CC BY
277
Бизнес в законе
5’2014
11. ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ
11.1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ НУЖД НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Тельхигова Малика Шамельевна, аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права Место учебы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Telhigova_malika@mail. ru
Аннотация: В статье рассматривается вопрос законности изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования. Проводится анализ норм российского законодательства, которые устанавливают упрощенный порядок оформления прав недропользователя на землю, находящуюся в государственной или муниципальной собственности, и норм, устанавливающих возможность изъятия у частного собственника земель для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования при недостижении сторонами договоренности о продаже земельного участка или предоставлении его на правах аренды.
Автор приходит к выводу о том, что отношения между недропользователем и частным собственником должны строиться на принципе диспозитивности, присущем гражданскому праву
Ключевые слова: недропользование, государственные нужды, изъятие земель, частный собственник, недра
LEGAL REGULATION OF WITHDRAWAL OF LANDS FOR NEEDS OF SUBSOIL USE
Telkhigova Malika Sh., postgraduate student at Environmental and Natural resouKes Law chair
Study place: Moscow State University of Law by the name
O.E. Kutafin (MSLA)
Telhigova_malika@mail. ru
Annotation: The article elaborates on the legality of withdrawal, including redemption, the land for public use for the purpose of subsoil use. The analysis of russian legislation, which establish a simplified procedure for registration of subsoil user rights on the land owned by the state or municipal property, and rules establishing the possibility of withdrawal from a private owner of land for public use for the purpose of subsoil use in case of failure by the parties agreement to sell the land or giving it on loan.
The author comes to the conclusion that the relationship between mining companies and the owner of private property should be based on the principle of dispositive inherent in civil law Keywords: subsoil use, state needs, withdrawal of lands, private owner, the subsoil
Совершенствование правового регулирования земельных отношений при недропользовании имеет особую значимость. Это касается предоставления прав на земельные участки, перевода земель из одной категории в другую, рекультивации нарушенных земель, резервирования. Но вопрос изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования является предметом оживленных дискуссий среди российских законодателей и в научных кругах. Тот факт, что земельные участки и участки недр связаны неразрыв-
но, является неоспоримым. Но в отличие от законодательства многих зарубежных стран российское законодательство о недрах и земельное законодательство определяют участки недр и земельные участки как самостоятельные объекты права. Что касается собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов , то они могут использовать их, не затрагивая интересов государства -
собственника недр. Напротив, недропользование без
1
землепользования невозможно .
В ранних редакциях Закона Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах»1 2 (далее - Закон «О недрах») устанавливалась обязанность Федерального агентства по недропользованию (далее - Роснедра) до проведения конкурса или аукциона получать предварительное согласие собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов на предоставление земельного участка будущему недропользователю на правах аренды либо путем выкупа. Зачастую, такое согласие не гарантировало недропользователю доступ к земельному участку, так как частный собственник менял свое решение или в десятки раз увеличивал размер арендных платежей или выкупной цены. В действующей редакции закона Роснедра обязаны лишь предоставлять будущим недропользователям информацию о владельце земельного участка, под которым находится месторождение полезных ископаемых.
В данной ситуации остро стоит вопрос оформления прав недропользователя на земельный участок.
Конституцией Российской Федерации установлено, что земля может находиться как в частной, так и государственной, муниципальной и иных формах собственности. Согласно части второй статьи 25.1 Закона «О недрах» земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются пользователям недр в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Недропользователь, после получения лицензии на право пользования недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, занимается оформлением прав на аренду земельного участка. Федеральное законодательство не может регулировать распоряжение землями, находящимися в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности, но сложностей для недропользователя этот факт не вызывает, так как интересы публичного собственника земли и недропользователя совпадают.
Сложности возникают в том случае, если земля находится в частной собственности, и недропользователь и собственник (пользователь) земли не пришли к договоренности о продаже земельного участка или предоставлении его на правах аренды. В данном случае законодатель предлагает изъять земельный участок для государственных или муниципальных нужд.
Среди оснований изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муници-
1 Калинин И.Б. Предоставление земельных участков для недропользования // Правовые проблемы укрепления российской государственности; под ред. Б. Л. Хаскельберга. Томск: Изд-во Томского унта, 2001. - С. 211-213.
2 "Собрание законодательства РФ", 06.03.1995, N 10, ст. 823
178
Тельхигова М. Ш.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ НУЖД НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
пальных нужд, определенных пунктом 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ3 (далее Земельный Кодекс РФ), недропользование не установлено. Однако, подпунктом 3 предусмотрена возможность установления федеральными законами, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, - законами субъектов Российской Федерации, иных случаев для изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных и муниципальных нужд. В связи с этим в статье 25.1 Закона «О недрах» предусмотрено изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков на основании решений об их изъятии по ходатайствам пользователей недр. Постановление Правительства Российской Федерации от
3.04.2013 №294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии»4 устанавливает, что Роснедра принимает решения об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд, определяемых в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»5, в целях ведения работ, связанных с пользованием недрами, на участках недр (за исключением участков недр местного значения).
На данный момент этот федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от
5.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»6, в котором не дается определения государственным нуждам, что является пробелом в законодательстве, способным вызвать очередные дискуссии в вопросе отнесения того или иного вида пользования недрами к «государственным нуждам».
Даже если мы обратимся к определению, данному в утратившем силу законе, то статья 3 закрепляла норму о том, что «под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных
3 "Собрание законодательства РФ", 29.10.2001, N 44, ст. 4147
4 "Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1709
5 "Собрание законодательства РФ", 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105
6 "Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1652
целевых программ (нужды субъектов Российской Федерации)».
Очевидно, относя данное выше понятие к отношениям изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных нужд для целей недропользования, те или иные мероприятия, связанные с определенным видом пользования недрами, должны финансироваться за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, а также внебюджетных источников финансирования ( государственные внебюджетные фонды разных уровней ).
В пункте 9 статьи 10.1 Закона «О недрах» напрямую установлено осуществление недропользования за счет средств федерального бюджета в виде заключения государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключаемому федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Органы государственной власти субъектов Российской Федерации подобным полномочием не наделены.
Но проблема состоит в том, что государственные органы в сфере регулирования отношений недропользования чаще всего предоставляют право геологического изучения недр самим недропользователям на основе Закона «О недрах», что не может подпадать под понятие «государственные нужды», так как финансирование осуществляется за счет средств недропользователя.
Выше упоминался факт существования пробела в законодательстве в сфере регулирования отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, восполнение которого привело бы к понимаю того, можно ли относить основные виды пользования недрами - геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, к «государственным нуждам» и правомерно ли изъятие, в том числе путем выкупа, земель для государственных нужд и муниципальных нужд в целях ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Для решения проблемы, рассматриваемой в данной статье, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона №91239-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации» (в части совершенствования порядка предоставления и изъятия земельных участков для целей недропользования)7. В пояснительной записке к законопроекту указывается, что настоящее время одним из основных факторов, сдерживающих геологическое изучение недр, разработку месторождений полезных ископаемых, строительство подземных сооружений и иное пользование недрами является длительное оформление необходимых земельных участков, занимающее, как правило, 1,5-2 года. В некоторых случаях получение необходимых земельных участков для целей недропользования
7 Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в сети Интернет
http://asozd2.duma.gov.m/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=9 1239-6&11
179
Бизнес в законе
5’2014
практически невозможно. Вместе с тем, до 1992 г. земельные участки, например, для геологического изучения недр предоставлялись в течение 30 дней.
В статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации среди перечня объектов «государственного и муниципального значения» отсутствует объекты геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых. Вместе с тем, геологическое изучение недр по определению является государственным, а добыча полезных ископаемых, прежде всего, стратегических видов (нефти, газа, урана, черных и цветных металлов) также имеет безусловное общегосударственное значение.
Для устранения указанного пробела данный законопроект дополняет перечень исключительных случаев изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд «объектами, связанными с геологическим изучением недр, разработкой месторождений полезных ископаемых и иным пользованием недрами». Выше нами приводилось мнение о том, что подобная позиция является весьма спорной.
Законопроектом предлагается дополнить статью 23 Земельного кодекса Российской Федерации нормой, предусматривающей возможность установления публичного сервитута для доступа к участку недр, расположенному под соответствующим или сопряженным земельным участком, для его геологического изучения, разработки месторождений полезных ископаемых и иного пользования недрами.
Однако согласно пункта 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается только в случае, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Кроме того, законодательство Российской Федерации не содержит понятия «сопряженный земельный участок».
Кроме того, 27 апреля 2012 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в I чтении принят законопроект № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Проектом Федерального закона № 47538-6 предлагается дополнить часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации новой статьей 301.9 «Горный сервитут», положениями которой предусматривается, что сервитут может быть установлен в отношении земельного участка, расположенного над площадями залегания полезных ископаемых, или иного служащего земельного участка, необходимого для использования господствующего участка недр, для пользования участком недр, являющимся господствующей вещью, в целях добычи полезных ископаемых (кроме общераспространенных).
Законопроект также предусматривает дополнение пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации подпунктом 7, предусматривающим возможность предоставления в безвозмездное срочное пользование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о недрах.
Данное положение Законопроекта противоречит пункту 7 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым, земельное зако-
нодательство основывается, в том числе, на принципе платности использования земли.
Кроме того, законодательством Российской Федерации о недрах не предусмотрены нормы в отношении безвозмездного срочного пользования земельными участками из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Данный законопроект подвергся критике со стороны профильных комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в связи со значительным дублированием уже существующих в законодательстве норм и недостаточной обоснованностью принятия изменений. По нашему мнению, законопроект не способствует достижению поставленной в нем цели упрощения процедуры получения земельных участков для целей геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых и иного пользования недрами.
Исходя из вышесказанного, нами сделан вывод о том, что принудительное изъятие земель у частных собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов для целей недропользования с формулировкой «для государственных и муниципальных нужд» не может считаться законным. По нашему мнению, отношения между недропользователем и частным собственником должны строиться на принципе диспозитивности, присущем гражданскому праву.
Список литературы:
1. Вильгоненко И.М., Слепенок Ю.Н. И снова о сервитуте: публичный сервитут за или против? // Издательский дом «Юр-ВАК». Бизнес в законе. 2014. №1. с. 43-49.
2. Галькевич И.В. Вопросы гармонизации отношений российской Федерации и субъектов Российской федерации в области недропользования // Издательский дом «Юр-ВАК». Бизнес в законе. 2013. №1. с. 79-82.
3. Данилова Н.В. Право недропользования: Учебное пособие. Тюмень: Издательство ТюмГУ, 2005. - с. 100.
4. Дроздов И.А. О развитии правового регулирования недропользования // Вестник ВАС РФ. - 2007. - № 8.
5. Заббаров К.В. Изъятие земельных участков для нужд недропользования // «Нефтегаз, Энергетика и Законодательство», выпуск 11 (2012). - с. 89-95.
6. Калинин И.Б. Предоставление земельных участков для недропользования // Правовые проблемы укрепления российской государственности; под ред. Б. Л. Хаскельберга. Томск: Изд-во Томского ун-та, 2001. - с. 211-213.
7. Орлов В.П., Хакимов Б.В., Сергеев Ю.С. О землях государственного фонда недр // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление - 2008, № 6, с. 71-73
8. Сонина Д.Д. Реквизиция и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд как основания прекращения прав на землю // Издательский дом «Юр-ВАК». Пробелы в российском законодательстве . 2012. №1. с.110-113.
Reference list:
1. Vilgonenko I.M., Slepenok Y.N. And again on easement: public easement for or against ? // Publishing house "Yur-VAK". Business in law. 2014. №1. p. 43-49.
2. Galkevitch I.V. Questions of harmonization of relations between Russian Federation and subjects of Russian Federation in the sphere of subsoil use // Publishing house "Yur-VAK". Business in law. 2013. №1. p. 79-82.
3. Danilova N.V. Subsoil use: Textbook. Tyumen: Tyumen State University Publisher, 2005 - p. 100.
4. Drozdov I.A. On the development of the legal regulation of subsoil use //. - Herald of HAC 2007. - № 8.
180
Тельхигова М. Ш.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ НУЖД НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
5. Zabbarov K.V. Withdrawal of land for the needs of subsoil // "Neftegaz, Energy and Legislation", Issue 11 (2012). - p. 89-95.
6. Kalinin I.B. Provision of land for subsurface // Legal problems of strengthening the Russian state; ed. B.L. Haskelberg. Tomsk: Publishing House of Tomsk University, 2001 - p. 211213.
7. Orlov V.P., Khakimov B.V., Sergeev Y.S. On the lands of the state subsoil fund // Mineral Resources of Russia. Economics and Management - 2008, № 6, p. 71-73
8. Sonina D.D Requisition and withdrawal of land plots for state and municipal needs as grounds for termination of rights to land // Publishing house "Yur-VAK". Gaps in Russian legislation. 2012. №1. p. 110-113.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью М.Ш.Тельхиговой на тему: «Правовое регулирование изъятия земель для нужд недропользования»
В настоящей статье автором поднят большой пласт правовых проблем, связанных с регулированием изъятия земель для нужд недропользования.
Тот факт, что земельные участки и участки недр связаны неразрывно, является неоспоримым. Но в отличие от законодательства многих зарубежных стран российское законодательство о недрах и земельное законодательство определяют участки недр и земельные участки как самостоятельные объекты права.
Автор статьи справедливо утверждает, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы могут использовать их, не затрагивая интересов государства - собственника недр. Напротив, недропользование без землепользования невозможно.
В статье анализируются положения действующего законодательства. Так, среди оснований изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, определенных пунктом 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ, недропользование не установлено. Однако подпунктом 3 предусмотрена возможность установления федеральными законами, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, - законами субъектов Российской Федерации, иных случаев для изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных и муниципальных нужд. В связи с этим в статье 25.1 Закона «О недрах» предусмотрено изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков на основании решений об их изъятии по ходатайствам пользователей недр
На основе исследований автор сделает вывод, что принудительное изъятие земель у частных собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов для целей недропользования с формулировкой «для государственных и муниципальных нужд» не может считаться законным. Отношения между недропользователем и частным собственником должны строиться на принципе диспозитивности, присущем гражданскому праву.
В целом рассматриваемая статья дает основание говорить о значительном методологическом вкладе автора в науку земельного и природоресурсного права.
Статья Тельхиговой М.Ш. на тему «Правовое регулирование изъятия земель для нужд недропользования» представляет научный интерес и рекомендуется к опубликованию в издании, включенном в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Доктор юридических наук, профессор
Ю.Шпаковский
181
