CC BY
37
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
УДК 325 ББК 66
© 2016 г. К. В. Казарян,
доцент кафедры гражданского права Ростовского филиала Российского государственного университета правосудия кандидат юридических наук. E-mail: kri-kazaryan@yandex.ru
H. В. Пономарева,
преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: ponomari2008@yandex.ru
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ МОДЕЛЕЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Статья посвящена анализу категории «миграционная модель». Рассматривается правовое регулирование миграционных моделей в современных условиях с учетом модернизации миграционного законодательства.
Ключевые слова: миграционная модель, миграция, миграционная амнистия, миграционное законодательство.
K. V. Kazaryan - Associate Professor, Department of Civil Law, Rostov branch of the Russian State University of Justice, PhD in Law.
N. V. Ponomareva - Lecturer, Department of Civil Legal Disciplines, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, PhD in Law.
LEGAL REGULATION OF MIGRATION PATTERNS IN MODERN CONDITIONS
Article is devoted the category analysis «migratory model». Legal regulation of migratory models in modern conditions taking into account modernisation of the migratory legislation is considered. Keywords: Migratory model, migration, migratory amnesty, the migratory legislation.
Миграционные процессы, наблюдавшиеся в России, особо активно с 1990 были обусловлены распадом СССР. Не подготовленность России как правопреемнице СССР к правовому регулированию миграционных процессов оказала негативное влияние на все сферы жизни общества. Изучая миграцию в целом в ретроспективном срезе, обнаружим, что Россия не имеет большого опыта регулирования стихийно сложившихся миграционных процессов. Истории Российского государства известны только случаи целенаправленного перемещения людей с одной территории на другую (в частности, Екатерина II в XVIII веке для укрепления южных рубежей переселила армян с Крыма в Ростов). В период СССР потоки миграции носили плановый характер и имели экономическую обусловленность (например, освоение целины в Казахстане). С учетом вышеизложенного можно наблюдать следующую логическую цепочку в реализации пра-
вовой модели: правовая модель - модель правового регулирования, получившее форму нормативного акта - правоотношение-модель, реализация конкретной правовой нормы.
Состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны в целом, миграционной безопасности в частности. С учетом вышеизложенного можно наблюдать следующую логическую цепочку в реализации правовой модели: правовая модель - модель правового регулирования, получившее форму нормативного акта - пра-
воотношение-модель, реализация конкретной правовой нормы.
Обеспечение качественного правового регулирования, осуществляемого путем регламентации прав и обязанностей участников миграционных отношений, в нынешних условиях не может осуществляться без осознания необходимости в формировании соответствующего слаженного правового механизма. Следовательно, нормальное функционирование миграционной сферы, ее социальная роль и функционирование возможно только в том случае, когда определены как правовые, так и не правовые средства такого социального управления, а также налажен работающий и жизнеспособный механизм правотворчества и правоприменения на всех уровнях социального инжиниринга. Как следствие из вышесказанного модернизация правового регулирования миграционных отношений в качестве определенной системы с учетом имеющихся реалий предполагает усовершенствование всей системы правовых средств и методов для улучшения всего общества. Однако, признавая существенную роль правовых средств в правовом регулировании миграционных отношений, нельзя не учитывать роль того, кто осуществляет такое воздействие как нормативными, так и ненормативными возможностями [1, с. 14]. С учетом вышеизложенного можно наблюдать следующую логическую цепочку в реализации правовой модели: правовая модель - модель правового регулирования, получившее форму нормативного акта -правоотношение-модель, реализация конкретной правовой нормы.
Некоторые ученые лишь перечисляют характерные признаки правовых моделей, указывая на то, что она является формой отражения действительности; создается в результате процесса абстракции; модель и исследуемый образ находятся между собой в отношении соответствия; модель служит средством отвлечения и выражения внутренней структуры сложного явления [2, с. 215-216]. С учетом вышеизложенного можно наблюдать следующую логическую цепочку в реализации правовой модели: правовая модель - модель правового регулирования, получившее форму нормативного акта - правоотношение-модель, реализация конкретной правовой нормы.
Например, А. С. Безруков под правовой моделью понимает созданную в результате абстракции, идеализации (для теоретических
и метатеоретических моделей) или наблюдения (для материальных моделей) форму отражения правовой (или окружающей) действительности, находящуюся в отношении соответствия с исследуемым объектом, служащую средством отвлечения и выражения внутренней структуры сложного правового явления (или наглядности в описании объектов материального мира), несущую информацию об объекте или выполняющую специальную описательную (демонстрационную) задачу [3, с. 30] .
С учетом вышеизложенного можно наблюдать следующую логическую цепочку в реализации правовой модели: правовая модель - модель правового регулирования, получившая форму нормативного акта - правоотношение-модель, реализация конкретной правовой нормы.
Н. В. Кичигин не оставил без внимания тему реализации правовых моделей в аспекте мониторинга правоприменения, оценки регулирующего воздействия и правовой экспертизы [4, с. 29-31]. Мониторинг реализации правовых моделей, по мнению выступающего, важен как для оценки эффективности нормы права, так и для оценки эффективности самой модели.
В настоящее время правовые модели находятся вне рамок проведения мониторинга правоприменения, осуществляемого в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». С учетом вышеизложенного можно наблюдать следующую логическую цепочку в реализации правовой модели: правовая модель - модель правового регулирования, получившее форму нормативного акта - правоотношение-модель, реализация конкретной правовой нормы.
т» ^ __^
В действующей системе правового мониторинга сравнение реализации правовой нормы происходит с самой нормой. Данный подход действительно правильный в отношении анализа реализации конкретного законодательного акта. В то же время, для того чтобы полностью наблюдать реализацию отдельных отраслей права, например экологического, данный подход использовать не результативно. Кроме того, в рамках мониторинга правоприменения представляется проблематичным осуществить мониторинг реализации общетеоретических правовых моделей: модели разделения властей, модели фе-
дерализма, модели правового государства, модели приоритета прав человека.
Аналогичная ситуация складывается при проведении оценки регулирующего воздействия (ОРВ), осуществляемой в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
Т. Я. Хабриева под российской правовой миграционной моделью понимает единую систему федеральных, региональных и муниципальных правовых актов и норм, а также правоприменительную практику и организационные способы, регулирующие потоки переселенцев в Россию и по ее территории и стимулирующие мигрантов (в том числе потенциальных) в целях увеличения народонаселения и освоения новых районов с учетом особенностей страны [5, с. 24]. С учетом вышеизложенного можно наблюдать следующую логическую цепочку в реализации правовой модели: правовая модель - модель правового регулирования, получившее форму нормативного акта - правоотношение-модель, реализация конкретной правовой нормы.
Предлагаемая модель должна урегулировать [6, с. 25-26]:
1 ) миграционные процессы массового характера;
2) процессы, которые не сокращают, а увеличивают население страны;
3) процессы, которые обеспечивают его рациональное распределение по территории государства;
4) процессы, направленные на «оседание» и постоянное проживание законных иммигрантов в стране (процессы временного привлечения рабочей силы относятся сюда только частично).
Т. Я. Хабриева выделяет в модели правового регулирования (применительно к миграции) две главные стороны: внешнюю (формальную) и внутреннюю (содержательную). Первая - это иерархическая совокупность различных правовых актов и содержащихся в них норм. Вторая, содержательная, сторона представляет саму концепцию правового регули-
рования. Она раскрывает содержание тех норм и правовых институтов, которые используются в этих целях, их ориентирующее значение. Эта сторона, в свою очередь, имеет нормативную, правоприменительную и правопсихоло-гическую составляющие [6, с. 15].
Таким образом, можно сделать вывод, что в самом общем виде под правовой моделью миграции понимается система правовых норм, обеспечивающих миграционную политику государства, которая складывается с учетом национальных интересов самого государства.
Законодательные нормы, регулирующие правоотношения в области миграции, помимо конституционного, административного и административно-процессуального права, также содержатся и в трудовом, жилищном и семейном, подпадающих под совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов [7, с. 204-206]. С учетом вышеизложенного можно наблюдать следующую логическую цепочку в реализации правовой модели: правовая модель - модель правового регулирования, получившее форму нормативного акта - правоотношение-модель, реализация конкретной правовой нормы.
Нормативно-правовое регулирование миграционных отношений в Российской Федерации осуществляется на следующих уровнях: федеральном; уровне субъектов России; уровне местного самоуправления; межгосударственном уровне (заключение многосторонних и двусторонних соглашений с другими государствами в области миграции), а также на основании общепризнанных принципов и норм международного и европейского права [8].
Следует подчеркнуть, что в настоящее время в российском правовом пространстве количество нормативных актов в области миграции насчитывает более десятка федеральных законов, свыше ста действующих указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных актов различных министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений.
Такое многообразие выдвигает на первый план задачу систематизации нормативного правового материала в области миграции. Создание Миграционного кодекса Российской Федерации должно устранить все противоречия, поскольку целью кодификации является
систематизация существующих законов и других актов в едином документе [9, с. 11].
Можно выделить несколько моделей регулирования миграционных отношений в зависимости от степени консолидации (кодификации) актов:
1) неконсолидированное миграционное законодательство (например, Великобритания);
2) консолидированное миграционное законодательство (например, Австрия);
3) трансформационная модель миграционного законодательства (страны Восточной Европы).
На наш взгляд, правовое регулирование отечественной миграционной модели должно быть представлено в виде Миграционного кодекса Российской Федерации, который будет состоять из общей части, содержащей понятийно-категориальный аппарат и особенной части, регулирующей отдельные крупные институты в сфере миграции, в том числе отдельные процессуальные нормы, не нашедшие отражения в Кодексе административного судопроизводства. С учетом вышеизложенного можно наблюдать следующую логическую цепочку в реализации правовой модели: правовая модель - модель правового регулирования, получившее форму нормативного акта - правоотношение-модель, реализация конкретной правовой нормы.
Также необходимо провести миграционную амнистию как одно из средств грамотно проведенной миграционной политики. Институт миграционной амнистии - это упрощения порядка легализации определенных групп населения - лиц без гражданства либо иностранных граждан, незаконно находящихся на территории данного государства с целью занятия ими трудовой деятельностью, без оформления надлежащих документов и с соблюдением определенных условий, выдвигаемых компетентными органами государств, проводивших данную деятельность.
На наш взгляд, при проведении единовременной легализации потребуется принятие Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в отношении лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации». В данном акте амнистии должны найти отражение: основные принципы и цели миграционной амнистии; понятия и виды миграционной амнистии,
субъекты миграционной амнистии, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере реализации миграционной амнистии; интеграция мигрантов в российское общество; государственный мониторинг миграции.
Действие института миграционной амнистии гарантируется посредством правовых механизмов реализации национальной безопасности государства, согласованных с его политическим курсом, угрозами и рисками миграционного характера.
Институциональная правовая структура миграционной амнистии РФ определяется совокупностью взаимозависимых и взаимо-обуславливаемых направлений деятельности по ее правовому обеспечению.
Институционально-политическое обеспечение миграционной амнистии представляет собой деятельность компетентных органов (органов государственной власти, органов местного самоуправления), включая формирование результативных социальных, экономических, культурных условий адаптации и социализации для трудовых мигрантов; определение приоритетных национальных интересов в миграционной сфере, развития миграционной науки.
Институционально-правовое обеспечение миграционной амнистии представляет собой законодательную деятельность органов власти, включая следующие направления: порядок легализации определенной категории мигрантов с учетом квалификационно-профессиональных требований; создание благоприятных условий адаптации; четкое установление определенных процедур и технологии по ее реализации; комплекс политико-правовых культурных средств и способов ее обеспечения.
Важнейшая задача общества состоит в том, чтобы обеспечить управление миграцией и тем самым повысить ее позитивный эффект и свести к минимуму ее потенциально негативные последствия. Данная задача связана с разработкой четких законов и административных мер, направленных на то, чтобы перемещение населения было взаимовыгодным для мигрантов, общества и государства.
Необходимо планомерное регулирование миграционных процессов, создание прочной институционально-правовой системы управления.
В соответствии с логикой изложения и приходим к аргументации, что миграционная амнистия с одной стороны, понимание сути миграционной амнистии расширяется под воздействием новых проблем, в том числе демографических, экономических, экологических, нравственных. С другой стороны, политическая составляющая миграционной амнистии еще не сформировалась.
При рассмотрении международной составляющей в институте миграционных моделей необходимо отметить, что исходя из анализа сложившейся ситуации на международном уровне в контексте стран СНГ, ЕврАзЭС и ШОС необходимо создать международную комиссию или совет уполномоченных по правам человека на уровне правозащитных и других структур по сбору жалоб трудовых мигрантов в рамках стран СНГ, ЕврАзЭС и ШОС;
Литература
1. Ермашов Д. В. Механизм правового регулирования миграционных отношений: теоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
2. Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции: монография. М., 2012.
3. Безруков А. С. Правовая модель как инструмент юридической науки и практики: дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008.
4. Рафалюк Е. Е., Кичигин Н. В. Реализация правовых моделей: проблемы и поиск решений // Журнал российского права. 2014. № 5.
5. Хабриева Т. Я. Миграция в России: новые аспекты в модели правового регулирования // Право и безопасность. 2006. № 1-2 (18-19).
6. Хабриева Т. Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. № 7.
7. Эдилова Р. Э. Нормативно-правовое регулирование миграционных отношений в России: проблемы и пути их преодоления // Молодой ученый. 2012. № 2.
8. Воронина Н. А. Развитие миграционного законодательства в России и странах СНГ. М., 2004-2009. URL: fmcentre @ ecfor.ru
9. Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции / под ред. Г. Витковской. М., 2004.
сформировать комиссию с участием государственных, общественных, международных и бизнес-структур на уровне ЕврАзЭС по вопросу социального и пенсионного страхования; обсудить возможности образования единого межгосударственного Фонда социального, пенсионного и медицинского страхования ЕврАзЭС и ШОС.
Исходя из вышеизложенного, приходим к выводу, что правовое регулирование миграционной модели включает в себя не только совокупность различных нормативно-правовых актов, актов правоприменительной деятельности, регулирующих миграционные отношения, но и систему различных правовых средств, методов и режимов с учетом национальных интересов государства при реализации миграционной деятельности.
Bibliography
1. Ermashov D. V. the Mechanism of legal regulation of migratory relations: theoretical aspect. The dissertation author's abstract on competition of a scientific degree of the candidate ofjurisprudence. M., 2011.
2. Cherdantsev A. F. Logiko-language phenomena in jurisprudence: the Monography. M., 2012.
3. Bezrukov A. S. Legal model as the jurisprudence and practice tool: Dissertation on competition of degree of the candidate of jurisprudence. Vladimir, 2008.
4. Rafaljuk E. E, Kichigin N.V. Realisation of legal models: problems and search of decisions // Magazine of the Russian right. 2014. № 5.
5. Habrieva T. J. Migration in Russia: new aspects in model of legal regulation // The Right and safety. 2006. № 1-2 (18-19).
6. Habrieva T. J. Migratsija's in Russia: about model of legal regulation // Magazine of the Russian right. 2006. № 7.
7. Edilova R. E. Is standard-legal regulation of migratory relations in Russia: problems and ways of their overcoming // The Young scientist. 2012. № 2.
8. Voronina N. A. Development's of the migratory legislation in Russia and the CIS countries. M., 2009. URL: //fmcentre ecfor.ru
9. World experience of a migratory policy: a retrospective show and the newest tendencies / Under the editorship of G.Vitkovsky. M., 2004.
