CC BY
50О.В. Брежнев*
ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В НОРМАХ КОНСТИТУЦИИ (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) РСФСР 1918 ГОДА
Аннотация: Статья посвящена исследованию института конституционного контроля с точки зрения его нормативной регламентации в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1918 года. Автор показывает особенности советской модели конституционного контроля в свете задач, стоявших перед Советским государством в рассматриваемый исторический период. В статье подробно анализируются контрольные полномочия центральных и местных органов власти в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 года.
Ключевые слова: государство, закон, конституция, контроль, надзор, орган, полномочия.
Правовая природа конституционного контроля неразрывно связана с представлениями о сущности и юридических свойствах конституции. Выполняя роль основного закона, конституция соединяет в себе содержательное и формально-правовое начала. В содержательном плане конституция является законом, учреждающим государство, систему его органов, устанавливающим порядок их формирования и компетенцию, определяющим характер взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Она выступает способом формализации государственного строя путём закрепления его фундаментальных основ, выражает основные ценности государства и общества. Конституция обеспечивает политическое единство народа, устанавливает пределы государственной власти посредством закрепления прав и свобод граждан.
С формально-правовой точки зрения конституция представляет собой основной закон, обладающий специальными гарантиями стабильности, что проявляется в установлении особого порядка его принятия и изменения. Такой закон обладает юридическим верховенством, то есть высшей юридической силой в системе правовых актов, которые не должны противоречить конституции. Конечно, законы и иные правовые акты могут развивать конституционные положения. Более того, конституция в известной мере ориентирует на это, непосредственно устанавливая необходимость принятия конкретизирующих её законов и иных нормативных правовых актов. «Но при этом, если первое слово по какому-то вопросу уже сказано конституцией, они [конкретизирующие акты. - О.Б.] не вправе говорить что-то иное, содержать в себе другое предписание... Нельзя в другом акте путём интерпретации, словесных манипуляций предусмотреть такие варианты действий, которые не
8 Брежнев Олег Викторович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного строительства и конституционного права Курской
академии государственной и муниципальной службы, оЬгег^еУфуа^ех.т.
□
вытекают из самой конституции, да по её духу и не могут из неё следовать»1.
Отметим, что формально-правовое верховенство конституции в системе законодательства, существование её в виде так называемого «писаного» акта, обладающего высшей юридической силой по отношению ко всем иным актам, - важнейшая предпосылка возникновения института конституционного контроля. Не меньшее значение имеет и сущностный аспект. Конституция неизбежно становится основой, своего рода полем для реализации различных, порой достаточно противоречивых, государственно-правовых интересов и притязаний различных социальных групп. Эффективность конституционно-правового регулирования проявляется в том, что оно призвано «снимать» остроту общественных противоречий, находить правомерные способы их разрешения. Этим обусловлена необходимость целенаправленного контроля за реализацией конституционных норм, их охраны.
Исходя из вышесказанного, конституционный контроль можно определить как самостоятельную сферу государственно-властной деятельности, заключающуюся в устранении несоответствий правовых актов и действий государственных и некоторых других органов конституции обусловленным ею законам. Не существует универсальных подходов в отношении того, какие органы и в каком порядке должны осуществлять конституционный контроль, каков может быть при этом объём их полномочий. В каждой стране в определённый исторический период существует самобытная, обусловленная задачами развития государства модель конституционного контроля, которая зависит от множества различных факторов, включая форму правления и форму государственного устройства.
Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, принятая 10 июля 1918 года, являлась первой в полном смысле слова конституцией в истории нашей стране и первой в мире конституцией социалистического государства2. Как отмечает Е.А. Лукьянова, «именно с неё начинается отсчёт истории отечественного конституционализма, его традиций и принципов, создания моноконституционной системы законодательства и иерархии нормативных
3
правовых актов» .
Анализ данной Конституции позволяет сделать вывод, что она нормативно закрепила первую отечественную модель конституционного контроля, специфика которой была обусловлена своеобразием формы правления социалистического государства (такую форму обычно именуют
1 См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 34.
2 См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003.
3 См.: Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993). М., 2000. С. 32.
«республика Советов»), а также её идеологическим наполнением. При этом непосредственно Конституция не использовала понятия «конституционный контроль» или «конституционный надзор». Но осуществление соответствующих функций высшими органами власти вытекало из их конституционно установленных полномочий.
Характеризуя основные нормативные элементы модели конституционного контроля, предусмотренной Конституцией РСФСР 1918 года, отметим прежде всего, что соответствующая контрольная деятельность носила ярко выраженный политический характер. Цели конституционного контроля в этот исторический период совпадали в генеральном смысле с целями конституционного регулирования и заключались в «установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти» (ст. 9 Конституции РСФСР 1918 г.). Для достижения этих целей Российская Республика объявлялась «свободным социалистическим обществом всех трудящихся России». Вся власть в пределах РСФСР принадлежала рабочему населению страны, объединённому в городских и сельских Советах.
Субъектами конституционного контроля в данный исторический период являлись высшие органы государственной власти РСФСР. Верховную власть в стране, согласно ст. 12 Конституции, осуществлял Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов (далее - Съезд Советов). В период между съездами соответствующую власть осуществлял Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов (далее - ВЦИК). К ведению Съезда Советов и ВЦИК относились все вопросы общегосударственного значения, неисчерпывающий перечень которых содержался в ст. 49 Конституции. Среди них особо отметим вопросы, связанные с утверждением, изменением и дополнением Конституции РСФСР. Что же касается «основных начал советской Конституции», то они подлежали установлению, дополнению, изменению исключительно Съездом Советов.
Важное значение для понимания компетенции органов государственной власти того времени имеет ст. 50 Конституции РСФСР, в соответствии с которой ведению Съезда Советов и ВЦИК подлежали все вопросы, которые они признавали подлежащими их рассмотрению.
ВЦИК характеризовался как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган. Регламентируя статус данного органа, Конституция РСФСР (ст. 32) указывала, что он «даёт общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране, объединяет и согласует работы по законодательству и управлению и наблюдает за проведением в жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов
и центральных органов Советской власти» [курсив мой. - О.Б.]. ВЦИК был наделён полномочиями по рассмотрению и утверждению декретов и иных предложений, вносимых Советом народных комиссаров РСФСР (далее - СНК) или отдельными ведомствами, а также по изданию собственных декретов и распоряжений. Конституция (ст. 40) прямо устанавливала, что ВЦИК «вправе отменить или приостановить всякое решение Совета Народных Комиссаров». Таким образом, Съезд Советов и ВЦИК были наделены практически неограниченными полномочиями по осуществлению конституционного контроля как в отношении актов СНК, так и всех иных органов власти.
Конституция РСФСР (ст. 45) лишь упоминает о таком органе, как Президиум ВЦИК. Как отмечают некоторые исследователи, статус Президиума ВЦИК эволюционировал: из вспомогательного органа он постепенно превращался в важного субъекта государственно-властных отношений1. В конечном итоге он также получил право отмены актов СНК.
Таким образом, Конституция РСФСР 1918 года закрепила децентрализованную модель конституционного контроля, возложив соответствующие функции на высшие органы государственной власти, которые должны были их осуществлять наряду со многими другими полномочиями. Главенствующая роль отводилась Съезду Советов, который мог принять, изменить, дополнить Конституцию РСФСР, а также отменить любой правовой акт любого органа, противоречащий как Конституции, так и решению самого Съезда. ВЦИК как «контролирующий» орган «наблюдал» за реализацией конституционных предписаний и был вправе отменить любой акт СНК.
Отметим, что предусмотренный Конституцией РСФСР подход к организации государственной власти строился на отрицании свойственного буржуазному государству принципа разделения властей и парламентаризма как формы государственного управления обществом. Поэтому совершенно необоснованны утверждения некоторых учёных о том, что якобы «Конституция РСФСР 1918 г. закрепила парламентскую форму конституционного контроля (систему парламентского самоконтроля)...»2 Было бы в высшей степени ошибочным уподоблять Съезд Советов и ВЦИК какому-либо буржуазному парламенту, о чём неоднократно писал В.И. Ленин.
В качестве особенностей конституционного контроля, предусмотренного Конституцией РСФСР 1918 года, отметим, что он осуществлялся в отношении практически всех нормативных правовых актов того времени и с точки зрения очень широких по содержанию критериев, включающих проверку таких актов на соответствие не только собственно Конституции РСФСР, но и законам, а также иным решениям высших органов государственной власти. Соответствующие вопросы
1 См.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерки истории Советской Конституции. М., 1987. С. 73-75.
2 См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 56.
могли рассматриваться как по обращениям нижестоящих органов власти, так и по инициативе самого Съезда Советов и ВЦИК. В отличие от буржуазных моделей конституционного контроля, рабоче-крестьянские судебные органы не обладали какими-либо полномочиями в рассматриваемой сфере.
Конституционный контроль в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 года носил явно выраженный императивный характер: он предполагал право непосредственного аннулирования неконституционного акта. Вместе с тем термин «наблюдение», использованный в ст. 32 Конституции применительно к реализации конституционных предписаний, не исключал в известных пределах и деятельности ВЦИК надзорного характера, предполагающей лишь указание на выявленные несоответствия правовых актов.
Особо отметим, что граждане по Конституции 1918 года не наделялись правомочиями по инициированию в какой-либо форме осуществления конституционного контроля с целью защиты их прав. Это обусловлено общими подходами Конституции к вопросам правового статуса личности, которые исходили из приоритетности защиты прав «трудящегося и эксплуатируемого народа» (разд. 1) и, напротив, предполагали существенное ограничение прав некоторых иных категорий граждан (ст. 65).
Конституция РСФСР 1918 года не регламентировала специально особенности осуществления конституционного контроля в сфере федеративных отношений. Это объясняется неурегулированностью в то время вопросов разграничения компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации, соотношения федерального и регионального законодательства и др. В ст. 8 Конституции указывалось, что её роль ограничивалась «установлением коренных начал федерации Советских Республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своём собственном полномочном Советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Вместе с тем Конституция включала советские органы власти на местах в число субъектов конституционного контроля. Согласно её ст. 62 «Съездам Советов и их исполнительным комитетам принадлежит право контроля над деятельностью местных Советов (т.е. областным — право контроля над всеми Советами данной области, губернским — над всеми Советами данной губернии, кроме городских, не входящих в состав уездных съездов Советов и т.д.), а областным и губернским съездам Советов и их исполнительным комитетам, кроме того, право отмены решений действующих в их районе Советов, с извещением об этом в важнейших случаях центральной Советской власти» [курсив мой. - О.Б.].
В заключение отметим, что значимость конституированной в 1918 году модели конституционного контроля заключается в том, что она во многом сформировала советские представления о правовой охране
конституции, её нормативно принятых формах. С незначительными модификациями данная модель использовалась в нашей стране более 70 лет. Она же впоследствии была воспроизведена в конституциях и других советских республик.
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М., 1997. - 512 с.
2. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерки истории Советской Конституции. - М., 1987. - 367 с.
3. Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993). - М., 2000. - 192 с.
4. Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. - М., 2003. - 224 с.
5. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. - М., 1995. - 176 с.
