CC BY
149
Галькевич И. В.
5.5. ВОПРОСЫ ГАРМОНИЗАЦИИ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Галькевич Игорь Владимирович, соискатель ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России».
Аннотация: в статье затронута сложная тема, не нашедшая пока в российском законодательстве своего должного решения. Речь идет о владении, пользовании и распоряжении недрами страны на основе механизма их совместного ведения Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Ключевые слова: недропользование, недра,
разграничение государственной собственности, полезные ископаемые.
QUESTIONS OF HARMONIZATION OF RELATIONS BETWEEN RUSSIAN FEDERATION AND SUBJECTS OF RUSSIAN FEDERATION IN THE SPHERE OF SUBSOIL USE
Galkevitch Igor Vladimirovitch, applicant of Federal State government establishment «All-Russian research institute of Russian Ministry of Home Affairs».
Annotation: in the article the difficult theme, which doesn’t found yet its own decision in Russian legislation, is touched. The matter is possession, use and disposal of state’s subsoil on the base of the mechanism of their joint authority of Russian Federation and subjects of Russian Federation.
Keywords: subsoil use, subsoil, delimitation of state property, minerals.
О том, что вопрос прав государственной собственности на недра в Российской Федерации (далее - РФ), а также отношения, которые должны быть установлены, исходя из ст. 72 Конституции РФ (владение, пользование и распоряжение недрами в совместном ведении РФ и субъектов РФ), оказались весьма запутанными в Законе о недрах, было сказано немало в юридической литературе. Это было признано и Правительством РФ в пояснительной записке к внесенному им 17.05.2005 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекту Федерального закона № 187513-4 «О недрах». На это указывает и признание С. Шахрая - одного из авторов Конституции РФ 1993 г., сделанного им в начале ноября 2012 г. на научно-практической конференции в Казани, что «часть 3 ст. 11 Конституции РФ мы закладывали специально под Татарстан и Чеченскую республику»1. Договорной механизм разграничения предметов ведения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти
1 Телерадиоканал «Казань». Эфир от 04.11.2012.
субъектов РФ, закладываемый под отношения РФ и двух республик в составе РФ, а фактически заложенный под отношения РФ со всеми субъектами РФ, оказался недееспособным в условиях административно-правовой модели Федерального закона «О недрах»2.
Правительство РФ в 2005 г. своим проектом Федерального закона «О недрах» пыталось внести ясность в вопрос о государственной собственности на недра, оставляя за субъектами РФ общераспространенные полезные ископаемые и оставляя в федеральной собственности все остальные недра страны. К тому же предлагалась смена административно-правовой модели
регулирования отношений в недропользовании на гражданско-правовую модель.
Еще в ХХ веке, в начале советской власти, видные ученые задавались вопросом разграничения права собственности между союзными республиками и союзным центром. Например, А. В. Карасс, который указывал, что «право собственности СССР на землю, недра, воды, леса отнюдь не исключает права собственности союзных республик на эти объекты. Право государственной собственности союзных республик на землю с ее недрами, лесами и водами в пределах территории республики с неизбежностью вытекает из принципа территориального верховенства республики. Отрицание за союзными республиками права государственной социалистической
собственности на землю в пределах территории каждой союзной республики несовместимо с конституционным признанием за ними права территориального верховенства и, следовательно, государственного суверенитета»3. Сходную позицию по данному вопросу занимал А. И. Королев, который писал, что непризнание республик субъектами права собственности на землю означает, что «союзные республики - это государства, осуществляющие
4
территориальное верховенство на чужой земле» . Однако такая позиция подверглась острой критике и широко не изучалась.
Не исследовалось право собственности на недра в федеративном государстве в отношении субъектов такого государства и тогда, когда принимались решения относительно основ государственного устройства в Российской Федерации. В 1992 г. в еще действующую в то время Конституцию РСФСР была внесена формулировка: «земля, ее недра ... являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории». Такая бездумная, возможно, провокационная формулировка породила в регионах политические спекуляции с правом собственности и сепаратистские настроения. По сути, каждое существующее на тот момент
2 Федеральный закон «О недрах» был принят 12.02.1992, то есть задолго до принятия Конституции РФ, и должен был отредактирован в части, противоречащей ей (введение института договорных отношений в механизм недропользования), чего сделано не было, и страна «на тормозах» рванула к рынку в данной сфере хозяйствования.
3 Карасс А.В. Право государственной социалистической собственности. Объекты и содержание. М.: Изд-во АН СССР, 1954. С. 40-50.
4 Королев А.И. Рец. на кн. А.М. Турубинера «Право
государственной собственности на землю в Советском Союзе» // Правоведение. 1959. № 1. С. 125.
административно-правовое образование могло присвоить себе право собственности на недра в соответствующих границах от имени проживающих там людей (народа). Такая формулировка, разумеется, была изменена, и, согласно действующей с 1993 г. Конституции РФ, «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». При этом они могут находиться в «частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности»5.
Однако и в действующей Конституции РФ вопрос разграничения государственной собственности на недра в федеративном государстве не был по существу ни поставлен, ни решен, а введенный институт совместного ведения содержательно не раскрыт до сих пор. Между тем этот вопрос стал решаться по частям, начиная с земли, которая была введена в оборот с принятием в 2001 г. Земельного кодекса РФ и последующего за ним вступлением в силу (с 20.01.2002) Федерального закона от 17.07.2001 № 101 «О разграничении государственной
собственности на землю». В 2006 г. этот закон был отменен, но многое из государственных земель удалось разграничить на законных основаниях. Но главное, что он показал путь, по которому можно разграничивать и другие природные ресурсы в федеративном государстве, если оно намерено выстраивать гражданское правовое общество.
Реализация Федерального закона № 101 на практике продемонстрировала реалистичность предложенного механизма такого разграничения относительно земли и не породила сколь-либо серьезных противоречий между РФ и субъектами РФ, которые были предусмотрены данным законом и оперативно решались совместными комиссиями, создаваемыми в Министерстве имущественных отношений РФ (рабочая группа во главе с заместителем министра Ш. П. Бреусом) и его территориальных органах во всех субъектах РФ.
Приведенный пример разграничения
государственной собственности на землю не случаен, так как земля и недра не только однородные, но и до недавних пор в правовом отношении неразрывно связанные природные ресурсы. Еще в начале ХХ века во многих странах мира собственность на недра следовала судьбе собственности на участок земли, под которым они находились. Так было и в дореволюционной Царской Империи, так сохранилось в некоторых американских штатах - в Техасе, Пенсильвании и Арканзасе. Если РФ следовать по такому пути, то достаточно довести начатое с разграничением государственной собственности на землю до конца (если не абсолютного, то хотя бы квалифицированного), и вопрос разграничения государственной собственности на недра решится сам собой.
Мировая практика решения рассматриваемого вопроса в странах с федеративным строем государства может предложить и другие пути: от полного отказа федерального центра от права собственности на недра и закрепление такого права исключительно за субъектами федерации
5 Конституция РФ. С. 9. М.: Юридическая литература, 1993. 80
(провинциями в Канаде, эмиратами в ОАЭ и т.д.) до сосредоточения права собственности на недра в федеративном центре (в Бразилии, Мексике). Однако разница между названными крайностями размыта современными методами и инструментами хозяйствования, среди которых налоговые системы, различного рода договора, антимонопольные меры.
Среди современных российских ученых существуют различные точки зрения на пути возможного разграничения государственной собственности на недра между РФ и субъектами РФ.
Так, С.К. Кипельман предлагает различные варианты решения этого вопроса, а именно:
1) все участки недр со всеми полезными ископаемыми, кроме общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ), отнести к федеральной государственной собственности, а участки недр, содержащие ОПИ, - к собственности субъектов Федерации;
2) установить критерии, например, по размеру месторождения (или по объемам запасов ПИ) и т.п.;
3) определить перечень стратегических ПИ, для
которых устанавливается исключительно
федеральная государственная собственность;
4) подписать с каждым субъектом Федерации договоры (соглашения) с приложением списка месторождений, передаваемых в их собственность6.
По мнению С. К. Кипельмана, существуют и другие варианты разграничения прав государственной собственности на недра, например, путем разделения триады собственности (владение, пользование и распоряжение) по уровням исполнительной власти, или с помощью разграничения функций управления государственной собственностью, к которым относятся регулятивные (в том числе нормотворческие), исполнительно-распорядительные и контрольные функции. На наш взгляд, оба предложения несостоятельны, так как в первом случае вычленение какого-либо правомочия из триады нарушает сущность права собственности, во втором - вопрос разграничения прав еще более усложняется и не решается, так как придется разграничивать функции, полномочия и др.
С точки зрения Н. В. Даниловой, разграничение государственной собственности на недра между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации «требует решения двух блоков вопросов: законодательного определения критериев
разграничения и разработки порядка (процедуры) разграничения. Критериями разграничения месторождений полезных ископаемых должны служить их назначение, объем запасов, распространенность, место нахождения. Критерием разграничения участков недр, служащих пространственным базисом для размещения объектов недвижимости, должно быть право собственности на соответствующий объект недвижимости»7. При этом процедура разграничения государственной
собственности на недра должна включать три стадии: подготовку перечня месторождений полезных ископаемых и участков недр, отнесенных к
6 Кипельман С.К. К проблеме государственной собственности на недра [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL: http://www.vperson.ru.
7 Данилова Н.В. Право государственной собственности на недра: Автореф. дис. на соиск. степ. к.ю.н. Тюмень, 2003.
Галькевич И. В.
федеральной собственности; принятие совместного решения Правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ, государственную регистрацию права федеральной собственности в едином государственном реестре.
На наш взгляд, месторождение не является объектом прав недропользования по существующему законодательству, не может оно быть и объектом прав собственности на недра, так как является геологическим объектом. Только с приданием месторождению формы некоего «геометризированного блока недр», адекватного телу полезных ископаемых, запасы которых разведаны, оценены и поставлены на государственный баланс, этот блок становится объектом принятия решений, которые, в свою очередь, являются основания возникновения прав, в данном случае собственности8.
По мнению И. Ю. Юшкарева, в Российской Империи действовал принцип, в соответствии с которым владелец земли являлся собственником недр и полезных ископаемых, находящихся в них. С учетом фактического, хотя и не повсеместного в масштабах страны разграничения прав собственности на землю между РФ и субъектами РФ, данный принцип мог бы, наверное, лечь в основу разграничения прав собственности на недра. Однако этот принцип и в те времена не носил абсолютного характера. Государство рассматривало ресурсы недр как всеобщее достояние и в определенной мере осуществляло регулирование их освоения даже на частных землях .
М. Г. Баумова утверждает, что «в научной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости изменения концепции права собственности на недра (Б. Д. Клюкин и др.). Отметим, что норма ст. 72 Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение собственностью на недра находится в ведении РФ и субъектов РФ, ставит неразрешимые проблемы. Все большее признание получает идея о единой государственной политике в области использования природных ресурсов и, как следствие, единая государственная политика в области использования и охраны недр, основанная на федеральной собственности на недра. Опыт зарубежного законодательства показывает, что возможно при федеральной собственности на недра учесть интересы субъектов Федерации и местного населения путем перераспределения доходов и прибыли от недропользования, а также путем возможно публичноправового воздействия на горные отношения со стороны местного самоуправления и граждан на всех этапах использования недр»10.
8 Впрочем, сказанное не всегда касается месторождений ОПИ. Статья 1 Земельного кодекса РФ закрепляет принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, в том числе геологических объектов в виде, например, месторождений торфа, глины и других ОПИ. Согласно этому принципу, все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
9 Юшкарев И.Ю. Правовые проблемы недропользования с участием иностранных инвесторов: Автореф. дис. на соиск. степ. к.ю.н. СПб., 2001.
10 Баумова М.Г. Современное законодательство о недрах: пути совершенствования и проблемы [Электронный ресурс] / Режим доступа: URL: http://www.negra.ru.
По какому пути пойдет Российское законодательство в отношении разграничения государственной собственности на недра, будет зависеть от многих факторов, а главное от степени и темпов внедрения гражданско-правовой модели правового
регулирования недропользования, в то время как по мере сохранения и упрочения административноправовой модели решение данного вопроса может откладываться, что, однако, не соответствует мировым тенденциям развития и ведет в тупик.
Таким образом, существующие базовые нормативные правовые механизмы регулирования недропользования не обеспечивают активного участия субъектов РФ в недропользовании, так как не решают главного вопроса - разграничения государственной собственности на недра между РФ и субъектами РФ. Недостаточный учет РФ мирового опыта
недропользования, усиление централизации обусловливают пассивную роль субъектов РФ в геологическом изучении недр, добыче полезных
ископаемых и охране недр, что отрицательно
сказывается на всей экономике страны.
Неопределенность федерального законодательства относительно разграничения прав государственной собственности на недра между РФ и субъектами РФ вообще и республиками в составе РФ в особенности, указание РФ на верховенство такого законодательства в спорах между ними по данному предмету, не признаваемое конституциями республик в составе РФ, и не скрываемые претензии большинства последних на право собственности на все недра в пределах их суверенной территории образуют клубок общегосударственных правовых проблем, которые пока решаются авторитарно в рамках жесткого административно-правового регулирования
недропользования, но которые начнут решаться сами собой, то есть стихийно при ослаблении федеральной власти или обвальном переходе на гражданско-правовую модель регулирования и не ограничатся одним лишь недропользованием, но охватят всю триаду собственности на недра - владение, пользование и распоряжение. Из сказанного следует необходимость безотлагательного разграничения государственной собственности на недра между РФ и республиками в составе РФ, всеми субъектами РФ так, чтобы основная часть недр, равно как и земли, перешла в федеральную собственность.
Список литературы:
1. Баумова М.Г. Современное законодательство о недрах: пути совершенствования и проблемы [Электронный ресурс] / Режим доступа: 1^1.: http://www.negra.ru.
2. Данилова Н.В. Право государственной собственности на недра: Автореф. дис. на соиск. степ. к.ю.н. Тюмень, 2003.
3. Каландадзе А.М., Сыроедов Н.А. Субъект права исключительной государственной собственности на землю в СССР // Правоведение. 1967. № 1. С. 82-89.
4. Карасс А.В. Право государственной социалистической собственности. Объекты и содержание. М.: Изд-во АН СССР, 1954. 278 с.
5. Кипельман С.К. К проблеме государственной собственности на недра [Электронный ресурс] / Режим доступа: 1^1.: http://www.vperson.ru.
6. Конституция РФ. М.: Юридическая литература, 1993.
7. Юшкарев И.Ю. Правовые проблемы недропользования с участием иностранных инвесторов: Автореф. дис. на соиск. степ. к.ю.н. СПб., 2001.
Reference list:
1. Baumova M.G. Contemporary legislation about subsoil: ways of improvement and problems [Electronic resource] / Access mode: URL: http://www.negra.ru.
2. Danilova N.V. Right of state ownership of subsoil: Author's abstract of candidates of law's thesis. Tyumen, 2003.
3. Kalandadze A.M., Syroedov N.A. Subject of law of exclusive state ownership of land in USSR // Science of Law. 1967. №1. P. 82-89.
4. Karass A.V. Right of state socialist ownership. Objects and contain. M.: Publishing house of AS USSR, 1954. 278 p.
5. Kipelman S.K. To the problem of state ownership of subsoil
[Electronic resource] / Access mode: URL:
http://www.vperson.ru.
6. Constitution of Russian Federation. M.: Juridical literature, 1993.
7. Jushkarev I.J. Legal problems of subsoil use with the participation of foreign investors: Author's abstract of candidates of law's thesis. SPb., 2001.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью И.В. Галькевича «Вопросы гармонизации отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области недропользования»
В представленной работе автор рассматривает важный и актуальный на настоящий момент вопрос о праве государственной собственности на недра и разграничение этого права между Российской Федерацией и ее субъектами. Исследователь кратко останавливается на анализе базовых федеральных законов по этой проблеме, в частности, ФЗ «О недрах», а также действующий Земельный кодекс. Автор обращает внимание на то, что существующие несколько размытые формулировки и трактовки законов позволяют использовать богатейшие недра России не должным образом, и зачастую и полезные ископаемые, и недра находятся в пользовании исключительно субъектов Российской Федерации, в то время как государство недополучает значительную их часть. Автор успешно аргументирует свою собственную точку зрения и приходит к справедливому выводу, что необходимо разграничить государственную собственность на недра между Российской Федерацией и республиками в составе РФ, всеми субъектами РФ так, чтобы основная часть недр, равно как и земли, перешла в федеральную собственность.
Статья имеет исследовательский характер и написана хорошим научным языком, что позволяет автору обеспечить баланс между доступностью изложения и уровнем представления научно-методических вопросов. Название статьи соответствует ее содержанию.
Рецензируемая статья оригинальна, основана на исследовании практических материалов. Статья рекомендуется к публикации в издании, внесенном в список ВАК.
Научно-редакционный отдел ИД «НАУКОМ»,
кандидат юридических наук
Налетов К. И.
