ВОПРОСЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД Текст научной статьи по специальности «Право»

3. Municipal'noe pravo. — 3-e izd., pererab. i dop. / pod red. Ju.A. Dmitrieva. — M.: Jeksmo, 2005. — 1196 s.

4. Loshkarev, A.V. Pravovye garantii: teoreticheskie problemy opredelenija ponjatija i klassifikacii : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk / A.V. Loshkarev. — Krasnodar, 2009. — 25 s.

5. Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon RF ot 6 oktjabrja 2003 g. № 131-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2003. — № 40, st. 3822.

6. O ratifikacii Evropejskoj hartii mestnogo samoupravlenija : federal'nyj zakon ot 11 aprelja 1998 g. № 55-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 1998. — № 15, st. 1695.

o

N

А.О. Дерновая, A.O. Dernovaya,

аспирант, Graduate student,

Северо-Кавказский федеральный The North Caucasian federal university

университет helen-sun1@ya.ru

Вопросы общественного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Аннотация: актуальность темы состоит в том, что принятие нового закона, регулирующего кон-

^ трактную систему в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, впервые официально

□с; закрепило возможность проведения общественного контроля за процедурами реализации государствен-

ш ных средств. Именно общественный контроль призван стать формой независимой оценки действий

О всех заинтересованных в закупке субъектов и обеспечить наиболее открытое и гласное обсуждение

<С целесообразности и законности наиболее затратных закупок. Уже сегодня существуют и активно

а развиваются общественные организации, которые посредством контроля выявляют закупки по необо-

^ снованной цене, необоснованные продажи, факты установки барьеров для подачи заявок и другие на-

<5 рушения, позволяющие необоснованно тратить государственный и муниципальный бюджет. Поскольку

;; данная форма контроля существует сравнительно недолгое время, сегодня важно проанализировать и

^ понять, какие проблемы законодатель оставил без внимания и что в процессе реального использования

^ ограничивает возможности по использованию общественного контроля. Эксперты отмечают, что

а закрепление в законодательстве такой формы контроля уже дало свои результаты, но технические

ск недоработки механизма и противоречия в законодательстве требуют скорейшего устранения. Важно

ш не просто расширять сферы общественного контроля и стимулировать гражданскую активность, за-

конодательно подтверждая их полномочия, но и применять меры по стимулированию их деятельности,

т

<С а также по изменению отношения всех субъектов этих отношений, начиная от заказчика, уполномо-а ченного органа, и заканчивая поставщиком, к данному виду мониторинга. Ведь только вовлеченность

128

общества в реализацию государственных средств и непредвзятость в действиях по проверке закупочных процессов может позволить сделать важный шаг к обеспечению прозрачности и эффективности в работе столь важного института контрактной системы.

Ключевые слова: контрактная система, общественный контроль, мониторинг, общественное обсуждение, общественные организации, принцип открытости и прозрачности.

Questions of social control in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs

Abstract: the relevance of the topic due to the fact that the adoption of a new law governing the contract system of procurement for state and municipal needs first opportunity to formalize conduct public control over the implementation procedures ofpublic funds. It is intended to be a public control form an independent assessment of the actions of all interested in the purchase of subjects and provide the most open and transparent discussion of the appropriateness and legality of the most expensive purchases. Even today there are actively

developing social organizations that by controlling reveal the purchase price for the unjustified, unreasonable sales, installation facts barriers to enrollment and other violations, allowing unnecessarily spend state and municipal budgets. Since this form of control exists today a relatively short time, it is important to analyze and understand what problems legislator ignored and that in actual use limits the possibilities for the use of public scrutiny. Experts point out that legislating a form of control has already yielded results, but the technical shortcomings of the mechanism and contradictions in the legislation require urgent solutions. It is important not only to expand the scope of public control and encourage civic engagement legally confirming their powers, but also to take measures to promote their activities, as well as to change the attitude of all the subjects of these relations, from the customer or authorized body and ending with the supplier for this type of monitoring. After all, only the involvement of society in the implementation of public funds and impartiality in the actions of the Verification of procurement processes can afford to take an important step towards transparency and efficiency in the work of this important institution of the contract system. о

Keywords: contract system, social control, monitoring, public debate, public organizations, the principle р of openness and transparency. о

б

Система закупок товаров, работ и услуг для государственных и о

муниципальных нужд прошла длительный процесс развития, и главной це- Я ш

лью ее совершенствования стало достижение максимальной эффективности 0 Н

закупок и экономии бюджетных средств. Ведь непосредственными приобре- о о

тателями товаров, работ и услуг в конечном итоге должны стать граждане, на- Ч Н

логоплательщики, те, для кого, в первую очередь, ремонтируются больницы, U р

закупается оборудование, строятся дороги. На практике же главными приоб- ш Я

ретателями материальных благ становятся отдельные чиновники, поставщи- ° ш

ки, должностные лица, чья недобросовестная деятельность позволяет огра- g Ш

ничивать конкуренцию, завышать начальную максимальную цену товара, Т ®

производить закупки предметов роскоши и т. д. Все это приводит не только Н g

к значительному нецелевому расходованию бюджетных средств, нарушению X П

действующего законодательства, низкому качеству произведенных работ, услуг, s Ш

но и к постоянному снижению уровня доверия населения к власти и тем субъ- у с!

ектам, которые непосредственно задействованы во всей системе закупок. Уже 1 -0

на протяжении нескольких лет общество пытается заявить о своих интересах | ш в процессе обеспечения государственных и муниципальных нужд. Так,

пример, в средствах массовой информации постоянно появляются скандаль- X ,

ные заголовки о разоблачении чиновников, злоупотреблявших своими долж- у с

ностными полномочиями. В период действия Федерального закона от 27 июля ^ Г 2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,

оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [1] экспертами ^д

неоднократно вносились предложения по введению в практику системы об- -

щественного контроля, которая позволяла бы осуществлять мониторинг государственного и муниципального заказа. «Над чиновниками должны стоять

о

не только официальные контролирующие органы, которые зачастую сами не ^ заинтересованы в должной реакции на нарушения, а конечные потребители Ц муниципальных услуг — местное сообщество» [2]. Именно результаты обще- § ственного контроля, по мнению специалистов, могли бы обратить внимание * властей на существующие проблемы, неэффективное расходование бюджета, коррумпированность отдельных представителей органов управления. Более того, это позволило бы повысить качество закупаемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг, поскольку сигнал о нарушении был бы своевре-

менным и позволил бы вовремя на него среагировать. Уже в 2012 г. В. Путин выступая с отчетом о деятельности Правительства РФ, говорил о необходимости внедрения практики общественного контроля за госзакупками: «Мы внедрим практику общественного контроля государственных закупок на сумму свыше одного миллиарда рублей. Все крупные инвестиционные проекты с государственным участием также должны проходить обязательный публичный технологический и ценовой аудит» [3]. Так и произошло, общественный контроль стал проводиться, но нормы, его предусматривающие, были крайне неэффективными, поскольку не являлись строго обязательными, а носили рекомендательный характер. Конкретные меры ответственности итоги этих обсуждений за собой не влекли, поэтому закупки проводились при любых итогах общественного обсуждения. Уже с момента введения в 2012 г. этой ценовой планки отмечалась достаточно низкая активность общественности в процессе обсуждения. В то же время согласно исследованию, проведенному в марте 2013 г. Национальной ассоциацией институтов закупок (НАИЗ) как минимум половина госзакупок свыше 1 млрд руб. проводилась в обход конкурентных процедур. Среди наиболее популярных уловок заказчиков — установка в проекте контракта незаконного требования о выполнении работы ис-3: ключительно собственными силами, без привлечения субподрядчиков [4]. ^ Что касается самого понятия «общественный контроль», то Федеральный ^ закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» понимает под ним деятельность субъектов общественного контроля, осуществляе-§ мую в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных ор-^ ганизаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с <5 федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях :: общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими ^ актов и принимаемых решений [5]. Формы осуществления такого контроля ° могут быть разными, в зависимости от субъектов и целей его производства. На к сегодняшний день, наиболее эффективной формой общественного контроля т признается контроль, осуществляемый гражданами через общественные со-ш веты, объединения, которые выражают позицию определенного ряда лиц и таким образом демонстрируют обоснованное мнение.

Во многом эта позиция легла в основу тех позитивных изменений в сфере 130 общественного контроля, которые произошли с момента принятия нового - Федерального закона № 44-ФЗ, регулирующего создание федеральной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Теперь на федеральном уровне закреплены возможности осуществления общественного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Права по осуществлению такого контроля получили граждане и общественные объединения, а также объединения юридических лиц. Статья 102 Закона определила цели осуществления такого контроля: реализация принципов контрактной системы в сфере закупок, содействие развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждение, выявление нарушений требований законодательства

о

сч

Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирование заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях [6]. Перечисленные цели являются достаточно размытыми и скорее имеют декларативный характер, являясь просто гарантией существования и действия данного вида контроля. Ряд полномочий Законом отдается общественным объединениям и объединениям юридических лиц, но буквально с разницей в одну часть статьи законодатель забывает о правах граждан в процессе реализации права на проведение рассматриваемого вида контроля. Возникает вопрос: почему законодатель, наделяя конкретными

правами субъекты контроля, забывает о правах граждан, которыми они на- 1

делены Конституцией РФ? Возможно, данная неточность в будущем будет ис- 0

правлена, а сейчас граждане при возникновении потребности в осуществлении 3

действий по общественному контролю могут руководствоваться Федеральным б

законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граж- о

дан Российской Федерации» [7], который гарантировал гражданам РФ право Я й

на свободное и добровольное обращение в государственные органы, органы 0 н

Т! б О

местного самоуправления. И если рассматривать гарантии, предоставленные о 3

общественным объединениям и объединениям юридических лиц, такие как Ч Н

право на направление заказчикам запросов о предоставлении информации ® О

об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, обращение в суд О Я

в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов груп- 0 з

д о

с уже существовавшим ранее законодательством, поэтому говорить о значи- ® §

тельном расширении прав по осуществлению общественного контроля в этой X 1

части не приходится. 3 °

Хотя несложно заметить, что Федеральный закон «Об основах общественного у В

контроля в Российской Федерации» вообще не наделяет граждан и общественные ЦЦ -0

организации полномочиями по осуществлению такого контроля, а позволяет 1 3

л -о

пы лиц, то эти гарантии могут использовать, вопреки Федеральному № 44-ФЗ как граждане, так и вышеназванные объединения в соответствии

действовать в этом направлении только определенным субъектам, например, общественным палатам разных уровней или создаваемым общественным инспекциям, комиссиям и т. д. Требуется устранить данное противоречие для у с обеспечения более результативной работы механизма общественного контроля. д О

Если рассматривать иные полномочия общественных контролеров, то выяснится, что они также не имеют революционного значения, поскольку в

той или иной мере могли претворяться в жизнь и с учетом уже имеющихся -

законодательных норм. Опять-таки, рассматривая право на обращение в правоохранительные органы в тех случаях, когда в действиях (бездействии) ^ заказчика или иных уполномоченных органов, должностных лиц по осу- ^ ществлению закупок были выявлены признаки состава преступления, мы Ц видим очевидное право на обращение в эти органы любых лиц, обнаружив- § ших признаки состава преступления, и обязанность правоохранительных * органов отреагировать и проверить данный сигнал.

Еще одной гарантией формирования системы общественного контроля выступает закрепление обязательного общественного обсуждения товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в

случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает 1 млрд руб. Сразу стоит отметить, что определение порядка такого обсуждения федеральный законодатель передал Правительству РФ: приказ Министерства экономического развития РФ от 10 октября 2013 г. № 578 закрепляет порядок его осуществления [8]. Ранее, в 2012 г. такое обсуждение вводилось в действие письмом Правительства РФ от 2 августа 2012 г. № АД-П13-4450 [9]. Получается, что порядок реализации такой важной обязанности, которая может предотвратить многомиллионные траты государственного бюджета, а также особенности ее исполнения закрепляются фактически не на уровне федерального законодательства, а на уровне подзаконного ведомственного акта. Возникает вопрос применения мер реальной административной ответственности в случае, если данные общественные обсуждения выявят злоупотребления и нарушения законодательства.

Что же касается самих правил общественного обсуждения вышеназванных закупок, то сейчас система действует в два этапа. На первом этапе, в тот момент, когда заказчик публикует на официальном сайте сообщение

об объявлении закупок, соответствующее требованиям о начальной макси-х мальной цене свыше 1 млрд руб., на сайте появляется тема обсуждения, где ^ участники общественного обсуждения могут высказать свои комментарии ^ или замечания относительно целесообразности размещения данного заказа, обоснованности начальной максимальной цены контракта или соответствия § документации данных торгов всем требованиям российского законодательства. Данные замечания должны быть рассмотрены заказчиком в течение ^ 2 дней со дня поступления, после чего должен быть дан ответ, который <5 публикуется на официальном сайте и программно-аппаратным комплексом :: официального сайта направляется на электронную почту адресату замечания. ^ По результатам такого общественного обсуждения закупка, в случае обна-° ружения нарушений действующего законодательства, может быть отменена к или после внесения изменений в документацию и извещение продолжена. т Следующим этапом проведения общественного обсуждения закупок ш является очное публичное слушание, на котором могут присутствовать все заинтересованные лица, обязательным является участие руководителя заказчика или его заместителя, руководителя контрактной службы или лица, 132 исполняющего его обязанности. Это вызвано тем, что лица, которые участву-

- ют в очных публичных слушаниях, хотят услышать ответы на конкретные

вопросы относительно производимых торгов, а руководитель заказчика не всегда может ответить на них квалифицировано.

Что касается реальных результатов проводимых общественных обсуждений, то практика показывает, что достаточно редко результаты таких обсуждений могут действительно повлиять на отмену или внесение изменений в сомнительную, с точки зрения целесообразности или соблюдения всех требований закона, документацию. Нельзя говорить о том, что статистика полностью на стороне общественности, но некоторые положительные тенденции, в сравнении со статистикой начального периода проведения общественных обсуждений, все же имеются.

1Л

о

сч

Кроме того, у регионов есть возможность предусмотреть иные случаи общественного обсуждения закупок. На сегодняшний день этим правом воспользовались всего шесть субъектов Федерации и два муниципальных образования, хотя, по сути, общественные интересы чаще всего нарушаются при осуществлении менее значимых в цене государственных и муниципальных закупок, особенно если итогом законодательных нарушений в процессе их проведения будет низкое качество или недостаточный объем услуг, товаров или работ.

Разумеется, эффективность осуществления общественного контроля напрямую зависит от технических возможностей, предоставляемых государством посредством обеспечения оптимальной работы официального сайта. 01 В ряде случаев эксперты отмечают сложности в автоматической сортировке 0 региональных закупок по уровню стоимости, отсутствие действий со стороны 3 заказчика по учету внесенных комментариев, отсутствие структурирования б документов заказа и т. д. Министерство экономического развития РФ в сво- О их докладах говорит об определенных сдвигах в оптимизации работы сайта Я й для повышения возможностей по контролю за выполнением требований ° 0 и соблюдением сроков заказчиком. Более того, обеспечен блокирующий о о контроль, исключающий возможность проведения закупки в случае на- Ч § рушения заказчиком установленного порядка обязательного общественного ® О обсуждения крупной закупки. Эти преобразования, несомненно, пойдут * Я на пользу эффективности общественного обсуждения,

исчерпывающими в перечне возможных и предлагаемых специалистами. § ф

о

Важной проблемой осуществления общественного контроля становит- т е ся и тот факт, что оно происходит исключительно на стадии размещения ® §

У

н

конкурсной документации и не затрагивает этап планирования закупок, х на котором во многом возможно выделение сомнительных заказов. Этапы 3 3 заключения контракта и его исполнения также не подлежат контролю, что у В сужает возможности реагирования на недобросовестность сторон договора. ЦЦ -0 Что касается субъектов, осуществляющих общественный контроль, то 1 3 на сегодняшний день отмечается необходимость перехода общественного ь б контроля на более профессиональную основу, поскольку те лица, которые X , целенаправленно занимаются мониторингом и оценкой закупок в качестве у с общественных контролеров, должны постоянно повышать уровень своей д О квалификации, разбираться в тонкостях достаточно сложного законодательства, регулирующего контрактную систему. Более того, если деятель- -дд

ность общественной организации нацелена на повышение эффективности -

расходования бюджетных средств, то важным фактором качественной и

активной работы общественности будут являться меры по стимулированию ^

такой деятельности. Специалисты отмечают, что выделение субсидий или ^ грантовая поддержка смогли бы оказать плодотворное воздействие на участие Ц общества в столь важном для государства процессе. §

Таким образом, с принятием нового закона о контрактной системе процедура * общественного контроля вышла на новый уровень, получив не только фактическое признание, но и формальное закрепление. Ведь участие общества в общественном контроле — это неотъемлемая часть процесса его самоорганизации, ощущения гражданской ответственности за те события, которые происходят в

стране, в том числе и проявление чувства ответственности за качество и конечный результат получаемых посредством реализации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ или услуг для государственных и муниципальных нужд.

Список литературы:

1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : федеральный закон РФ от 27 июля 2005 г. № 94 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2005. — № 30, ч. 1, ст. 3105.

2. Антипьев, К.А. Общественный контроль за качеством муниципального заказа // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 4. — С. 25—28.

3. URL: http://www.gorzakaz.org/news/view/22077.html (дата обращения: 12.12.2014).

4. Литвинова, А. Миллиарды на госзакупки разошлись незаметно // РБК-Daily.

— 2012. — 10 окт.

5. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Российская газета. — 2014. — 23 июля.

6. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федеральный закон РФ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2013. — № 14, ст. 1652.

7. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федеральный закон РФ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собр. законодательства Рос.

I Федерации. — 2006. — № 19, ст. 2060.

s 8. Приказ Министерства экономического развития РФ от 10 октября 2013 г.

^ № 578 // Российская газета. — 2013. — 9 дек.

^ 9. Письмо Правительства РФ от 2 августа 2012 г. № АД-П13-4450. Документ

О опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». m

□l References:

1. O razmeshhenii zakazov na postavki tovarov, vypolnenie rabot, okazanie uslug dlja < gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd : federal'nyj zakon RF ot 27 ijulja 2005 g. № 94 // g Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2005. — № 30, ch. 1, st. 3105. fc: 2. Antip'ev, K.A. Obshhestvennyj kontrol' za kachestvom municipal'nogo zakaza //

Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. — 2012. — № 4. — S. 25—28.

3. URL: http://www.gorzakaz.org/news/view/22077.html (data obrashhenija: 12.12.2014).

4. Litvinova, A. Milliardy na goszakupki razoshlis' nezametno // RBK-Daily. — 2012.

— 10 okt.

5. Ob osnovah obshhestvennogo kontrolja v Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon RF ot 21 ijulja 2014 g. № 212-FZ // Rossijskaja gazeta. — 2014. — 23 ijulja.

6. O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlja obespechenija gosu-darstvennyh i municipal'nyh nuzhd : federal'nyj zakon RF ot 5 aprelja 2013 g. № 44-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. —2013. — № 14, st. 1652.

7. O porjadke rassmotrenija obrashhenij grazhdan Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon RF ot 2 maja 2006 g. № 59-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2006.

£ — № 19, st. 2060.

см 8. Prikaz Ministerstva jekonomicheskogo razvitija RF ot 10 oktjabrja 2013 g. № 578 //

T- Rossijskaja gazeta. — 2013. — 9 dek.

9. Pis'mo Pravitel'stva RF ot 2 avgusta 2012 g. № AD-P13-4450. Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz SPS «Konsul'tantPljus».

134

1Л