор внутренних (операционных) казначейских рисков, и опирается на Стандарт управления внутренними (операционными) казначейскими рисками в Федеральном казначействе [13] разработанный с учетом требований национальных стандартов менеджмента риска [6]. В основе методики лежат лучшие разработки ИНТОСАИ и COSO. В полном соответствии с рекомендациями ИНТОСАИ документы регулярно пе-

ресматриваются и совершенствуются, в том числе с учетом анализа результатов осуществления внутреннего контроля и аудита в предыдущем отчетном году.

Отчасти успехи Федерального казначейства в сфере осуществлении внутреннего контроля и аудита объяснимы солидной историей формирования данной системы. С момента выделения в 2005 году из структуры Минфина России в самостоятельную федеральную службу, Федеральное казначейство утвердило Концепцию развития системы внутреннего контроля и аудита в 2006-2011 годах, которая подразумевала реализацию ряда мероприятий по совершенствованию внутреннего контроля и внутреннего аудита, в том числе правовое регулирование данных вопросов. Все заявленные указанной концепцией цели были достигнуты, на чем Федеральное казначейство не считает возможным останавливаться.

Как отметил руководитель Казначейства России Р.Е. Артюхин в интервью ТАСС на полях Петербургского международного экономического форума 2018 года, «реформа госуправления во многом основывается на концепции new public managment, то есть нового государственного управления. В некотором смысле государственная власть, конечно, отличается от корпоративных механизмов. Но в целом государственный менеджмент - это тоже менеджмент, и подходы корпоративного управления, которые уже закрепились, удачно применяются. Все стандарты внутреннего контроля, внутреннего аудита возможно применять в государственном секторе. Это одно из направлений реформы госуправления - смотреть, насколько уместно применять то, что уже успешно используется в корпоративном секторе» [17].

Таким образом, результаты исследования развития нормативной базы и практики внутреннего финансового контроля в секторе государственного управления РФ, в том числе в контексте анализа учета в них рекомендаций ИНТОСАИ, подводят к заключению о негативном влиянии отсутствия единых и понятных требований к порядкам внутреннего финансового контроля на реализацию его законодательно регламентированного функционального назначения и необходимости закрепления таких требований в федеральной правовой базе. Практика риск-ориентированного внутреннего контроля Федерального казначейства, признанная лучшей, подтверждает актуальность выводов авторов о целесообразности, для повышения результативности обсуждаемых процессов, принятия мер по:

• внедрению стандартов менеджмента рисков в органах власти и определению роли внутреннего финансового контроля как инструмента управления рисками в системе финансового менеджмента в секторе государственного управления;

• постепенному отказу от ограничения предмета внутреннего контроля только бюджетными процедурами и его распространению на все аспекты деятельности организаций государственного сектора;

• установлению единых требований к правовому акту, утверждающему порядок осуществления внутреннего контроля в организациях, являющихся получателями средств из бюджетов всех уровней, независимо от организационно-правовой формы.

Реализация сформулированных предложений будет способствовать наиболее полной реализации назначения внутреннего контроля как инструмента управления рисками в системе менеджмента, в том числе финансового, в органах исполнительной власти, нацеленного на эффективность использования бюджетных средств и результативность реализации государственных функций.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ.

2. Демидов А.Ю. Система внутреннего контроля и внутреннего аудита в Федеральном казначействе: практика и перспективы // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2014. № 1/10. С. 61-70.

3. Международный стандарт для высших органов финансового контроля «ISSAI 9100 - Руководства к стандартам внутреннего контроля в государственном секторе».

4. Международный стандарт для высших органов финансового контроля «ISSAI 9130 - Руководства к стандартам внутреннего контроля в государственном секторе - дополнительная информация по управлению риском в организации».

5. Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля: Приказ Минфина России от 07.09.2016 г. № 356.

6. Национальный стандарт Российской Федерации «Менеджмент риска. Методы оценки риска» (ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011): Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 1 декабря 2011 г. № 680-ст.

7. Об утверждении Порядка осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита: Постановление Правительства Кировской области от 24.09.2014 г. № 1/5.

8. Об утверждении Порядка осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита главным распорядителем (распорядителем) средств областного бюджета, главным администратором (администратором) доходов областного бюджета, главным администратором (администратором) источников финансирования дефицита областного бюджета: Постановление Правительства Самарской области от

11.12.2013 г. № 749.

9. Об утверждении Порядка осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита на территории Волгоградской области: Постановление Правительства Волгоградской обл. от

26.05.2014 г. № 266-п.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

10. Об утверждении Порядка осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств областного бюджета (бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Орловской области), главными администраторами (администраторами) доходов областного бюджета (бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Орловской области), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита областного бюджета (бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Орловской области) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита: Постановление Правительства Орловской области от 26.09.2017 г. № 406.

11. Об утверждении правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № 89: Постановление Правительства РФ от 17 марта 2014 г. № 193.

12. Об утверждении Стандарта внутреннего контроля Федерального казначейства: Приказ Казначейства России от 16.12.2016 г. № 475.

13. Об утверждении Стандарта управления внутренними (операционными) казначейскими рисками в Федеральном казначействе: Приказ Казначейства России от 29.09.2017 г. № 259.

14. О порядке осуществления внутреннего финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств Санкт-Петербурга, главными администраторами доходов бюджета Санкт-Петербурга, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.05.2014 г. № 440.

15. О Порядке осуществления главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита: Постановление Правительства ХМАО -Югры от 21.02.2014 г. № 59-п.

16. Проект Концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления с проектом плана мероприятий по ее реализации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: Шр://шш11п.ги/гиМоситеп1/?1^4= 111788&area_id=4&page_id=2104&popup=Y#ixzz5QtY3pqr9 (дата обращения 01.07.2018).

17. Роман Артюхин: Казначейство России должно стать более функциональной структурой. Интервью ТАСС от 06.06.2018 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://tass.ru/interviews/5268248 (дата обращения 05.07.2018).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.