CC BY
59
Вопросы обеспечения продовольственной безопасности и продовольственной независимости в РФ
С. В. Смолянинов,
к. э. н., доцент, докторант кафедры денег и ценных бумаг Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов
В статье проанализированы дискуссионные воп- In article the debatable questions
росы, касающиеся содержания понятий «продоволь- concerning the maintenance of
ственная безопасность» и«продовольственнаянеза- concepts «food safety» and «food
висимость» страны, даны авторские определения independence» the countries are analysed, author’s
этих категорий, обоснована степень важности их definitions of these categories are given, the degree of
обеспечения государством; представлены краткий importance of their maintenance is proved by the state;
анализ современного состояния структуры экспорта the brief analysis of a modern condition of structure of
и импорта продовольствия, объемов его производства export and import of the foodstuffs, volumes of its
внутри страны, в том числе на перспективу, а также manufacture inside the country, including on prospect
сравнительная характеристика уровня потребления are submitted, and also the comparative characteristic
основных продуктов питания в России и за рубежом, of a consumption level of the basic food stuffs in Russia
что позволило охарактеризовать степень продоволь- and abroad, that has allowed to characterize a degree of
ственной безопасности и независимости в РФ. food safety and independence in the Russian Federation.
Продовольственная безопасность, являясь важной составляющей общей экономической и национальной безопасности России, выступает в качестве одной из ключевых целей агропродо-вольственной политики любой страны. В России в настоящее время, к сожалению, не принят ни один нормативно-правовой документ на уровне Федерального Собрания или Правительства Российской Федерации, который бы однозначно трактовал предмет и критерии продовольственной безопасности, что, в свою очередь, легло бы в основу экономической и агропродовольственной политики. Есть лишь проекты соответствующего федерального закона и доктрины продовольственной безопасности.
Вместе с тем, по справедливому утверждению А. Гордеева, часть экономистов, которые придерживаются либеральных принципов, вообще не признают сам предмет продовольственной безопасности [1]. Это свидетельствует о том, что аграрная наука не предоставила достаточно весомых аргументов для того, чтобы результативно завершить эту дискуссию. Поэтому нам представляется важным в теоретическом плане уточнить содержание и взаимосвязь таких категорий, как продовольственная безопасность и продовольственная независимость страны как составляющие аграрной политики.
Поскольку само понятие продовольственной безопасности многие экономисты увязывают с минимизацией объемов импортируемого продовольствия, проанализируем реалии текущего момента в данной сфере.
Сложившийся еще в дореформенный период отрицательный внешнеторговый баланс сельскохозяйственной продукции не меняет своего характера и в последние годы, о чем свидетельствует табл. 1.
В общей товарной структуре экспорта/импорта, по данным Госкомстата, на долю продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья приходилось 22%, в 2002 году — 22,5% [2]. По расчетам В. В. Па-циорковского, удельный вес импортируемого продовольствия составлял в 2001 году около 16% [3].
В настоящее время в структуре расходов населения России расходы на покупку продуктов питания
составляют около 40% [4]. Поскольку доходы россиян растут и они тратят на продукты питания все больше, а отечественный производитель за потребностями населения пока не поспевает, с 2000 года по настоящее время импорт увеличился в 1,8 раза, в 2004 году Россия закупила импортного продовольствия более чем на 10 млрд долл. [5, с. 20].
Как видно из табл. 1, в структуре импорта продовольствия и сельскохозяйственного сырья на лидирующих позициях постоянно держатся три товарные группы: сахар-сырец, мясо и хлебные злаки. Суммарно их доля составляет около 40% объема импорта сельхозпродуктов, при этом удельный вес каждой из других многочисленных групп импортируемых товаров не превышает 0,2-6%.
Рост импорта мяса в последние годы объясняется глубоким кризисом российского животноводства и, прежде всего, производства говядины и свинины.
В 2004 году производство мяса всех видов (в живой массе) во всех категориях хозяйств составило 7,7 млн тонн, что немногим более производства 2003 года. Уменьшилось поголовье свиней, и задача 2005 года — обеспечить темпы его прироста не менее 8% в год [5, с. 21]. Продолжается сокращение крупного рогатого скота, ситуация в этой отрасли достигла критического уровня. За годы реформ поголовье крупного рогатого скота, в том числе коров, сократилось в два раза. Основными причинами спада является низкая эффективность производства, высокая капиталоемкость и длительные сроки окупаемости — 7-8 лет, а кроме того, — неуверенность предпринимателей в стабильности аграрных рынков на длительную перспективу.
Исключением является птицеводство, где объем производимой продукции ежегодно растет — за три года производство мяса птицы выросло почти в 1,5 раза. Такой рост обусловлен эффективным регулированием рынка, своевременным введением квот. В результате, если в 2001 году в балансе потребления мяса птицы импорт составлял 65%, то в настоящее время — только 44% [5, с. 21].
Добиться еще более впечатляющих результатов не позволяют относительно низкая цена на ввозимую ку-
ИННОВАЦИИ № 8 (85), 2005
ИННОВАЦИИ № 8 (85), 2005
Таблица 1
Объем и динамика экспорта и импорта основных видов товаров в АПК в 2000-2004 гг.
(Составлено и рассчитано по: Агропромышленный комплекс России в 2002 г. М.: Министерство сельского хозяйства РФ, 2002. С. 34-35. Российская газета
№ 120 (3789), 07.06.2005, с. 19.)
Наименование продукции 2000 2002 2004
Импорт Экспорт Импорт Экспорт Импорт Экспорт
Тыс. тонн Изменение в % к 1999 г. Тыс. тонн Изменение в % к 1999 г. Тыс. тонн Изменение в % к 2001 г. Тыс. тонн Изменение в % к 2001 г. Тыс. тонн Изменение в % к 2003 г. Тыс. тонн Изменение в % к 2003 г.
Мясо (в т. ч. мясо птицы) 1286,9 -6,8 2,7 -82,1 2471,6 0,9 1,1 -64,2 2379,8 -6,1 0,7 -53,3
Молоко и молочные продукты 165,7 -41,0 86,6 в 4,2 раза 157,6 -38,2 47,8 -19,5 404,4 15,4 50,9 6,5
Зерновые культуры 4672,1 -31,8 934,4 16,6 1355,7 -25,6 13284,8 в 4 раза 2910,2 76,4 5866,9 -48,6
Сахар 4818,0 -18,4 155,3 14,4 4598,5 -19,1 214,6 30,2 3208,8 -30,4 122,0 88,9
Сырье пушно-меховое (млн долл.) 2,0 25 24,7 42,0 1Д -73,1 36,8 19,1 4,4 -45,0 56,6 7,6
Всего (млн долл.) 6976,8 -8,9 1298,8 в 1,7 раза 10363,2 13,4 2641,8 в 1,5 раза И. д. И. д. И. д. И. д.
рятину (отпускная цена импортного куриного мяса на четверть ниже российского), а также наличие значительных торговых наценок в розничной сети, увеличивающих продажную цену отечественного мяса птицы почти вдвое. Вследствие этого российским производителям довольно трудно конкурировать с дешевым заокеанским продуктом, даже с учетом существенно более высокого качества отечественной (как правило, охлажденной, а не замороженной) курятины. Поэтому сегодня важно не допустить на этом сегменте рынка формирования неблагоприятных для российских производителей условий конкуренции со стороны иностранных производителей и поставить заслон некачественному мясу.
Однако не подписанное пока, но уже разработанное под давлением официальных представителей США (в качестве условия для дальнейших переговоров о вступлении России в ВТО) Соглашение о торговле мясом с США до 2009 года предусматривает постепенное до конца указанного периода увеличение квот на ввоз в Россию американского мяса и столь же постепенное снижение таможенных пошлин на ввоз тех объемов продукции, которые можно поставлять в Россию вне квоты. Иными словами, с каждым годом завозить импортное мясо в страну, причем мясо всех видов, станет все проще и проще. При этом утверждается, что такой подход основывается на правилах ВТО. На наш взгляд, мы могли бы подписать это Соглашение, оговорив, что оно вступает в силу только после присоединения России к ВТО. Это было бы логично.
Более того, учитывая, что в 2005 году ожидается существенный прирост в 8-10% производства продукции в свиноводстве, квоты на ввоз свинины целесообразно, как минимум, заморозить.
Таблица 2
Параметры производства главных продуктов питания в соответствии со Стратегией развития АПК до 2010 года
(Источник:Российская газета № 120 (3789), 07.06.2005, с. 21.)
Кроме того, важно учитывать и следующее обстоятельство. В настоящее время в Минсельхозе РФ разработана и представлена на рассмотрение правительству Стратегия развития АПК России до 2010 года, в соответствии с которой (см. табл. 2) Россия в состоянии в ближайшие пять лет увеличить производство мяса на 30-35%, молока — на 15%, зерна — на 30%. Планируется выйти к 2010 году на стабильное производство 100 миллионов тонн зерна в год, что близко к урожаю Российской Федерации в лучшие годы планового советского периода (в условиях чрезвычайно высокого уровня государственной поддержки сельского хозяйства). Это позволит не только кормить страну хлебом, торговать зерном на мировых рынках, но и поднимать животноводство. Согласно расчетам Минсельхоза РФ, если брать за точку отсчета 2003 год, возможно в ближайшие 15 лет нарастить объемы выпуска животноводческой продукции на 80-90%. Валовое производство всего АПК за те же сроки вырастет на 50-60%. Но это при условии, если Россия в своей аграрной политике будет действовать в интересах отечественного производителя.
Импорт сахара, также одного из основных видов ввозимого продовольствия, на протяжении последних лет находится на весьма высоком уровне, причем импорт сахара-сырца увеличился с 1996 года в четыре раза. Это связано со значительным (на четверть) снижением в последние годы урожая сахарной свеклы — единственного отечественного сахарного сырья. Причем сложившаяся ситуация в совокупности с увеличением с 1 января 2002 года ставок таможенных пошлин на ввозимый сверх тарифной квоты сахар и сахар-сырец на 40% привела почти к двукратному повышению цен на сахар, производимый на отечественных сахарных заводах из импортного сырья.
Проанализировав ситуацию на рынке зерна, можно заметить, что если до 2000 года имел место многократный перевес импорта зерновых культур над экспортом, то в 2001 году экспорт зерна существенно превысил импорт (3356,8 тыс. тонн против 1822,9 тыс. тонн). Это произошло, во-первых, благодаря хорошему урожаю зерновых в 2001-2002 гг. Во-вторых, осваивать внешние рынки российских экспортеров подталкивали низкие цены на зерно на внутреннем рынке (не выше 2840-2900 руб., или 95 долл. за тонну продовольственной пшеницы 3-го класса), сформировавшиеся вследствие высокого предложения на зерновом рынке и неэффективности проводимой государственной закупочной политики. Более того, со сторо-
Параметр Год
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Производство мяса, тыс. тонн 5000 5250 5500 5900 6250 6600
Производство молока, тыс. тонн 31900 32700 33500 34300 35200 36000
Валовой сбор зерна в весе после доработки, млн тонн (±2,5 млн тонн в зависимости от погодных условий) 70 80 85 90 93 100
ны государства экспортерам не была оказана помощь в облегчении экспорта зерна. В частности, последним приходилось дважды по доллару за каждую тонну платить за сертификаты (российский и международный), поскольку первый не признается за границей; а также нести существенные издержки по оплате таможенных пошлин и карантинных мероприятий.
В структуре зернового импорта основное место занимает пшеница сильных и твердых сортов, необходимая для производства качественных макаронных изделий, поскольку на протяжении 1999-2002 гг. ее производство неуклонно снижалось: в 1999 г. на ее долю приходилось 40,3%, в 2000 г. — 41%, в 2001 — 33%, в 2002 — 31% [6].
В связи с высоким уровнем импорта продовольствия в нашей стране часто высказываются опасения по поводу продовольственной безопасности России, при этом данное понятие нередко путают с продовольственной независимостью. Однако следует согласиться с мнением, что продовольственная безопасность и продовольственная независимость — понятия вовсе не тождественные [7].
Так, в Римской декларации Всемирного форума по продовольственной безопасности, состоявшегося 13-17 ноября 1997 года, последняя определяется как «...обеспечение доступа всех людей в любое время к продовольствию, необходимому для здоровой и активной жизни. При достижении продовольственной безопасности продукты питания имеются в достаточном количестве, их поставки являются сравнительно стабильными, и каждый нуждающийся человек может получить продовольствие». В данном определении делается акцент на максимальной доступности продовольствия для населения. Качество продовольствия как таковое в тексте не акцентируется, но, как видно из приведенной формулировки, определенный его уровень подразумевается. При этом продовольственный суверенитет страны не выдвигается в качестве обязательного условия продовольственной безопасности. Иными словами, между этими двумя критериями не обозначена непосредственная связь.
Вместе с тем, в отечественной научной литературе [8] выдвигается спорный тезис о прямой зависимости продовольственной безопасности страны от доли импортного продовольствия в структуре питания населения страны, а также о том, что национальная продовольственная безопасность России должна базироваться на концепции самообеспечения основными видами продовольствия. В частности, тот факт, что в настоящее время доля импорта в структуре продовольственного потребления россиян остается довольно высокой, рассматривается как фактор угрозы продовольственной безопасности страны.
Нам представляется, что во избежание подмены теоретических понятий и установления взаимосвязи между ними, а также иерархии целеполагания, следует уточнить содержание понятий «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость» и степень важности их обеспечения государством (государственной исполнительной властью).
Под продовольственной безопасностью с учетом международного подхода следует понимать постоянное обеспечение доступности необходимых продуктов питания, соответствующих стандартам качества, в достаточном количестве для всего населения страны.
Продовольственная независимость определяется способностью аграрного сектора страны самостоятельно обеспечивать продовольственную безопасность, то есть производить все необходимые для жизнедеятельности населения продукты питания.
Достижение высокого уровня продовольственной независимости является весьма важной задачей государства, однако обеспечение продовольственной безопасности неизмеримо важнее. Более того, мировая практика показывает, что в силу различных объективных экономических, климатических, структурных и других факторов практически ни одна мировая держава не обладает полной продовольственной независимостью и имеет в структуре продовольственного потребления определенную долю импортного продовольствия. Причем это не оказывает прямого воздействия на процесс обеспечения продовольственной безопасности.
Гораздо большее влияние на этот процесс, на наш взгляд, оказывает государственная аграрная и таможенно-тарифная политика, прежде всего, с позиции регулирования диспаритета цен на продукцию сельского хозяйства и промышленности, с одной стороны, и обеспечения доступных для всего населения цен на основные продукты питания при условии их соответствия национальным и международным стандартам качества — с другой.
О том, насколько обеспечивается продовольственная безопасность России в соответствии со сформулированным выше определением, можно косвенно судить по уровню потребления основных продуктов питания населением страны (см. табл. 3). Так, по сравнению с 1990 г. в последние годы удалось сохранить уровень потребления лишь по хлебу, картофелю и овощам (по двум последним — во многом за счет хозяйственного самообеспечения населения). По остальным видам продуктов он значительно снизился. В результате существенно ухудшилась структура потребления. Доля хлеба и хлебопродуктов в ней увеличилась с 32 до 40,6%, а доля мяса и мясопродуктов сократилась с 15 до 11,8%, молока и молочных продуктов — с 17,1 до 9,8%.
Таблица 3
Потребление основных продуктов питания (на душу населения в год, в кг)
(Источник: Сельское хозяйство в России: Статистический сборник. М. : Госкомстат РФ, 2000. С. 133; Агропромышленный комплекс России в 2002 году.
М.: Министерство сельского хозяйства РФ, 2002. С. 307-327; Россия и страны мира. 2004. Стат. сб./Росстат. М., 2004. С. 108-114.)
1990 1995 2000 2001 2002 2003
Мясо и мясопродукты 75 55 45 47 46 48
Молоко и молокопродукты 386 253 216 221 229 231
Яйца (штук) 297 214 229 236 Н. д. Н.д.
Хлеб и хлебопродукты 119 121 118 120 122 120
Картофель 106 124 118 122 Н.д. Н.д.
Овощи и продовольственные бахчевые культуры 89 76 86 89 91 94
Фрукты и ягоды 35 29 Н. д. Н.д. Н. д. Н.д.
Рыба и рыбопродукты 20,3 9,4 10,4 10,6 11,1 11,3
Сахар 47 32 35 36 36 36
Масло растительное 10,2 7,4 10,0 10,5 10,6 11,0
ИННОВАЦИИ № 8 (85), 2005
ИННОВАЦИИ № 8 (85), 2005
Потребление основных продуктов питания в некоторых странах (на душу населения в год, в кг)
(Источник: Сельское хозяйство в России: Статистический сборник. М.: Госкомстат РФ, 2000. С. 162-163.)
Таблица 4
До 1991 г. Россия по производству и потреблению продовольственных товаров в расчете на душу населения находилась на 7-м месте в мире, в 1999 г. она опустилась на 71-е место. Потребление мяса за эти годы уменьшилось с 75 до 47 кг, молока — с 386 до 221 л, яиц — с 297 до 236 шт., рыбы — с 20 до 10 кг. Обвальный спад производства сельскохозяйственной продукции, снижение покупательной способности населения вследствие высоких цен на продукты питания явились одними из главных причин ухудшения демографической ситуации, стремительного роста расслоения социальных групп по уровню доходов и падения уровня жизни населения страны.
Нельзя не признать, что обеспечение доступности продовольствия для всего населения остается актуальной задачей даже в высокоразвитых странах. В частности, для ее решения в США потребовалось в 1985 году принять закон «О продовольственной безопасности». В России справиться с ней неизмеримо сложнее из-за бедности населения (см. табл. 4). Проблема доступности продовольствия для всего населения тесно связана с проблемой качества потребляемых продуктов питания. Малообеспеченные слои вынуждены отдавать предпочтение либо дешевым (и зачастую фальсифицированным) отечественным продуктам, либо низкокачественным импортным.
В частности, в России в 2001 году было зафиксировано общее снижение качества всего продовольствия по сравнению с предыдущим годом. В наибольшей степени оно коснулось импортных товаров, среди которых было забраковано в сортности на 30% больше продовольственных товаров [7, с. 233].
Анализируя практические реалии, нельзя не признать, что ради обеспечения продовольственной безопасности в годы экономического кризиса и преодоления его последствий России пришлось в немалой степени пожертвовать продовольственной независимостью страны, что, впрочем, сказалось и на темпах возрождения отечественного сельхозпроизводства. Поэтому в настоящее время очень важно определиться с приоритетами в целеполагании национальной аграрной политики. Речь должна идти не столько о снижении объемов импортируемого продовольствия, сколько о формировании объективных предпосылок для снижения степени зависимости страны от сельскохозяйственного импорта. А это возможно лишь при созда-
нии условий, в которых отечественный товаропроизводитель способен и заинтересован увеличивать объемы производимого продовольствия. При достижении лучшего соотношения «цена/качество» у отечественного производителя появятся реальные шансы вытеснить импорт с продовольственного рынка страны в соответствии с законами рыночной экономики.
В этой связи определенные надежды можно возлагать на Стратегию развития АПК, о которой упоминалось выше. Согласно этому документу, если в 2004 году доля отечественных продуктов питания составляла на рынке 66%, то к 2010 году она должна увеличиться до 72%, а к 2015 — до 80%. Прежде всего, этот рост предполагается обеспечить за счет ускоренного производства мяса. При этом 20-процентный импорт — это как раз та разумная доля, которая включает не производимую в России продукцию и обеспечивает на основе добросовестной конкуренции определенную нишу для импортеров [5, с. 21].
Однако создание таких условий в аграрной сфере, как показывает мировой опыт государственного регулирования аграрных рынков, возможно лишь в результате комплексной и взвешенной аграрной политики, включающей в качестве составных элементов ценовое регулирование продовольственных рынков, формирование механизмов увеличения доступности как краткосрочных, так и долгосрочных заемных ресурсов, низкую степень налогового изъятия, обеспечение высокой степени страховой защиты сельхозтоваропроизводителей, комплексное развитие сельской местности, включая инфраструктурные проекты, природоохранные мероприятия, усиление аг-роэкологической составляющей.
Литература
1. А. Гордеев. К эффективной агропродовольственной политике. // Экономика сельского хозяйства России, 2004, № 3, с. 3.
2. Россия в цифрах. 2003. М.: Госкомстат РФ, 2003. С. 365.
3. В. В. Пациорковский. Сельская Россия: 1991-2001 гг., М., 2003. С. 121.
4. Россия и страны мира. 2004. Стат. сб. / Росстат. М., 2004. С. 107.
5. Российская газета, 2005, № 120 (3789).
6. Агропромышленный комплекс России в 2002 году. М.: Министерство сельского хозяйства РФ, 2002. С. 176.
7. А. Ковальчук. Продовольственная безопасность (справка). // Отечественные записки, № 1 (16), 2004, с. 232.
8. А. И. Шутьков. Управление и продовольственная безопасность. // Экономика сельского хозяйства России, 2000, № 10, с. 23.
