CC BY
204
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2010 Юридические науки Выпуск 3(9)
УДК 347.241.1
ВОПРОСЫ ГАРМОНИЗАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ И ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ
Р.В. Чикулаев
Кандидат экономических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса
Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: [email protected]
В статье исследуются вопросы динамики российского законодательства об инвестициях в целом и финансовых инвестициях в частности, в том числе на рынке ценных бумаг. Раскрываются проблемные моменты, взаимные несоответствия таких областей законодательства, даются рекомендации.
Изложен оригинальный подход к понятию «правовая культура» общества.
Ключевые слова: инвестиции; ценные бумаги; финансовый рынок
События в экономике страны и на ее финансовом рынке заставляют по-новому взглянуть на правовое регулирование инвестиционно-финансовых отношений. Инвестиции в целом и инвестиции в финансовые инструменты в частности (точнее, общественные отношения, связанные с оборотом инвестиций) являются предметом правовой регламентации особого рода. К числу особенностей можно отнести: довольно широкое экономико-правовое понятие инвестиций и других, связанных с ним понятий, практическую распространенность таких понятий на фоне их теоретической непрора-ботанности и значительной законодательной неопределенности, излишнюю нормативную регуляцию таких отношений огромным числом правовых актов при неразвитости теоретико-правовой базы. Возможно, такие особенности характерны и для других типов общественно-экономических отношений, регламентированных правовыми источниками. Однако инвестиционные и финансово-рыночные правоотношения приобретают особое значения в условиях массового неправомерного поведения на финансовых рынках, нарушений прав инвесторов и регулятивных требований на фоне экономического кризиса.
Если рассматривать только инвестиционные отношения, то в российской правовой системе на сегодняшний день насчи-
тывается более десятка федеральных законов, имеющих непосредственное отношение к регулированию инвестиций. Количество подзаконных актов по вопросам инвестиционной деятельности исчисляется как минимум сотнями, а во всех субъектах Российской Федерации насчитывается более шестисот местных законов об инвестициях. В этих обстоятельствах крайне сложно говорить о единообразии нормативного регулирования инвестиционных отношений в правовом пространстве нашей страны в целом.
Юридические проблемы инвестиционной деятельности исследованы многими учеными, в том числе Л.А. Лунцем, Н.Н. Вознесенским, Н.Г. Дорониной,
Н.Г. Семилютиной, В.П. Мозолиным,
А.Г. Богатыревым, И.З. Фархутдиновым, А.В. Майфатом, В.В. Гущиным, О.Н. Конд-рашковой и др. При этом достаточно проработаны такие теоретические и практические вопросы, как наличие особенных предмета и метода правового регулирования, существования особой отрасли (института) права и законодательства об инвестиционной деятельности, правовой режим инвестиций и инвесторов, юридическое содержание ключевых понятий, правовые конструкции инвестирования, разновидности инвестиций как предметов правовой принадлежности. Вместе с этим целый ряд аспектов юридического феномена инвестиций и инвестиционной деятельности изучены недостаточно.
© Чикулаев Р.В., 2010
Ключевые проблемы вытекают из содержания первого российского закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26.06.1991 г. Федеральный закон в отечественной правовой системе всегда выполняет ведущую роль в регулировании того круга общественных отношений, который он специально охватывает, иные конкретизирующие нормы и акты носят соподчиненный характер. Базовые нормы этого закона, одного из чуть более двадцати ныне действующих российских законов 1991 г., неоднократно были предметом нашего анализа. В том числе сохраняет актуальность проблема противоречий этого закона с нормами более поздних федеральных законов об инвестиционной деятельности, прежде всего в аспекте основных понятий и принципов правового регулирования [11, с. 51-56].
Показателен тот факт, что инвестиционная деятельность стала предметом правового регулирования в числе первых явлений обновленной российской экономики в начале 1990-х гг. В этот период состояние российского хозяйства характеризовалось как кризисное, а политическая и экономическая системы общества - как нестабильные. Все это обусловливало весьма низкий инвестиционный рейтинг России [10] и снижение объемов инвестиций как в финансовый, так и в реальный секторы. Прямые инвестиции к 2004 г. составили лишь 23,3% (по сравнению с портфельными инвестициями), в то время как в 1995 г. на них приходилось 67,7% [9]. Иностранные инвестиции стали осуществляться преимущественно в финансовые активы краткосрочного и процентного характера, а также ликвидные акции российских эмитентов.
Отсюда можно сделать вывод о том, что динамика законодательства, регулирующего финансовые, реальные, иностранные инвестиции и инвестиционную деятельность в целом, была основана на объективных реалиях, каждый раз обеспечивая именно то правовое регулирование, которого требовала изменчивая экономическая и политическая обстановка. Это отвечает и на вопрос о причинах противоречий в определении правового статуса различных видов инвестиций, различной регламентации пра-
вового режима отечественных и иностранных инвесторов с 1991 г. до наших дней.
Динамика законодательства об иностранных инвестициях, безусловно, может быть предметом отдельного и весьма глубокого научного анализа. Однако и эта совокупность правовых норм следует общим закономерностям российского инвестиционного законодательства, часто наиболее отчетливо демонстрируя его особенности, проблемы и противоречия.
Инвестиционные отношения с участием иностранного элемента регулируются двумя группами нормативных актов. К первой относятся национальные акты, прежде всего закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», федеральные законы «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», и др. Ко второй группе относятся акты интернационального права, в том числе международные договоры. К таким источникам можно отнести: Вашингтонскую конвенцию об урегулировании инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств от 18.03.1965 г., Сеульскую конвенцию об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций [3, с. 131].
Многосторонние и двусторонние соглашения по инвестиционно-правовым вопросам были заключены как современной Россией, так и Советским Союзом, правопреемником которого является Российская Федерация. Так, имеются соглашения с Англией, США, Швейцарией, Испанией, Францией и другими странами. Постановлением Правительства РФ от 09.06.2001 г. №456 было установлено и одобрено Типовое соглашение между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств о поощрении и взаимной защите капитальных вложений [6]. На основе этого правового акта были заключены соглашения с Болгарией, Данией, Польшей и другими государствами (на сегодняшний день их более 30).
В числе правовых источников международного инвестиционного сотрудничества России нужно учитывать и заявку о приня-
тии нашей страны во Всемирную торговую организацию [ВТО/ГАТТ - 1994], что могло обеспечить установление особого режима для российских товаров и инвестиций на мировом рынке. Режим деятельности российских инвесторов за рубежом во многом определяется и Соглашением с Европейским союзом о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г., а также стандартами УНИДРУА. Особые правовые режимы инвестиционной деятельности в рамках СНГ предусматриваются Соглашением стран СНГ «О сотрудничестве в области инвестиционной деятельности» от 24 декабря 1993 г., Московской конвенцией «О защите прав инвесторов» от 28 марта 1997 г., Актом Межпарламентской ассамблеи государств -участников СНГ «Об общих принципах регулирования иностранных инвестиций в го-сударствах-участниках Межпарламентской Ассамблеи», состоявшейся в 1994 г.
В международной правовой практике могут применяться разные правовые режимы для инвесторов-нерезидентов. Наряду с традиционными классификациями предлагается выделить такие основные режимы: 1) режим наибольшего благоприятствования; 2) национальный режим; 3) специальный режим, разновидностями которого могут быть; 4) ограниченный режим; 5) расширенный режим; 6) смешанный режим; 7) международный режим. Можно утверждать, что вопрос определения какого-либо преобладающего правового режима для иностранных инвестиций в России не может быть разрешен однозначно, с чем согласны многие российские ученые.
Так, Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РФ» в ст. 4 определяет правовой режим для иностранных инвесторов как не менее благоприятный, чем правовой режим деятельности, предоставляемый российским инвесторам, за изъятиями, установленными федеральными законами. Очевидно, это означает, что российский правовой режим для иностранных инвесторов является скорее специальным с признаками как ограниченного, так и расширенного.
Анализ некоторых двусторонних инвестиционных соглашений России позволяет усмотреть различные виды режимов,
предоставленных иностранным инвесторам. Например, режим наибольшего благоприятствования прослеживается в соглашениях о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Австрией, Бельгией, Нидерландами, Германией, Финляндией, Францией. В свою очередь, национальный режим заметен в Соглашениях с Испанией и Канадой, а смешанный режим - с Республикой Корея, Китаем и др.
Показательной в этом аспекте является практика Высшего арбитражного суда РФ, разъяснившего в своем информационном письме, что правовой режим иностранных юридических лиц не может быть менее благоприятным, чем правовой режим иностранных инвесторов из любых третьих стран [5].
Некоторые источники констатируют тенденцию «национализации» правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации, которая заключается во все большем распространении норм отечественного законодательства на нерезидентов. При этом правовое регулирование иностранных инвестиций во многом подчиняется и международно-правовым нормам, в том числе многосторонней Вашингтонской конвенции об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств 1965 г. и многочисленным двусторонним соглашениям о поощрении и защите капиталовложений. Национальной правовой базой для такой международно-договорной работы в сфере инвестиционных правоотношений является постановление Правительства РФ от 09.06.2001 г. №456 «О заключении соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств о поощрении и взаимной защите капиталовложений» [6].
Новые тенденции нашли отражение в недавно принятых законах Российской Федерации [2, с. 141]. Прежде всего речь идет о Федеральном законе от 29 апреля 2008 г. №57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» и Федеральном законе
от 17 июля 2009 г. №173-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Так, первый закон предусматривает ограничение деятельности иностранных инвесторов с целью защиты экономических интересов российского государства, а второй обосновывает такие ограничения в целях соблюдения Россией своих международно-правовых обязательств.
Наконец, примечателен и такой факт инвестиционно-правотворческого процесса. При создании Содружества Независимых Государств (СНГ) - стран бывшего СССР между ними был заключен ряд соглашений, в том числе Соглашение о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности [8]. Соглашение регулировало ряд важных вопросов, в том числе правовую защиту инвестиций, инвестиционное сотрудничество, статус инвесторов, разрешение инвестиционных споров, информационный обмен, трансграничное движение капиталов и имущества, вклады в совместные предприятия, открытие иностранных филиалов, экспорт и импорт, освобождение инвестиций от двойного налогообложения, вопросы поощрений, гарантий и льгот, вопросы труда и социального обеспечения, пользование природными ресурсами, концессии, направления развития национальных законодательств об инвестициях, защиту и развитие конкуренции, правила взаимного инвестирования в ценные бумаги и др.
Кроме того, Соглашение предусматривало, что отношения, связанные с инвестициями сторон, регулируются соответствующими положениями законодательства государства по месту инвестирования, установленными для инвесторов этого государства, как данными, так и другими, в том числе международными соглашениями. При этом в ходе дальнейшего совершенствования законодательства стороны (страны-участницы) договорились исходить из того, что правовой режим инвестиций сторон, а также деятельность инвесторов по их осуществлению не могут быть менее благоприятными, чем режим для инвестиционной деятельности юридических и физических лиц государства поместу инвестирования
(ст. 6). Следовательно, Соглашение устанавливало применение как минимум национального режима для инвестиций на территории каждой из сторон-участниц. Также предусматривалось, что в случае изменения законодательства стороны инвестирования, касающегося инвестиций, или денонсирования Соглашения, если такие изменения ухудшают условия деятельности ранее созданных сторонами предприятий на территории данного государства, в течение последующих пяти лет должны применяться нормы, действовавшие на момент регистрации этого предприятия (ст. 10).
Однако указом Президента Российской Федерации применение указанного Соглашения было прекращено Россией на своей территории с 4 марта 2002 г. [7]: в тексте Указа объяснялось юридическими факторами, в частности принятием в Российской Федерации нового законодательства (!), регулирующего инвестиционную деятельность, и построением отношений со странами СНГ на основе двусторонних соглашений. Не исключено, что для такого акта имелись предпосылки и иного, в том числе политического и экономического, свойства.
Юридическим результатом этого стал ряд коллизий: Россия выбыла из зоны правового регулирования инвестиционной деятельности государств СНГ, остающихся участниками Соглашения (двусторонние договоры были заключены далеко не со всеми государствами), в действие вступила норма ст. 10 Соглашения о последствиях его денонсации для предприятий с иностранными инвестициями и применении пятилетнего перспективно-активного срока сохранения условий их деятельности, степень неопределенности инвестиционного режима для иностранных инвесторов (как, впрочем, и внутренних инвесторов, на которых распространялись нормы Соглашения), еще более увеличилась.
Учитывая вышеприведенный пример, считаем, что значительная роль иностранных инвестиций и потребность в их адекватной нормативной регламентации не должны заслонять задачи развития законодательства об отечественных инвестициях и инвестиционной деятельности в целом как
важнейшего направления предпринимательской и общественной (например, для инве-сторов-частных лиц) жизни страны.
В современной экономической системе одной из самых распространенных форм инвестиционной деятельности юридических и физических лиц является вложение денежных средств в финансовые ценности, включая ценные бумаги. Как известно, в последние годы в России идет активное формирование цивилизованного рынка ценных бумаг [4, с. 8], но эту задачу рано считать завершенной. Неразрывная связь законодательства о финансовых рынках и законодательства об инвестициях, безусловно, существует. Но содержание этой связи, соотношение системы правовых норм о финансовом рынке (рынке ценных бумаг и финансовых инструментов) с нормами по инвестиционной деятельности, а также взаимное влияние и дополнение законодательной оболочки таких норм не всегда проявляется четко и понимается однозначно.
В базовом теоретическом аспекте можно отметить распространенную, и не только в отношении инвестиций и ценных бумаг, неточность в формулировке предмета правового регулирования, допускаемую некоторыми весьма заслуженными авторами [1, 12]. По нашему мнению, законом регулируются не инвестиции или ценные бумаги как таковые, а связанный с ними комплекс общественных отношений по поводу создания объекта прав (например, эмиссии ценной бумаги или их совокупности-выпуска), оборота такого имущества, юридической ответственности за нарушение установленных правил и др.
Правовые акты об инвестиционной деятельности и о финансовых рынках заимствуют одни у других распространенные термины и объективно следующие им элементы механизма правового регулирования «своих собственных» отношений. Так, инвестиционное законодательство в числе первых же видов инвестиций называет ценные бумаги, а правовые акты о финансовых рынках широко используют категорию «инвестор» (например, в соотношении с определениями «защита», «права», «порядок деятельности» и др.). Проблемой является то, что такое взаимное использование сход-
ных категорий и понятий не всегда обеспечивает их единообразное понимание и правильное применение. Например, содержание понятий «инвестор» по закону РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» и Федеральному закону «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» в крайней степени различно. Это объясняется прежде всего объективной языковой распространенностью лексической единицы «инвестиции», но в то же время является следствием недостаточной юридико-технической проработки правовых актов, системно регулирующих как финансовый рынок, так и инвестиционные отношения. Это лишний раз подчеркивает необходимость системного научно обоснованного подхода к разработке новой и модернизации действующей нормативно-правовой базы как инвестиционной деятельности, так и финансовых инвестиций, инструментов, ценных бумаг,
Юридические понятия инвестиций и инвестиционной деятельности объективно (например, в экономическом аспекте) соотносятся с понятиями ценной бумаги и рынка ценных бумаг. Однако легальное соотношение этих понятий, а, стало быть, и надлежащее правовое регулирование взаимосвязанных отношений на современном этапе отсутствует. Можно признать, что ценные бумаги являются частным случаем инвестиций, а рынок ценных бумаг - частью инвестиционного пространства. Следовательно, механизм правового регулирования инвестиционно-финансовой деятельности должен обладать внутренней целостностью и системной логикой, обеспечивать согласованное нормотворчество (как причину) и правоприменение (как следствие) правовой базы общей инвестиционной деятельности и ее частных случаев - финансового рынка, рынка ценных бумаг.
Внутренне-логический разрыв между вышеназванными явлениями имеет и другие причины. В частности, существенная специфика ценной бумаги как объекта гражданских прав и специфичность отношений по поводу выпуска и обращения ценных бумаг обусловили формирование особого юридического подхода к этим явлениям и особых пластов правовых норм и актов.
Следствием такого подхода стало то, что отношения на рынке ценных бумаг стали регулироваться «сами по себе», безотносительно к их инвестиционной природе. Это породило целый комплекс проблемных ситуаций, в том числе и рассогласованность самой системы правового регулирования оборота ценных бумаг. Немалую роль в этом сыграла и рецепция большинства ключевых норм по рынку ценных бумаг из иностранного законодательства, в первую очередь - американского.
В числе ближайших примеров рассогласованности законодательства могут быть названы: парадокс отсутствия легального определения рынка ценных бумаг при наличии Федерального закона «О рынке ценных бумаг», дисгармония англо-саксонских и континентально-российских принципов правового регулирования, отсутствие единообразного правового понимания ценной бумаги (ее правовой природы), противоречия в базовых законах о ценных бумагах (в том числе по вопросу о видах прав, предоставляемых ценной бумагой), отсутствие ряда юридических норм, необходимых для реализации отправных положений законодательства о ценных бумагах (о первичном размещении ценных бумаг, о единой учетной системе прав владельцев, о надлежащей защите таких прав и др.)
Суммируя вышесказанное, можно сделать ряд выводов.
Вопрос о существовании «инвестиционного права» как комплексной правовой отрасли или подотрасли однозначно не решен, но не вызывает сомнений, что соответствующая совокупность правовых норм (правовой институт или несколько взаимосвязанных институтов), обладающая внутренним единством, сходными предметом и методом правового регулирования, объективно существует. Также можно выделить большой пласт законодательства, регулирующего широкий, но определенно ограниченный предмет - инвестиционную деятельность и отношения по поводу оборота инвестиций.
В условиях одновременного действия в России более чем тысячи правовых актов об инвестиционной деятельности имеют право на существование предложения о раз-
работке объединенного, консолидирующего закона об инвестициях и инвестиционной деятельности в РФ. При этом в составе регулируемых отношений должны быть определены две основные совокупности: реальные инвестиции (капитальные вложения) и финансовые инвестиции (ценные бумаги и сходные с ними финансовые инструменты).
Назрела острая необходимость ревизии и обновления всей нормативноправовой базы об инвестиционной деятельности с целью устранения противоречий между старыми и новыми источниками, актами разных уровней. Необходимо очертить и различить предметы правового регулирования на уровне федерального законодательства и субъектов Российской Федерации, при этом правовое регулирование инвестиционных режимов может различаться исходя из социально-экономической обстановки в каждом федеративном субъекте.
Законодателю следует концептуально определиться в преобладающем правовом режиме для иностранных инвесторов, гармонизировать и унифицировать принципы правового регулирования деятельности отечественных и иностранных инвесторов.
В обновленном законодательстве должна быть достигнута определенность в вопросе охвата легальным понятием «инвестиции» и производными от него понятиями отдельных направлений инвестиций, прежде всего финансовых (включая ценные бумаги) и реальных (капитальные вложения и т.п.)
Особого внимания в научном и правотворческом аспекте заслуживает категория механизма правового регулирования инвестиционных отношений, в том числе их отдельных наиболее значительных пластов -реальных инвестиций и рынка финансовых инструментов (в том числе ценных бумаг).
Совершенствование законодательства об инвестиционной деятельности, о ценных бумагах и о финансовых рынках должно осуществляться в системной связи, не исключая и преобразований радикального характера, таких как изменения в ГК РФ, отмену старых и принятие новых федеральных законов, придание новых функций регулирующим органам.
Ведущая роль в процессе модернизации законодательства будет принадлежать содержанию гражданско-правовых норм как базы формирования имущественных и иных связанных с ними отношений вокруг объектов гражданских прав - инвестиций, ценных бумаг, новых объектов, которые появятся в будущем (производные финансовые инструменты и т.п.) Только на базе целостного гражданско-правового регулирования таких отношений возможно появление непротиворечивой системы других, также важных, но производно-вспомогательных по отношению к базовому объекту нормативов, например, административного, управленческого, организационного, налогового характера.
Библиографический список
1. Белов В.А. Государственное регулирование ценных бумаг. М.: Высшая школа, 2005. 350 с.
2. Доронина Н.Г. Привлечение иностранных инвестиций: контуры государственной политики // Журнал российского права. 2009. №8. С. 139-142.
3. Лисица В.Н. Международное инвестиционное право как часть международного частного права // Закон. 2008. №11. С. 131-139.
4. Мухаметшин Т. Актуальные проблемы защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг (на примере брокерской деятельности банков) // Хозяйство и право. 2008. №12. С. 3-21.
5. Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой иностранных инвесторов [Электронный ресурс]: информ. письмо Прези-
диума ВАС РФ от 18 января 2001 г. №58. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О заключении соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств о поощрении и взаимной защите капиталовложений: постановление Правительства Рос. Федерации от 6 июня 2001 г. №456 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №25, ст. 2578.
7. О прекращении временного применения соглашения о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности: распоряжение Президента Рос. Федерации от 4 марта 2002 г. №84-рп // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. №10, ст. 996.
8. О сотрудничестве в области инвестиционной деятельности [Электронный ресурс]: соглашение стран СНГ от 24 декабря 1993 г. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Россия в цифрах. М., 2005. 414 с.
10. Хоменко А. Правовое регулирование инвестиций в строительство за рубежом // Право и экономика. 2008. №12.
11. Чикулаев Р.В. О правовом регулировании инвестиционной деятельности на финансовых рынках и рынках ценных бумаг России // Вестн. Челяб. гос. ун-та. Сер.: Право. Челябинск, 2008. Вып. 17, №31. С. 98-101.
12. Шевченко Г.Н. Правовое регулирование ценных бумаг: учеб. пособие. М.: Статут, 2005. 254 с.;
THE QUESTIONS OF HARMONIZATION OF LEGAL REGULATING OF INVESTMENTS AND FINANCIAL MARKETS
R.V. Chikulaev
Perm State University. 15, Bukirev st., Perm, 614990
E-mail: [email protected]
The questions of dynamics of Russian legislation on investments, including financial investments and securities are researching in the article. A problem items and mutual non-correspondences of such legislation spheres discovered, recommendations proposed.
Keywords: investments; securities; financial market
