CC BY
50
УДК 325 + 351.756 ББК 67.401
© 2018 г. К. В. Казарян,
начальник отдела по организации научной и редакционно-издательской деятельности, доцент кафедры гражданского права Ростовского филиала Российского государственного университета правосудия кандидат юридических наук, доцент. E-mail: kri-kazaryan@yandex.ru
Ю. И. Литвинова,
преподаватель кафедры теории государства и права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: litvinova.iu@yandex.ru
ВОПРОСЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В работе рассмотрены актуальные и важные проблемы в сфере нормативно-правового регулирования миграционной деятельности. Показано, что миграционная деятельность является видом юридической деятельности, выявлены особенности. Предлагается к рассмотрению авторский подход к формированию понятия «миграционная деятельность», как особого вида юридической деятельности.
Ключевые слова: юридическая деятельность, миграционная деятельность, миграция, правоприменительная деятельность, миграционное законодательство, Административные регламенты, миграционная политика, иностранные граждане.
K. V. Kazaryan - Head of the Department of the Organization of Scientific and Publishing Activity, associate
professor at the Department of Civil Law of the Rostov branch of the Russian State University of Justice PhD in Law,
associate professor.
Yu. I. Litvinova - Lecturer at the Department of the Theory of State and Law of the Rostov Law Institute of the
Ministry of Internal Affairs of Russia PhD in Law.
ISSUES OF NORMATIVE LEGAL REGULATION OF MIGRATION ACTIVITY
In work actual and important problems, in sphere of is standard-legal regulation of migratory activity are considered. It is shown that migratory activity is a kind of legal activity, features are revealed. The author's approach to concept formation «migratory activity» as special kind of legal activity is offered to consideration.
Keywords: legal activity, migratory activity, migration, правоприменительная activity, the migratory legislation, Administrative regulations, the migratory policy, foreign citizens.
Государственная деятельность в миграционной сфере сконцентрирована на решении проблем по урегулированию миграционных процессов, выражающихся в обеспечении стабильного социального, политического, экономического и демографического развития страны, национальной безопасности России, разумное расселение населения в пределах страны, удовлетворение потребностей российской экономики в трудовых ресурсах, грамотное использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов.
Государство реализовывает свои функции, в том числе, и в сфере регулирования процессов миграции, через систему государственных органов. В основу деятельности органов государственной власти в сфере миграции должны быть положены, в первую очередь, основные конституционные принципы
демократического правового государства (глава 1 Конституции) и приоритет общечеловеческих прав и свобод (ст. ст. 2, 18) [1, с. 106].
На основе проведенного анализа правоприменительной практики, на наш взгляд, необходимо в качестве самостоятельного направления деятельности государства выделить миграционную функцию, реализация которой будет заключаться в миграционной деятельности, прежде всего, правоохранительных органов, в частности - МВД России.
При изучении правовой природы миграционной деятельности, прежде всего, используется системный анализ, который позволяет выявить определенные связи с иными видами юридической деятельности, а также обнаружить отличительные внешние и внутренние признаки. Выделение существенных признаков миграционной деятельности
обеспечит вырабатывание дефиниции миграционной деятельности, определение роли миграционной деятельности в правовой системе.
По мнению Т. И. Леонидовой, «миграционная деятельность государства охватывает собой все то направление функционирования государственных органов, осуществляющих полномочия по контролю над процессами передвижения, въезда и выезда, а также легальности пребывания лиц на территории государства с целью восполнения людских ресурсов общества» [2].
Можно выделить следующие специфические признаки миграционной деятельности, как вида государственной деятельности: наличие определенного властного характера; социальный характер; целевой характер деятельности, устремленный на достижение определенных юридических результатов в виде официальных документов, в том числе коллективных и индивидуальных актов; строго упорядоченный характер деятельности, то есть наличие строгой регламентации деятельности юридическими нормами; является частью управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации; присутствует взаимосвязь с нормами материального права и, как следствие, является порядком реализации данных норм; сложный многоуровневый характер структуры самой деятельности.
К особенностям, присущим миграционной деятельности, можно отнести следующее: специальный формат осуществления исполнительной и судебной власти; динамичный характер при осуществлении, в частности, наличие определенных стадий, этапов; урегулированность нормами материального и процессуального права; наличие конечного результата в виде правоприменительного акта, с которым связываются возникновение, изменение или прекращение миграционных отношений, в частности, решение суда или постановление органа исполнительной власти.
При сужении содержания сферы применения миграционной деятельности можно выделить ее правоприменительный характер, в частности, связать с установлением фактов, например, для получения гражданства России.
Однако можно назвать и правотворческий и правоохранительные аспекты данной дея-
тельности. Во всех вышеуказанных проявлениях миграционная деятельность, как и юридическая деятельность, связана с решением вопросов права [3. с. 146].
В основном, конечно, миграционная деятельность, как вид правоохранительной деятельности, весьма многолика и охватывает защиту различных законных прав и интересов граждан, государства, общественных организаций во всех сферах жизни общества. Однако основной целью правоохранительной деятельности является активное профилактическое, предупредительное влияние, недопущение правонарушений и обеспечение правопорядка [4, с. 130-131].
Если рассматривать миграционную деятельность в качестве разновидности правоохранительной, то можно констатировать наличие определенной иерархической структуры государственных органов, как правило, силового характера, осуществляющих деятельность в миграционной сфере, которые при этом могут относиться к различным ветвям власти. Ряд авторов полагает, что в идеальном состоянии правоохранительные органы не должны находиться в отношениях власти-подчинения с различными структурами государственного управления, которые могут осуществлять в отношении них определенную исполнительно-распорядительную деятельность, никак не взаимосвязанную с обеспечением законности [5, с. 19].
Цель миграционной деятельности формулируется следующим образом: при возникновении определенных разногласий в области миграционных правоотношений, которые, по сути, являются непосредственно тем спором, который необходимо разрешить. И, как следствие этому, субъекты данных отношения имеют право на судебную защиту своих нарушенных прав, если считают, что соответствующее право было нарушено. В данной ситуации идет речь не о разрешении спора, а именно о защите нарушенного права [16, с. 69]. То есть истец, заявитель или иной правомочный субъект в данном случае определяет тот вариант своего правомерного поведения, в котором при обращении за судебной защитой требует восстановить его нарушенное миграционное право путем принуждения ответчика выполнить свои обязанности. С точки зрения заинтересованной стороны, само разрешение сложившегося миграционного спора, чаще всего, не интересует, так как им важен
полученный результат, наличие правоприменительного акта [6, с. 24].
Таким образом, можно сделать вывод, что одной из целей миграционной деятельности можно считать: разрешение спора и реальное восстановление нарушенного права.
тл и и и и
В условиях современной российской действительности необходимо принятие единообразной, универсальной правовой модели миграционной деятельности.
На основе проведенного научного анализа, на наш взгляд, существует необходимость выделения направления деятельности государства миграционной функции, как независимого, помимо классических функций: политической, экономической, культурной и т.д. Как раз реализация миграционной функции будет заключаться в миграционной деятельности, прежде всего правоохранительных органов, в частности - МВД РФ.
Ранее еще ФМС России подготовила проект постановления правительства о новых правилах отбора иностранных граждан для получения вида на жительство в РФ. Содержание данного документа заключалось в том, что иностранные граждане и лица без гражданства, желающие получить гражданство России, должны были, по аналогии с канадской моделью, набрать определенное количество баллов, в зависимости от владения русским языком, возраста, уровня образования, трудового стажа по приоритетной специальности, наличия родственных отношений, опыта осуществления трудовой деятельности или деятельности по гражданско-правовому договору в России, законности пребывания, отсутствия совершенных правонарушений. Минимальный проходной порог составляет 75 баллов из возможных ста. Приоритетными критериями для получения наибольшего количества баллов является определенный возраст, при этом, чем претендент моложе, тем больше баллов он может получить. В частности, лицо в возрасте от 21 до 45 лет имеет возможность набрать 20 баллов, старше 55 - 0 баллов. Наличие ученой степени поощряется и оценивается в 25 баллов. Данная балльная система зарекомендована с положительной стороны в ряде зарубежных стран, в частности, как ранее отмечалось, в Канаде, Австралии и Новой Зеландии [7, с. 47-54].
Однако вышеуказанная схема расчетов не лишена недостатков и существует необходимость ее модернизации. Это связано, во-пер-
вых, с тем, что установление возрастного ценза не во всех случаях может иметь положительный результат, а вот наличие полученного российского образования, наоборот, следует поощрять установлением более высоких баллов, в свою очередь, снизив баллы за наличие ученой степени, полученной не в России, процент лиц, имеющих соответствующую степень среди законно находящихся иностранных граждан весьма невелик [8]. В связи с этим приходим к выводу, что в настоящее время в России необходимо применять универсальную правовую модель миграционной деятельности.
Правовая регламентация миграционной деятельности свидетельствует о том, что в настоящее время сформирован широкий пласт нормативных актов, несмотря на стремительное развитие правоотношений в миграционной сфере. Даже с учетом достаточно небольшой истории правового регулирования современное российское миграционное законодательство, в целом, соответствует современному уровню развития законодательства в развитых зарубежных странах.
Проведенный мониторинг российского законодательства подтверждает тот факт, что в России в настоящее время имеется определенная группа нормативно-правовых актов, регулирующих миграционные отношения. Ряд авторов справедливо подтверждает появление новой отрасли права - миграционного права [9]. Однако имеющееся миграционное законодательство, к сожалению, недостаточно прогрессивно и не всегда успевает регулировать складывающиеся миграционные отношения. Конечно, при возникновении определенных пробелов законодатель решает сложившиеся проблемы путем принятия нормативно-правовых актов, либо подключаются правоприменители путем формирования определенной правоприменительной практики. При проведении сравнительно-правового анализа с зарубежными странами также необходимо отметить, что отечественная правовая миграционная модель аналогична тем странам, которые имеют определенный опыт в качестве принимающего мигрантов государства.
Важнейшим нормативным актом, устанавливающим направления развития миграционного законодательства, в настоящее время выступает Концепция государственной миграционной политики Российской Федера-
ции на период до 2025 года, которая включает в себя узловые направления внутренней и внешней политики в сфере миграции, определяет периоды реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, понятийно-категориальный аппарат, механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации [10].
Введенные в правовую систему путем ратификации международные акты, в большинстве случаях, учреждают основополагающие начала в части урегулирования правоотношений различных субъектов миграционных отношений на территории России. Несомненно, относительно иных нормативно-правовых актов они имеют большую силу, так являются приоритетными, в связи с тем, что применяются к миграционным отношениям с участием иностранных граждан и апатридов.
Использование российского миграционного законодательства носит фрагментарный характер в отношении участников миграционных отношений в связи с тем, что данные субъекты не обладают устойчивой правовой связью с принимающим государством, то есть с Россией, и лишь находясь на ее территории имеют обязанность соблюдать законы, тогда как международные акты применяются во всех случаях, в связи с тем, что имеют приоритетный характер, закрепленный в части 5 статьи 1 5 Конституции РФ даже при условиях наличия противоречий с российским законодательством.
Россия относится к романо-германской системе права, основным источником правового регулирования является Закон.
Однако в настоящее время судебная практика выступает в качестве разрешении отдельных вопросов. Подобными полномочиями обладает в России исключительно Конституционный Суд, который посредством принятых им решений признает определенную норму права либо соответствующей Конституции, либо не соответствующей, таким образом определив дальнейшую судьбу самой нормы права. Данное решение имеет форму Постановления Конституционного Суда РФ, которое выносится лишь по итогам разрешения обращения заинтересованных лиц в виде иностранных граждан или лиц без гражданства, права и свободы которых нарушены действующим законодательством и правоприменительной практикой.
Необходимо учитывать, что административные прецеденты, несмотря на их принципиальное практическое значение, преюдициального значения не имеют.
Кроме федерального законодательства и законодательства субъектов России также в систему, регулирующую отношения в миграционной сфере в общем и миграционную деятельность в частности, необходимо отнести акты органов местного самоуправления. Непременно они носят конкретизирующий и детализирующий характер актов федерального значения [11]. Федеральное законодательство в миграционной сфере, касающееся правового статуса иностранных граждан в РФ, классифицируется на [12]:
1 . Законы, регулирующие правовой статус иностранных граждан непосредственно. В частности, к первой группе законов относятся следующие нормативно-правовые акты: Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон «О беженцах», Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Первостепенное значение среди вышеуказанных нормативно-правовых актов миграционного характера имеет Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который является системообразующим для иных нормативно-правовых актов в миграционной сфере, объемный по своему содержанию и имеющий преобладающее значение в системе миграционного законодательства, что позволяет интегрировать миграционное законодательство и в единую отрасль миграционного права.
2. Законы, регулирующие их правовой статус опосредованно, имеющие универсальный характер правового регулирования. Данные акты, как правило, содержат оговорку об их применении в отношении иностранных граждан. Например, Федеральный закон об основах охраны здоровья, ТК РФ, ГК РФ и др. Так, согласно ст. 11 ТК РФ на территории РФ правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения с участием иностранных
граждан, если иное не предусмотрено ТК РФ, другими федеральными законами или международным договором РФ.
В систему нормативно-правого регулирования также включаются и подзаконные нормативно-правовые акты федеральных органов власти.
Так, среди указов Президента РФ одним из наиболее важных является Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. №9 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища», закрепляющий основные вопросы и порядок предоставления политического убежища лицам, не имеющим российского гражданства.
Регламенты, как разновидность подзаконных нормативно-правовых актов, принятые ранее ФМС России, а в настоящее время -МВД России, имеют существенное значение в контексте подробной детализации миграционного законодательства. Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 ФМС России была упразднена с передачей функций МВД России. И в связи с этим до момента принятия новых регламентов МВД России действуют нормативно-правовые акты ФМС России в сфере миграции.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ законодательство о правовом положении иностранных граждан в РФ отнесено к исключительному ведению РФ, однако отдельные аспекты реализации их правового статуса находят отражение в актах регионального законодательства.
Согласно ст. 21 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «... высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, их языков и культуры; защите прав националь-
ных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия» [13].
Согласно ст. 1 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «. к одному из вопросов местного значения городского поселения относится создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов» [14].
Так, стабильная модификация миграционного законодательства реализуется, как правило, в пределах имеющихся, «. не всегда соответствующих данным целям по предмету регулирования, правовых актов, что не в полной мере обеспечивает эффективность его развития» [15, с. 144].
В результате анализа нормативно-правового регулирования миграционной деятельности выявлены следующие проблемы:
- отсутствие единого, основополагающего, систематизированного нормативно-правового акта - например, Миграционного кодекса РФ.
- определения правовой природы отдельных видов миграционной деятельности;
- отсутствие на законодательном уровне четких механизмов борьбы с нелегальной миграцией.
Для решения сложившихся проблем необходимо принять следующие меры:
1. Кодифицировать имеющееся законодательство и принять Миграционный кодекс РФ, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и жительства в Российской Федерации. В случае принятия Миграционного Кодекса РФ будет решена проблема объединения разноплановых правовых норм, регулирующих миграционные отношения,
которые содержатся в нормативных актах различного уровня (от федеральных законов до подзаконных актов субъектов), порождающие пробелы и противоречия, путем ликвидации устаревших актов. Разработка Миграционного кодекса - лишь одно из звеньев в решении имеющихся проблем в миграционной сфере. Но для этого свод миграционных законов должен быть лишен противоречий и пробелов, вписываться во всю правовую систему государства.
2. Под правоохранительной миграционной деятельностью имеют в виду деятельность, направленную на охрану норм права от ка-
Литература
1. Суюнчалиева О. Т. Конституционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
2. Леонидова Т. И. Миграционная деятельность Российского государства (теоретический аспект). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2007.
3. Тер-Акопов А. Юридическая логика: учебное пособие. М., 2002.
4. Кузнецов С. М. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел (административно-правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
5. Петров С. М., Туманов Г. А. Категория интереса в советском государственном управлении // Советское государство и право. 1990.
6. Дегтярев С. В. Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве: теоретико-прикладные проблемы. М., 2007.
7. Тюменцева Г. И. Миграционная политика: проблемы, противоречия, решения // Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 14 (343). Политические науки. Востоковедение. Вып. 15.
8. Для мигрантов разработали систему баллов [Электронный ресурс]. URL : http:vz.ru/ news/2013/7/31/643511.html
9. Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
10. «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (утв. Президентом РФ).
11. Ефремова О. Н., Бевзюк Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г.
ких бы то ни было нарушений, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания (взыскания), а также принятие мер по предупреждению правонарушений в будущем.
Создать единое информационное пространство, способствующее результативному взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления, а также негосударственных структур в части своевременного предоставления информации в области борьбы с нелегальной миграцией.
Bibliography
1. Suyunchalieva O. T. Konstitutsionno-legal bases of activity of federal enforcement authorities of the Russian Federation in sphere of migration: Dis .... kand. ... cand. jurid. Sciences: 12.00.02. M., 2015.
2. Leonidova T. I. Migration activity of the Russian state (theoretical aspect). The dissertation author's abstract on competition of a scientific degree of the candidate of legal sciences. M., 2007.
3. Ter-Akopov AA Legal Jurisprudence: Textbook. M .: IKF Omega-L, 2002.
4. SM Kuznetsov. Law enforcement activity of law-enforcement bodies (administrative and legal aspects), dis. ... cand. jurid. Nauk., M., 1997.
5. Petrov SM, Tumanov GA Category of interest in the Soviet state administration // Soviet state and law. 1990. № 8.
7. Degtyarev S.V. Implementation of the judiciary in civil proceedings: theoretical and applied problems. M., 2007.
8. Tyumentseva GI Migration policy: problems, contradictions, solutions. / / Bulletin of Chelyabinsk State University. 2014. No. 14 (343). Political science. Oriental studies. Issue. 15.
9. For migrants have developed a system of points [Electronic resource]. URL: http: vz.ru/news/ 2013/7/31/643511.html.
10. Khabrieva T.Ya. Migration Law of Russia: theory and practice. M., 2008.
11. «The Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for the Period Until 2025» (approved by the President of the Russian Federation).
12. Efremova ON, Bevzyuk EA Commentary to the Federal Law of July 25, 2002 № 115-FZ «On the Legal Status of Foreign Citizens in the Russian Federation» (edited by AE Epifanova, VM
№115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Специально для системы ГАРАНТ, 2016.
12. Жеребцов А. Н., Облезова А. О., Семенова А.В., Ситкова О. Ю., Степанов А. В., Оче-ретько Е. А., Шапиро И. В., Артемьев Е. В., Богатырева Н. В., Тишин Р. В. Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Специально для системы ГАРАНТ, 2017.
13. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018) // Российская газета. № 206, 19.10.1999.
14. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018).
15. Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я., Абрамова А. И. и др. Научные концепции развития российского законодательства: монография, 7-е изд. доп. и перераб. М., 2015.
16. Jolowicz J. A. On civil procedure. Cambridge, 2000.
Abdrashitov). - Specially for the GARANT system, 2016.
13. Zherebtsov A.N., Oblezova A.O., Semenova A.V., Sitkova O.YU., Stepanov A.V., Ocheret'ko Ye.A., Shapiro I.V., Artem'yev Ye.V., Bogatyreva N.V., Tishin R.V. Kommentariy k Federal'nomu zakonu ot 25 iyulya 2002 g. № 115-FZ «O pra-vovom polozhenii inostrannykh grazhdan v Rossiyskoy Federatsii». - Spetsial'no dlya sistemy GARANT, 2017.
14. Federal'nyy zakon ot 06.10.1999 № 184-FZ (red. ot 05.02.2018) «Ob obshchikh printsipakh or-ganizatsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov gosudarstvennoy vlasti sub»yektov Rossiyskoy Federatsii" (s izm. i dop., vst-up. v silu s 06.03.2018).// Rossiyskaya gazeta. N 206, 19.10.1999.
15. Federal law of06.10.2003 № 131 -FL (red. ot 29.12.2017) «Ob obshchikh printsipakh organi-zatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» // SPS CONSULTANT PLYUS.
16. Jolowicz J. A. On civil procedure. Cambridge, 2000.
