CC BY
57
6. Аванесова Г. А. Ядро - периферия и процессы регионализации культуры // Сравнительное изучение цивилизаций: хрестоматия. М., 1998, С. 186-190.
7. Хамзина Г.Р. Структурные и социальные изменения в центре и на периферии постсоветского российского общества (социологический анализ). Казань, 2004.
8. Ремнев А.В. Рассуждения по поводу имперско-региональных понятий. URL: http:// mion.sgu.ru/empires/docs/remnevcourses.doc.
9. Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма / под ред. А.Г. Манькова. М., 1986.
10. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
11. Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII века: опыт целостного анализа. М., 2001.
12. Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. М., 1987.
13. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
14. Роббинс Р. Сатрапы? Вице-короли? Губернаторы // Родина. 1995. № 6.
15. Лайдинен А.П. Социально-экономические реформы 50-70-х гг. XIX в. в Финляндии. Л., 1982.
16. Безвиконная Е. Геополитическое пространство Степного края: Омская область и проблема границы в государственном строительстве Российской империи (20-30-е гг. XIX в.) // Ab imperio. 2003. № 1.
O.V. Afanasieva Issues of Law Enforcement Control in the Field of Access to Information:
The Comparative Analysis of Foreign Experience
Law enforcement control is considered as an essential part of the object of regulation of legislation on access to information and the guarantee of its efficacy. The advanced foreign experience in this field is studied.
Key words and word-combinations: access to information, transparency of public administration, law enforcement control.
Контроль правоприменения рассматривается как необходимая часть предмета регулирования законодательства о доступе к информации и залог его действенности. Исследуется передовой зарубежный опыт в этой области.
Ключевые слова и словосочетания: доступ к информации, прозрачность публичной администрации, контроль правоприменения.
УДК 351 ББК 67.401.11
О.В. Афанасьева
ВОПРОСЫ КОНТРОЛЯ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
беспечение прозрачности публичной администрации и доступа потребителей к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, публичных компаний и организаций, является на современном этапе общепризнанным условием устойчивого развития [1, принцип 10] и эффективной борьбы с коррупцией [2, ст. 10, 13]. В юридической науке законодательное
30
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
обеспечение транспарентности публичной администрации и права на доступ к официальной информации рассматривается как важнейший элемент системы государственных и международно-конвенциональных гарантий прав человека [3-10]. Представители политической науки видят в транспарентности и доступе к информации институциональный ответ на вызовы современного политического развития, обострившие фундаментальные социальные проблемы эффективного управления, безопасности, общественного контроля и политического участия [11-13].
Вопросы обеспечения доступа потребителей к государственным услугам и к информации о деятельности государственных органов находятся в центре внимания руководителей Российского государства. Соответствующие задачи были поставлены в государственных программных документах: ФЦП «Электронная Россия» [14], Концепции административной реформы [15], Национальном плане противодействия коррупции [16]. Важным шагом на пути реализации указанных задач по совершенствованию институтов правового государства в Российской Федерации стало принятие в 2009 г. Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [17].
Сила воздействия закона на социальную жизнь во многом определяется государственным контролем исполнения законодательных положений. Следовательно, вопросы организации такого контроля являются отнюдь не техническими - они имеют первостепенное значение для обеспечения верховенства закона в обществе. В регулировании столь важной сферы социальной жизни, как доступ к информации, российское законодательство делает только первые шаги. В то же время в мире накоплен значительный опыт законодательного регулирования и практического правоприменения в этой области. На наш взгляд, представляется важным рассмотреть передовой зарубежный опыт в части организации контроля над практической реализацией законодательства о доступе к информации.
Во избежание терминологического разночтения понятий «контроль» и «надзор», имеющегося и в юридической литературе, и в законодательстве зарубежных стран, условимся, что термин «контроль» понимается как любая форма проверки на соответствие законодательству о доступе к информации действий и решений подконтрольных органов.
Обзор законодательства развитых стран, а также ряда продвинутых развивающихся стран позволяет вывести общее правило: в работоспособных законах о доступе к информации уделяется пристальное внимание вопросам организации контроля над их исполнением. Об этом свидетельствуют структура законов и объем их положений, которые посвящены вопросам контроля и арбитража при рассмотрении жалоб потребителей на отказ в предоставлении им информации.
Закрепляя в законе о доступе к информации определенную систему мер по контролю правоприменения, законодатель предусматривает дополнительную защиту декларируемых прав потребителей, а также и самого закона от ненадлежащего исполнения. Такая дополнительная защита является совершенно необходимой ввиду асимметрии власти и ресурсов влияния между обычным потре-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 31
бителем и распорядителем информации, каковым выступает орган власти или корпорация. В связи с этим закрепление в законе о доступе к информации системы контроля правоприменения выступает показателем качества законодательства и залогом действительной силы закона.
Анализ содержания передового зарубежного законодательства в части положений, посвященных контролю правоприменения, обнаруживает важную тенденцию в институциональном обеспечении права на доступ к информации. Речь идет о закреплении функций контроля над исполнением законодательства о доступе к информации за специальными правозащитными органами. В странах, которые реально продвинулись в регулировании этой области правоотношений, законы о доступе к информации включают специальные разделы, регламентирующие правовой статус контрольно-надзорных органов, их полномочия, функции, а также процедуры обжалования потребителями отказа в предоставлении им информации. По существу, это означает признание на законодательном уровне принципиальной важности специализированных институтов внесудебной защиты прав потребителей для обеспечения доступа к официальной информации.
Подобное утверждение никоим образом не умаляет роли суда. Безусловно, суды общей юрисдикции остаются центральными институтами защиты права, в том числе и права на доступ к информации. Тем не менее, нельзя не учитывать объективные издержки рассмотрения дел о доступе к информации в общих судах: слишком медленная, сложная и дорогостоящая процедура судебной тяжбы с органом власти или корпорацией оказывается малоэффективной для заявителя. Поэтому в настоящее время включение в институциональную систему обеспечения доступа к официальной информации дополнительных институтов внесудебного контроля, действующих в интересах заявителя, получило практически повсеместное распространение [18].
Миссия специализированных институтов внесудебного контроля правоприменения в сфере доступа к информации может быть вполне прояснена при рассмотрении этого вопроса во взаимосвязи с вопросом об исключениях из права на доступ к информации. Выражаясь более точно, следует рассмотреть соотношение режима контроля правоприменения (такой режим включает правовой статус, способ формирования надзорного органа, характер и объем полномочий, порядок рассмотрения споров, степень обязательности решений, фактическую работоспособность) и режима исключений из права на доступ к информации (этот режим включает законодательное закрепление исключений и применение их на практике).
Любой национальный закон предусматривает исключения из доступа к информации. Такие исключения бывают двух видов: во-первых, абсолютные или квалифицированные исключения; во-вторых, дискреционные исключения, которые формулируются как правомочие (а не обязанность) государственного органа запрещать доступ ввиду вреда, который может причинить раскрытие таких сведений законным интересам государства либо законным интересам третьих лиц. Чтобы такое правомочие государственного органа не превратилось в произвол, его применение должно включать экспертизу общественного инте-
32 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
реса, то есть взвешивание действительной «меры вреда» и сравнение ее с общественной пользой от раскрытия информации, исходя из приоритета общественного интереса в прозрачности и подотчетности власти.
Подобная экспертиза останется лишь благим пожеланием, если она не будет институционально обеспечена. Экспертиза применения исключений должна быть не внутренним делом государственной администрации, но открытым процессом, в котором участвует сторона, уполномоченная представлять, защищать и отстаивать право на доступ к информации и общественный интерес в соблюдении этого права. Эта же сторона должна быть правомочна отстаивать вектор развития национального законодательства на все более широкое применение экспертизы общественного интереса за счет сокращения абсолютных исключений из доступа к информации.
Действительное положение вещей таково, что национальные законы о доступе к информации предусматривают большой объем абсолютных и очень большой объем дискреционных исключений. Поэтому вопрос о функционировании специального органа контроля и публичной экспертизы применения закона касается не только разбора отдельных жалоб и борьбы с отдельными нарушениями - это вопрос о самой сфере доступа к официальной информации.
Сравнительный анализ зарубежного законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить основные институциональные модели государственного контроля в сфере обеспечения доступа к информации.
Первая модель - специализированный омбудсман, назначаемый парламентом. В этом случае омбудсман выступает специальным парламентским уполномоченным (в англосаксонской традиции его принято называть комиссаром), который выполняет функцию контроля законодателя над исполнением закона о доступе к информации. Такой уполномоченный, как правило, назначается на длительный (превосходящий парламентский) срок полномочий, наделяется правом проводить расследования, требовать информацию, давать предписания, которые необходимо либо опротестовывать в суде, либо выполнять. Заметим, что этот правозащитный контрольно-надзорный орган учреждается и действует в соответствии с законом о доступе к информации, выступая институциональной гарантией действенности указанного закона.
Наиболее сильными полномочиями обладает омбудсман (комиссар) по доступу к информации в Ирландии и в Канаде. В Ирландии к комиссару по вопросам информации обращаются заявители, в случае если нарушены их права на доступ к информации, и решения комиссара обладают обязательной силой [19]. В Канаде решения комиссара по вопросам доступа к информации обязательной силы не имеют, однако он вправе проводить расследования, ему помогает солидный и работоспособный офис [20]. Как показывает практика, канадские государственные органы и чиновники прислушиваются к мнению парламентского комиссара и стараются не попасть в составляемый и публикуемый комиссаром черный список нарушителей закона. Комиссар по доступу к информации готовит ежегодный парламентский доклад о том, как государственные органы исполняют закон о доступе к информации. Доклады комиссара есть в открытом доступе на его сайте. Они представляют большой интерес для
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 33
исследователя, поскольку из них можно узнать, какие вопросы волнуют потребителей, какую информацию не хотят открывать государственные структуры, как рассматриваются спорные дела [21].
Институт специального парламентского уполномоченного можно признать лучшим способом организации контроля правоприменения в сфере доступа к информации. Однако такая модель может быть эффективной лишь в определенном институционально-политическом контексте. Следует согласиться с Альваро Хиль-Роблесом в том, что действенность института внеадминистративного контроля немыслима без демократического строя, где политическая конкуренция и разделение властей служит тормозом и противовесом для возможного превышения власти [22, с. 14].
Другая институциональная модель контроля - это специальная административная (по сути - правительственная) комиссия. Такая комиссия отвечает за всю систему применения закона о доступе к информации, рассматривает апелляции, выносит окончательные решения, штрафует и наказывает провинившихся чиновников.
Преимуществами такой модели считаются специализация и административный вес правительственной комиссии, обязательность ее решений и санкций. Комиссия по доступу к информации формируется, как правило, премьер-министром. Административная надзорная комиссия и руководители подконтрольных ей государственных органов состоят членами одной правящей партии, принадлежат к одной административной корпорации, что не способствует объективности рассмотрения дел. Индийский вариант модели административного контроля выглядит более сбалансированным. Особенность индийской системы надзора заключается в том, что при формировании центральной и региональных комиссий по информации учитывается мнение лидеров оппозиции в общенациональном парламенте и в региональных легислатурах.
Наиболее сильными полномочиями органы административного надзора наделены в Индии и Мексике.
В ряде стран (Новая Зеландия, Австралия, Швеция, Финляндия, Дания) получила распространение так называемая «скандинавская модель» внесудебного контроля в сфере доступа к официальной информации. Речь идет о расширении компетенции и прежде существовавшего в этих странах института омбудсмана -уполномоченного по правам человека, который назначается парламентом и псдот-четен ему. Функции по надзору и обжалованию в сфере защиты права на доступ к официальной информации омбудсман осуществляет в рамках своих общих полномочий по надзору за административной деятельностью правительства.
Объем жалоб по самым разным нарушениям прав человека настолько велик, что «классические», неспециализированные омбудсманы не в состоянии оперативно обработать еще и поток жалоб по доступу к информации, который к тому же год от года увеличивается. Показательно, что парламентский омбуд-сман в Австралии, которому в соответствии с Законом «О свободе информации» (1982 г.) вменена работа с жалобами на отказ в предоставлении информации, призвал Парламент решить вопрос о создании института специализированного омбудсмана по вопросам доступа к информации [23].
34 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
Нередко речь идет о внушительном объеме работы. Например, в Дании жалобы по Закону «О доступе к документам государственной администрации» можно подавать парламентскому омбудсману. Он получает таких жалоб не так уж много: от 200 до 300 в год (наряду с жалобами по другим поводам, конечно). Примерно в 15% случаев он выносит решения, рекомендующие органам государственной администрации пересмотреть свой отказ в предоставлении информации. Принятие решения по каждому из таких дел занимает от трех до пяти месяцев [18, с. 80]. А что будет, если поток жалоб относительно доступа к информации в Дании вырастет? В Новой Зеландии службе омбудсмена только «для завершения обработки информации о поступивших жалобах» понадобилось около 73 дней [18, с. 145].
Вывод очевиден: при относительно большой численности населения и большом числе жалоб на отказ в предоставлении информации отсутствие специализации уполномоченного правозащитника и адекватных организационных ресурсов чревато волокитой и плохим ведением дел. Отсюда следует, что, во-первых, рассмотрением жалоб и другими вопросами надзора за функционированием системы доступа к официальной информации должен заниматься специальный уполномоченный либо специальная комиссия. Во-вторых, офис такого органа контроля должен быть обеспечен штатом и техникой, достаточными для того, чтобы обрабатывать и держать на контроле тысячи апелляций.
В заключение отметим, что действующий российский Закон «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предельно кратко освещает вопросы контроля и гарантий реализации права на доступ к информации. В соответствии со ст. 24 Закона контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляют руководители этих органов, а надзор обеспечивают органы прокуратуры. Решения и действия (бездействие) официальных органов и должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящие административные инстанции либо в суд.
Подобный лаконизм в регулировании вопросов контроля и гарантий реализации новых норм законодательства нельзя признать оправданным, ибо контроль правоприменения, как уже отмечалось, имеет решающее значение для обеспечения действенности закона и реализации прав граждан. Ссылка на известные возможности обжаловать официальные решения в вышестоящих административных инстанциях и в суде отнюдь не решает проблему государственных гарантий реализации права граждан России на доступ к информации.
Как представляется, для совершенствования российского Закона о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления полезно было бы обратиться к опыту развитых демократических стран, где созданы и успешно работают специализированные органы досудебного контроля, способные эффективно выполнять следующие необходимые функции: а) экспертизы общественного интереса в раскрытии информации и его публичной защиты; б) независимого рассмотрения жалоб тех лиц, чей запрос о предоставлении официальной информации был прямо или неявно, полностью
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 35
или частично отклонен; в) подготовки и представления парламенту публичного доклада об исполнении государственными органами законодательства о доступе к информации.
Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам, открытая для подписания в июне 2009 г., содержит требование к государствам-участникам обеспечить право пользователя обратиться о пересмотре решения органа власти в независимый и беспристрастный орган, созданный на основе закона. В Конвенции специально оговаривается, что процедура пересмотра должна быть оперативной и недорогой. Требования Конвенции, по сути, представляют собой европейские стандарты обеспечения доступа к официальной информации - государства-участники берут на себя обязательства по принятию необходимых мер в отношении своего национального законодательства для эффективной реализации положений, предусмотренных Конвенцией. Присоединение России к Европейской конвенции о доступе к официальным документам потребует от российского законодателя дополнительного правового регулирования, обеспечивающего институциональный механизм защиты права на доступ к информации.
Библиографический список
1. Декларация по окружающей среде и развитию (принята Конференцией ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 г.) // Док. ООН А/Конф.151/26. Т. 1.
2. Конвенция ООН по борьбе с коррупцией 2003 г. (вступила в силу в дек. 2005 г., ратиф. РФ 17 февр. 2006 г.). иИЬ: http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-r.pdf
3. Тоби Мендел. Свобода информации: сравнительное правовое исследование, 2003 г. / ЮНЕСКО. иКЬ: http://www.unesco.kz/publications/ci/freed_inform_ru.doc
4. Родни А. Смолла. Право граждан на получение информации: «прозрачность» деятельности государственных органов. иКЬ: http://www.infousa.ru/government/dmpaper10.htm
5. Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб., 2005.
6. Маклаков В.В., Страшун Б.А. Свобода информации // Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1993. Т. 1.
7. Малъко А.В. Право гражданина на информацию // Общественные науки и современность. 1995. № 5.
8. Федотов М. Право на информацию и (или) безопасность // Журнал Индекс / Досье на цензуру. 2001. № 13.
9. Шевердяев С.Н. Право на информацию: к вопросу о конституционно-правовой сущности // Право и политика. 2001. № 10.
10. Афанасъева О.В. Право граждан на информацию и информационная открытость власти: концептуальные вопросы правового регулирования. Саратов, 2004.
11. Афанасъева О.В. Доступ к информации как институт национального государства // Полис. 2010. № 5.
12. Грачёв М.Н. «Электронная демократия» и «электронное правительство»: к вопросу об определении понятий с учетом реалий становления информационного общества // Политическое управление и публичная политика XXI века: государство, общество и политические элиты / редкол.: О.В. Гаман-Голутвина (отв. ред.) [и др.]. М., 2008.
13. Кулик А.Н. «Электронное государство» как вызов для отечественной политической науки // Политическое управление и публичная политика XXI века. М., 2008.
14. Электронная Россия (2002-2010 гг.): Федер. целевая программа: утв. Постановлением Правительства РФ от 28 янв. 2002 г. № 65 (НТЦС) // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
36 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
15. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 200б-2010 гг.: сдобрена распоряжением Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. М 1789-р // СЗ РФ. 2005. М 4б. Ст. 4720.
16. Национальный план противодействия коррупции Пр-15б8: утв. 31 июля 200S г. Президентом России Д. Медведевым // Рос. газ. 200S. 5 авг.
17. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственньи. органов и органов местного самоуправления: Федер. закон от 9 февр. 2009 г. М S-ФЗ // СЗ РФ. 2009. М 7. Ст. 77б.
1S. Банисар Д. Свобода информации в мире, 200б г.: общий обзор законодательства по доступу к правительственной информации в мире / проект «Свобода информации» организации «Privacy International», 200б. URL: http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey200бrus.pdf
19. Закон Ирландии о свободе информации 1997 г. URL: http://www.foi.gov.ie/foi.nsf/ _vS5mm2r37c5mm2t35cgsje9hgбc_?OpenFrameSet
20. Закон Канады о доступе к информации 19S2 г. = Access to Information Act. URL: http:// laws.justice.gc.ca/en/A-1/index.html
21. Афанасьева О.В. Институт Комиссара по вопросам информации: канадский опыт для России // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. М 4 (21).
22. Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М., 1997.
23. Правительство под пристальным вниманием - администрирование Закона «О свободе информации» 19S2 г. в госуцарственныx учреждение Австралии: доклад Омбудсмана Содружества март 200б г. = Scrutinising Government: Administration of the Freedom of Information Act 19S2 in Australian Government agencies (Report М 2/200б). URL: http://www.comb.gov.au/publications_information/ Special_Reports/2006/FOI_report_March2006.pdf
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
