CC BY
107
2010. № 7 (78). Выпуск 14
УДК 94(471.08
ВОПРОСЫ ГОРОДСКОГО БЛАГОУСТРОЙСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КУРСКОЙ ГУБЕРНИИ В КОНЦЕ Х!Х В.
Белгородский
государственный
университет
М.А. СЕРГИЕНКО
Статья посвящена проблемам деятельности органов общественного управления городов в сфере благоустройства. На основе широкого круга источников автор выявил пределы компетенции органов городского самоуправления и их основные направления деятельности в сфере городского благоустройства. Уделено внимание внешнему облику провинциальных городов.
e-maib [email protected]
Ключевые слова: благоустройство городов, городское самоуправление, повседневность, провинциальные города.
Изучение города и городской жизни является одним из традиционных направлений для отечественной исторической науки. Однако внимание большинства исследователей сосредоточено на изучении темпов, факторов и форм урбанизации в их конкретно-историческом развитии. Поэтому на региональном уровне остается малоизученной история городской повседневности. Процесс трансформации повседневной городской жизни был напрямую связан с деятельностью органов общественного управления, в компетенцию которых входило, в частности, принятие мер противопожарной безопасности, строительство и эксплуатация городских предприятий, содействие развитию торговли и промышленности, внешнее благоустройство, обеспечение санитарного надзора.
Административно-территориальная система городов, существовавшая в XIX в., в основном сложилась во второй половине предшествующего столетия. В это время сформировалась и своеобразная градация городов - столичные, губернские, уездные, различия между ними с самого начала основывались на отношении, в которое они были поставлены правительством к администрации данного региона. Существовали также безуездные, или так называемые заштатные города, особенностью их было отсутствие административных властей1. В исследуемый период Курская губерния насчитывала губернский, 14 уездных и 3 заштатных города. Как известно, Г ородовое положение 1892 г. устанавливало две формы общественного правления: в полном объеме и в упрощенном виде. Согласно Высочайше утвержденному 6 мая 1893 г. списку городских поселений, в которых должно быть введено упрощенное общественное управление (ст. 22 Городового положения) было применимо к городам Курской губернии Льгову, Новому Осколу, Тиму, Мирополью, Хотмыжску и Богатому. Здесь Г о-родовое положение 1892 г. вводилось в упрощенном виде, а в городах Белгороде, Грайвороне, Дмитриеве, Короче, Обояни, Путивле, Рыльске, Старом Осколе, Фатеже, Щиграх и Судже в полном объеме 2.
Одним из важнейших направлений в деятельности органов городского самоуправления являлось благоустройство. В условиях начавшейся в пореформенное время модернизации более сложной становится и инфраструктура городского хозяйства. Деятельность по благоустройству включала в себя следующие мероприятия: устройство систем канализации и водопровода, развитие транспорта и освещения,
* Статья выполнена при финансовой поддержке Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг., в рамках реализации мероприятия № 1.2.2 Проведение научных исследований научными группами под руководством кандидатов наук, государственный контракт № П659 от 10 августа 2009 г.
1 Кошман Л.В. Город и городская жизнь в России XIX столетия: Социальные и культурные аспекты. М., 2008. С. 43.
2 ГАКО.Ф. 54. Оп. 1. Д. 34. Л. 1.
поддержание в чистоте городских площадей и улиц и т.д. Результативность и приоритетность этих мероприятий во многом была обусловлена инициативой и личной заинтересованностью представителей выборных органов власти и полиции.
Во многом состояние благоустройства городов определялось состоянием городских улиц, поэтому одной из насущных являлась проблема их покрытия. Недостаток средств бюджета не позволял замостить все улицы даже губернского города, притом, что цены на камень были сравнительно невысоки. И это несмотря на то, что вымощенная улица перед домами возвышала ценность квартир. Однако собственники жилья не торопились принимать участие в расходах по устройству мостовых и замощению улиц. Стараниями городского головы П.А. Устимовича в начале 1870-х гг. в Курске было проложено лишь несколько асфальтовых тротуаров, но недостаток средств не позволял заасфальтировать их в полном объеме3. Юридически улицы и площади составляли собственность города. Домовладельцы участвовали в раскладке натуральной повинности по содержанию улиц. В результате главными городскими улицами пользовались все без исключения, не принимая реального участия в их содержании и ремонте. Решить данный вопрос стало бы возможным при условии замены натуральной денежной повинностью. Но недоверие горожан и боязнь нового налога не позволяли городской думе принять подобное постановление.
Одной из наиболее злободневных в губернии являлась проблема поддержания чистоты на улицах городов. В 1874 г. Курской городской думой были изданы обязательные постановления для жителей города относительно благоустройства4. Правила регламентировали порядок очистки улиц от мусора, ограничивали временные рамки уборки улиц и площадей. Горожанам предписывалось проводить мощение и пере-мощение улиц в сухое время года5. В зимнее время года они обязывались очищать улицы от лишнего снега и вывозить его в установленное управой место. Постановления касались и устройства тротуаров, которое производилось также за счет домовладельцев. Горожане, проживавшие на незамощенных улицах, имели право на их вы-мощение лишь с письменного разрешения городской управы. С одной стороны, это тормозило частную инициативу, но с другой, позволяло выдерживать единообразие во внешнем виде городских улиц. Предусматривались административные меры воздействия по отношению к домовладельцам, не исполняющим постановления. Так, например, если хозяин испорченной мостовой не приступал к ее ремонту, то исправления производили за счет управы, взыскивая затраченные средства с нерадивого домовладельца6.
В связи с постоянной нехваткой бюджетного финансирования органы городского самоуправления и губернские власти нередко пытались решать проблемы благоустройства за счет самих горожан. В уездных городах также практиковалось привлечение средств городских обывателей к исполнению обязанностей по улучшению облика городов. Например, на основании обязательных постановлений, изданных Суджанской городской думой 28 февраля 1879 г. очистка улиц города, которых в тот момент насчитывалось восемь, производилась самими жителями под наблюдением управы. А очистка городской площади и главной улицы, по которой пролегала каменная мостовая, очищалась наемными рабочими за счет общественных городских сумм. Подобная практика применялась и при устройстве тротуаров7.
Исходя из содержания обязательных постановлений городских дум следует, что причиной неблагоприятной санитарно-эпидемической обстановки в городах Курской губернии являлся не только дефицит финансовых средств, но и низкий культурный уровень большинства горожан. Ранее названные нами обязательные по-
3 Моисейченко И.Н. Курское Александровское образцовое городское училище и деятельность его основателя. М., 1885. С. 109.
4 Обязательные постановления Курской городской думы. Курск, 1913. С. 1.
5 Там же. С. 2.
6 Там же.
7 ГАКО. Ф. 54. Оп. 1. Д. 522. Л. 18.
Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 7 (78). Выпуск 14
становления Курской городской думы «не дозволяли спускать на улицу помои, всякую грязную или зараженную воду, остающуюся от какого-либо торгового производства или хозяйства, промывки рыбы и пр. »8. Аналогичные обязательные постановления действовали в других городах губернии. Определенное значение в сфере благоустройства имела частная инициатива горожан. К примеру, летом 1880 г. по инициативе и на средства шестерых жителей Щигров был разбит сад для общественных гуля-ний9. В 1900 г. в Тиме без расходования городских средств была выстроена танцевальная ротонда за счет пожертвований купеческой невестки М.И. Сметской10.
Согласно ст. 2 Городового положения 1892 г. в компетенцию городского общественного управления входило «попечение о лучшем устройстве городского поселе-ния»11. Но деятельность управ в сфере благоустройства зачастую сводилась в основном к постройке и ремонту общественных зданий. Одной из причин такого положения дел являлась и сложившаяся кризисная ситуация с финансами во многих городах губернии.
По данным Тимского городского общественного управления ограниченные поступления городских доходов в 1898 г. и отсутствие каких-либо земельных угодий, не давало возможности городской управе приступить к мероприятиям по городскому благоустройству, поэтому «в пределах весьма скромного бюджета в течение года принимались меры для поддержания порядка»12. А в Судже по-прежнему действовали обязательные постановления от 28 февраля 1879 г., согласно которым мероприятия по поддержанию города в чистоте были возложены на самих обывателей13. Напротив, Щигровская городская дума 20 января 1898 г. приняла постановление о принятии на общественные городские средства замощение в городе улиц и тротуаров14. Постановление, согласованное с Курским губернским по земским и городским делам присутствием, не встретило препятствий со стороны министра внутренних дел, так как не противоречило ст. ст. 79 и 81 Городового положения 1892 г.
Законодательные ограничения и неустойчивое финансовое положение осложняли деятельность городских дум и управ в сфере благоустройства. Пытаясь найти выход из создавшегося положения, органы городского самоуправления не всегда действовали в соответствии с буквой закона. Так, в июле 1904 г. Суджанская городская дума признала необходимым и неотложным устройство в городе тротуаров. Финансово это было обременительно для городского бюджета, в связи с чем приняли решение «установить для этого специальный сбор в размере ¥2 % с рубля оценки городских имуществ, облагаемых городским сбором на один лишь 1904 г.»15. Но постановление было отменено Курским губернским по земским и городским делам присутствием как незаконное, на основании ст. 127 Городового положения 1892 г., которая точно указывала «установленные в пользу городских поселений сборы и никакие другие подати, тягости или службы не могли налагаться на городских обывателей не иначе как в законодательном порядке»16.
Аналогичная ситуация возникла в октябре этого же года в Обояни. На рассмотрение Курского губернского по земским и городским делам присутствия поступил приговор Обоянской городской думы об изменении действующих обязательных постановлений о содержании в чистоте улиц, канав и тротуаров17. Согласно постановлению владельцы домов, магазинов и лавок обязаны были напротив своих владений
8 Обязательные постановления Курской городской думы. Курск, 1913. С. 3.
9 ГАКО. Ф. 54. Оп. 1. Д. 522. Л.53 об.
10 Там же. Д. 911. Л. 2.
11 ПСЗРИ. Собрание 3-е. № 8708 от 11 июня 1892 г. Городовое положение. Т. XII. Ст. 2.
12 ГАКО. Ф. 54. Оп. 1. Д. 685. Л. 12.
13 Там же.
14 Там же. Д. 819. Л. 1.
15 Там же. Д. 1236. Л. 2.
16 Там же.
17 Там же. Д. 1235. Л. 24.
подметать улицы, очищать от сора и навоза канавы и тротуары 2 раза в неделю не позднее 8 часов утра. Дворы предписывалось подметать не менее одного раза в неделю, а сор, навоз и нечистоты из помойных ям и ретирадных мест вывозить не менее одного раза в месяц18.
Стремление облегчить положение горожан, проживающих в Обояни, не получило поддержку со стороны губернских властей. Так как согласно ранее принятым обязательным постановлениям Обоянской городской думы владельцы домов, магазинов и лавок обязаны были ежедневно, а не 2 раза в неделю подметать улицы, очищать от сора и навоза канавы и тротуары. А так как ст. 110 Городового положения 1892 г. устанавливала, что отмена или изменение обязательных постановлений производилось тем же порядком, что и утверждение, и по смыслу закона постановления издавались думами в интересах благоустройства, то они не могли преследовать цели противные этому, что получалось в данном случае. На основании такого заключения Курское губернское по земским и городским делам присутствие признало обязательные постановления не состоявшимися.
Неудовлетворенное таким заключением Обоянское городское управление по поручению городской думы подало жалобу в Правительствующий Сенат. Разбирательство дела длилось четыре года. Ответ был получен лишь 9 июня 1908 г.19 Решением Сената жалобу Обоянского городского управления оставили без последствий, так как апелляционному рассмотрению подлежали жалобы на постановления губернских по земским и городским делам присутствий о неутверждении обязательных постановлений лишь по причине несогласия их с законом. А вышеизложенная жалоба касалась исключительно целесообразности составленных Обоянской городской думой обязательных постановлений, и не подлежала рассмотрению Правительствующим Сенатом по существу.
Развитие капиталистических отношений на территории Курской губернии в конце XIX в. выдвинуло на первый план и такую проблему, как создание принципиально новой системы коммуникаций. Но отсутствие необходимых инвестиций тормозило инициативу органов городского самоуправления. К тому же, согласно ст. 116 Г о-родового положения 19 июня 1870 г. городские общественные управления могли заключать договора с частными предпринимателями по вопросам устройства таких сооружений, как водопровод и газовое освещение только лишь в рамках принятого положения.
Наиболее распространенным нововведением в городской жизни являлся водопровод. В Курске он был сооружен в 1873 г. на средства концессионера, и поэтому город не нес расходов по его эксплуатации и ремонту20. На момент ввода в эксплуатацию водопровода на территории городского поселения числилось 5 010 домовладельцев. В районе магистрали городского водопровода около 1 200. За период с 1873 по 1910 г. к водопроводной сети присоединили лишь около 80 домов. Число уклонившихся от присоединения составляло около 400 домовладельцев, которые отказывались преимущественно из-за нежелания нести расходы по устройству водоснабжения.
В уездных городах жители использовали для хозяйственных и бытовых нужд речную воду и воду из артезианских колодцев. К концу XIX в. лишь в уездном Белгороде функционировал водопровод. Белгородский водопровод, построенный в 1871 г. бельгийской фирмой, содержался на городские средства. Для переброски родниковой воды с меловой горы использовались водоподъемные машины21. В Белгороде имелась специальная служба, проверявшая химический состав воды, поступавшей в
18 ГАКО. Ф. 228. Оп. 1. Д. 811.
19 Там же. Л.14.
20 Там же. Д. 1979. Л. 47.
21 Белгородский водопровод / / Белгородская энциклопедия / под ред. В.В. Овчинникова. Белгород, 2000. С. 47.
Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 7 (78). Выпуск 14
водопровод. Проведенные анализы показывали, что вода содержала сернокислотные извести и мел, а в целом, имела хороший химический состав. Вода из водопровода была проведена в общественные здания и частные дома, принадлежавшие дворянам и купцам.
За пользование водой из водопровода взималась плата в пользу городских доходов. За неуплату денег в городскую казну за пользование водой владельцы подвергались угрозе отключения водопровода. В первом десятилетии XX в. в Белгороде водопроводом были снабжены только 15 % зданий. К 1917 г. протяженность белгородских водопроводных сетей составляла 5 км, мощность водозаборных сооружений -450 м3 или 45 000 ведер в сутки, была устроена водокачальная станция22.
Устройство водопроводов связывалось и с опасностью пожаров, существующей в городах с преобладающим большинством деревянных строений. Xотя внешний облик городов стал усиленно меняться в пореформенное время, однако вид окраин многих городов напоминал сельские поселения. Идея каменного города была одной из основ градостроительной политики нового времени. Каменный дом воспринимался не только как символ регулярного города, но и как признак городского образа жизни. С ним связывались представления о богатстве, положении в обществе. Но в реальной жизни каменное строительство в городах России было очень ог-раниченным23. Такое положение обостряло опасность возникновения пожаров. В 1875 - 1882 гг. в губерниях Европейской России в среднем в год происходило свыше 37 тыс. пожаров, в огне погибало до 130 тыс. строений в городах и селах24. Нередко пожары возникали из-за неосторожности самих жителей. В целях усиления противопожарной безопасности, распоряжением Курского губернского правления от 10 июня 1871 г. устройство соломенных и камышовых крыш позволялось лишь беднейшим жителям25.
Согласно ст. 103 Городового положения 1870 г. городским думам предоставлялось право издавать обязательные для жителей постановления по предмету устройства, чистки и осмотра дымовых труб и печей и вообще о мерах предосторожности против пожаров, согласовывая их с начальником местного полицейского управления. Именно от него зависело приведение в действие тех мер, которые являлись наиболее полезными в конкретной местности. Городские думы Курской губернии активно использовали данное право. Так, например, в 1879 г. Щигровским городским общественным управлением были изданы обязательные постановления по благоустройству города с включением мероприятий к устранению условий, оказывающих вредное влияние на здоровье горожан. К их числу относилась и деятельность в области противопожарной безопасности. Из добровольных пожертвований были выделены средства для приобретения новой пожарной трубы и отделки колодезя, устроенного при помещении, занимаемого пожарным обозом. На данные мероприятия было израсходовано из бюджетных средств 1 161,35 руб.26
В Судже очистка дымовых труб и печей производилась ежемесячно, для чего из средств городского общественного управления выделялись деньги на содержание наемного трубочиста. Кроме того, сами домовладельцы дополнительно платили трубочисту по 5 коп. с каждой печи или трубы. Контролировали исполнение обязательных постановлений, изданных Суджанской городской думою о мерах предосторожности против пожаров, шестнадцать пожарных старост, полиция и городская управа. Ситуация осложнялась и тем фактом, что на уровне губернии не существовало специальных городских пожарных команд, а их функции исполняли полицейские команды.
22 Государственный архив Белгородской области (далее ГАБО). Ф. 22. Оп. 1. Д. 69. Л. 25.
23 Кошман Л.В. Указ. соч. С. 76.
24 Там же. С. 97.
25 ГАКО. Ф. 1589. Оп.1. Д.8. Л. 42.
26 ГАКО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 2465. Л.48.
Одной из насущных проблем в деятельности органов городского самоуправления являлась электрификация губернского Курска, а в перспективе и уездных городов. На основании ст. 138 Городового положения от 11 июня 1892 г. освещение городов входило в обязанности городских общественных управлений, а издержки по освещению относились к числу обязательных расходов. К тому же, согласно ст. 139 Городового положения городское освещение должно было производиться в размере не менее существующего до введения в действие этого положения27. Следует заметить, что в к концу XIX в. освещенность городов оставалась на очень низком уровне. В городах Курской губернии применялось в основном освещение улиц керосиновыми фонарями. В конце XIX в. в Белгороде появляется газовое освещение, которое использовалось для освещения улиц и крупных общественных зданий. В частных домах газовое освещение почти не использовалось. Для газового освещения улиц в городе устанавливались дуговые фонари.
Долго и сложно решался вопрос уличного освещения в губернском городе. В Курске не был устроен газопровод, потому газовое освещение не использовалось, из-за чего городские улицы оставались практически не освещенными. В помещениях применялось керосиновое освещение. Лишь в результате неоднократных переговоров и срывов положенных сроков со стороны брюссельского анонимного общества «Курский трамвай», которое заключило с Курской городской думой контракт на устройство постоянной сети электрического освещения, было достигнуто соглашение по устранению недостатков и ввода в эксплуатацию электрической станции к 3 октября 1904 г.28 Таким образом, вопрос о создании базы для электрификации губернского города был решен. Согласно заключению думской юридической комиссии, срок ввода в эксплуатацию электрической станции был продлен сначала до 15 августа 1904 г., после чего она должна была перейти в собственность городской управы. Но и этот срок был перенесен на 15 сентября, а позднее на 15 октября 1904 г.29
Динамичное развитие торговли в городах губернии требовало усовершенствования торговых мест, площадей и рынков. Поэтому не случайно со вступлением в должность первого городского головы П.А. Устимовича особое внимание уделялось реконструкции съестного базарного двора и Красного гостиного двора30. Первоначально, согласно предложению Устимовича, предполагалось устроить некое подобие крытого базара, сдав устройство данной конструкции частному предпринимателю. Но возникли сложности в определении месторасположения новых базарных рядов, так как оно напрямую зависело от расположения будущей железнодорожной ветви. В результате на рассмотрение Министерства внутренних дел был подан проект постройки перед съестным двором корпуса лавок с новым городским домом с одной стороны, и городским сквером - с другой. Проект был одобрен МВД, таким образом, перестройка лавок позволила значительно улучшить внешний вид съестного двора.
Городские думы, не обладая всей полнотой исполнительной власти, взаимодействовали в контроле над выполнением населением обязательных постановлений с городской полицией. Полицейские следили за своевременной очисткой городских улиц, содержанием в чистоте дворов, проверяли наличие правильно устроенных туалетов. В 1892 г. курский полицмейстер неоднократно предъявлял требования к городской управе по благоустройству. В их числе: перемощение улиц, установка и ремонт фонарей и ламп, замощение Луговой площади и ремонт на этой площади колодца, перемощение рыбных и мясных рядов на Красной площади, устройство будок для торговли съестными припасами, упор и очистка берегов р. Кура, замена негодных пожарных лошадей31. В ответ на это, управа сообщила губернатору, что поскольку
27 ГАКО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 1917. Л. 137.
28 Там же. Л. 256.
29 Там же. Л. 82, 163, 174.
30 Моисейченко И.Н. Указ. соч. С. 106.
31 ГАКО. Ф.54. Оп.1. Д. 59 а. Л. 42.
Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 7 (78). Выпуск 14
требования по благоустройству обязательны, то они исполнялись по мере наличия средств и в пределах сметных ассигнований думы. Например, были очищены берега р. Кура, негодные к езде пожарные лошади заменены новыми, уличные фонари ремонтировались, улицы частью перемощены, частью перемощались и т.п. Что же касается требований о замощении площадей, об устройстве будок для продовольственных товаров и «обжорных рядов», то управа сообщила, что, «несмотря на полное сочувствие подобным желаниям, за неимением свободных к этому средств и за отсутствием сметных определений думы сделать чего-либо в этом отношении не может»32. К тому же, требования полицмейстера по благоустройству города, не являлись обязательными для городской управы.
Во многих городах полиция несла ряд обязанностей не только по охранению общественной безопасности, но и по городскому благоустройству, санитарной части, контролю за исполнением обывателями обязательных постановлений, издаваемых городскими общественными управлениями и т.д.
Таким образом, под воздействием модернизационных процессов, происходящих в России на рубеже XIX - начале XX вв., интенсивно меняется внешний облик и степень благоустроенности городов. Определенная роль в данном процессе принадлежала органам общественного управления, отвечающих за внешнее благоустройство, санитарное состояние, противопожарную безопасность городов, строительство и эксплуатацию городских предприятий. Развитие капиталистических отношений на территории Курской губернии в конце XIX - начале XX вв. выдвинуло на первый план такую проблему, как создание принципиально новой системы коммуникаций. Но отсутствие необходимых инвестиций тормозило инициативу органов городского самоуправления. Рост территории и городского населения потребовал обратить внимание на расширение уже имеющихся и введение в эксплуатацию новых водопроводов и электростанций. И хотя были достигнуты незначительные успехи, но в условиях ограниченного финансирования и эти факты можно признать успешными.
Более пристального внимания требовали вопросы противопожарной безопасности, так как городское хозяйство сильно страдало от возникающих пожаров. Для более продуктивной деятельности требовалось расширение состава городских пожарных команд и усиление технического оснащения пожарных обозов, что напрямую было связано с увеличением доли расходов на противопожарные мероприятия. С начала XX в. возрастает роль органов городского самоуправления как регулятора городской торговли, так как думы выдавали специальные разрешения на открытие промышленных и торговых заведений. Кроме того, издавались специальные обязательные постановления городских дум о порядке торговли. Одним из самых сложных и болезненных вопросов являлось поддержание чистоты на городских улицах и другие вопросы в области благоустройства. Активно проводилось замощение улиц, особенно в губернском городе. Благоустройство городов губернии напрямую зависело от состояния бюджетов. Вместе с тем, требовалось сотрудничество населения и городских властей, так как штрафные санкции не всегда носили успешный характер. Существенно осложняли финансовую ситуацию возрастающие расходы городов на содержание полицейских команд при сокращении дотаций казны на эти цели. Отсутствие у городских дум принудительной власти, заставляло их прибегать к помощи полиции. Кроме того, городской полицмейстер осуществлял надзор за проводимыми думой мероприятиями в сфере благоустройства.
32 ГАКО. Ф.54. Оп.1. Д. 59 а. Л. 41.
QUESTIONS OF CITY ACCOMPLISHMENT IN ACTIVITY OF ORGANS OF GOVERNMENT OF KURSK PROVINCE IN THE END OF M CENTURY
The article is devoted to the problem of activity of organs of government in the city accomplishment sphere. On the basis of extensive sources, the author reveals the limits of organs of government competence and their main areas of activities in sphere of city accomplishment. The attention is paid to external shape of cities.
Key words: improvement in cities, city hall, everyday life, provincial towns.
M.A. SERGIENKO
Belgorod State University e-mail: [email protected]
