CC BY
27© Коданева С.И.
DOI 10.24412/2309-152-2022-4-151-165 УДК 340.15
ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА
РЕГИОНОВ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ИНСТРУМЕНТОВ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ ИХ СЕЦЕССИИ*
Коданева Светлана Игоревна, кандидат юридических наук
ИНИОН РАН, email: kodanevas@gmail. com
Аннотация. Статья посвящена анализу развития правовых подходов к предотвращению риска сецессии национальных регионов, входящих в состав Соединенного Королевства, и определению их правового статуса. Показано, что Королевство изначально было сформировано на основе союзов с тремя присоединившимися в разное время к Англии государствами: Уэльсом, Шотландией и Ирландией. Это заложили основу для последующей конституционной асимметрии в статусе указанных регионов и особенности их взаимоотношения с Вестминстером, которые определили как конституционно-правовое содержание реформы регионального управления 1998 г., так и последующий вектор территориального развития государства. В частности, правительство страны использует максимально гибкие подходы для предотвращения риска сецессии отдельных регионов, основанные на учете особенностей каждого из них. Фактически речь идет о переподтверждении и развитии условий древних соглашений, которые легли в основу современного «государства союзов».
Ключевые слова: Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, сецессия, деволюция, конституционные реформы, территориальная конституция, эволюция регионального управления, Шотландия, Уэльс.
На протяжении большей части истории Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (далее - Великобритания, Королевство) принято было рассматривать как образец унитарного национального государства, основанного на территориальной интеграции и функциональной дифференциации1 и представляющего собой самое однородное из индустриальных обществ середины ХХ века2.
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00418
1 Durkheim E. The division of labour in society. - The Macmillan Company, 1960. - 462 р. -URL:
http://fs2.american.edu/dfagel/www/Class%20Readings/Durkheim/Division%200f%20Labor %20Final%20Version.pdf (дата обращения 01.08.2022).
2 Blondel J. Voters, parties, and leaders. The social fabric of British politics. Penguin Books, 1974. - 271 р.
История Великобритании свидетельствует об эволюции способов обеспечения территориальной целостности государства и устранении рисков сецессии отдельных регионов страны. Общеизвестно, что в состав Королевства входят три национальных территориальных единицы -Северная Ирландия, Шотландия и Уэльс. Первым в состав Англии в 1536 г. вошел Уэльс, договор об объединении Шотландии с Англией с образованием Великобритании был подписан в 1707 г., наконец, союз с Ирландией, в результате которого образовалось Соединенное Королевство, был заключен в 1801 г. В этом неизменном виде государство просуществовало до 1921 г., когда в результате религиозных распрей между католиками и протестантами южная часть Ирландии вышла из состава Королевства, образовав независимое государство, а оставшиеся шесть графств образовали Северную Ирландию.
Союзу Англии и Шотландии предшествовал договор, заключенный парламентами этих государств через своих представителей. Уния была сначала ратифицирована шотландским парламентом, который одновременно с этим принял акты об управлении пресвитерианской церковью и о выборах шотландских представителей в парламент Великобритании. Затем английский парламент ратифицировал одобренные шотландским парламентом условия унии в Акте об унии с Шотландией 1706 г., согласно которому Англия и Шотландия навечно объединяются в единое государство, которое будет называться Великобританией, с единым парламентом. При этом оговаривалось, что шотландское законодательство продолжает действовать, хотя парламент Великобритании может вносить в него изменения, за исключением вопросов частного права (если только такие изменения не будут иметь очевидной пользы для жителей Шотландии). Также были сохранены высшие суды Шотландии, при условии, что они должны руководствоваться правилами отправления правосудия, принятыми парламентом Великобритании. Одновременно были закреплены положения, гарантирующие безопасность англиканской и пресвитерианской церквей в Шотландии. Акт содержал положение о том, что закрепленные в нем условия унии будут соблюдаться и сохраняться во все будущие времена как фундаментальные условия заключенной унии. Следует отметить, что с тех пор и до настоящего времени существуют разные точки зрения на нормативную основу унии Англии и Шотландии. Так, англичане предпочитаю ссылаться на Акт английского парламента, в то время как шотландцы - на договор. Это различие является принципиально важным, поскольку ссылка на договор подразумевает, что существует правовой акт, который выше по юридической силу, чем акты парламента страны, в то время как согласно фундаментальной правовой доктрине верховенства парламента, последний абсолютно суверенен и любой акт, принятый парламентом
Великобритании, может быть впоследствии отменен или изменен, а содержащийся в нем запрет на такие изменения является ничтожным. При этом английские юристы утверждают, что парламент Великобритании стал правопреемником парламентов Англии и шотландии, а значит приобрел право вносить любые изменения в принятое ими законодательство. Соответственно, часть положений Акта 1706 г., в том числе касающиеся вопросов пресвитерианской церкви, были впоследствии отменены парламентом страны.
Союз Великобритании с Ирландией был основан на актах британского и ирландского парламентов, принятых в ответ на обращение британской Короны. Акт об унии с Ирландией 1800 г. предусматривал, что эти два государства навечно объединяются в единое государство, которое будет носить название Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии и будет иметь один парламент, в котором 100 мест будут иметь представители Ирландии. Также в этом Акте содержались положения, гарантировавшие равенство прав для ирландских католиков, их эмансипацию, а также закреплялось положение о существовании церкви Ирландии как существенная и фундаментальная часть союза. Следует отметить, что Георг III отменил положение об эмансипации, а Ирландская церковь была упразднена в 1862 г. Актом об Ирландской церкви. После образования Ирландии в 1922 г., в Северной Ирландии был создан парламент, который просуществовал до 1972 г, в 1973 г. была создана Ассамблея Северной Ирландии, которая была также упразднена в 1974 г. Как отмечает Дж. Блондель, это следует рассматривать как выражение намерений по созданию в Северной Ирландии представительного собрания, аналогичного тому, какие Великобритания создавала в колониях, которым было предоставлено самоуправление1.
Таким образом, исторически Королевство появилось в результате присоединения к Англии, образующей 2/3 части страны, трех национальных регионов. Причем обстоятельства, правовые конструкции и условия их присоединения были различными, что имело ключевое значение для формирования британской модели государственного устройства и обеспечения целостности королевства. Хотя за регионами сохранились определенные права с конституционно-правовой точки зрения Великобритания считалась относительно централизованным унитарным государством. Однако она не избежала общемировых тенденций регионализации, которые стали стремительно нарастать во второй половине ХХ века. Великобритания следовала этим общемировым
1 Blondel J. Voters, parties, and leaders. The social fabric of British politics. Penguin Books, 1974. - p. 60.
трендам, используя расширение автономии регионов как инструмент для предотвращения роста национализма и сепаратизма.
В конце 1960-х годов страна столкнулась с сильным ростом национализма в Шотландии, который, по мнению Дж.П. Макинтоша, стал ответом на слишком централизованную систему управления, которая не всегда позволяла учитывать местные проблемы и интересы. Шотландцы требовали «более свободного союза», где они имели бы больше влияния при решении местных вопросов1. Однако консерваторы традиционно придерживались юнионистских взглядов на территориальное устройство страны, поэтому не реагировали на недовольство «кельтских окраин». Тогда лейбористы, стремясь завоевать голоса избирателей в отдаленных регионах, заявили о намерении провести деволюционную реформу, предоставив Шотландии и Уэльсу автономию по примеру Северной Ирландии, где, начиная с 1921 г. функционировали собственный парламент (Стормонт) и исполнительная власть, и даже предприняли такую попытку в 1979 г.
Однако предложенная ими реформа на тот момент не удовлетворила ни одну из заинтересованных сторон. Унионисты отнеслись к ней отрицательно из-за опасения, что предоставление автономии регионам подтолкнет их к сецессии, а националисты сочли объем предполагаемой автономии явно недостаточным. Кроме того, внутри самой лейбористской партии была довольно сильная оппозиция этой реформе. В результате, ее противникам удалось добиться того, что вопрос о деволюции был вынесен на референдум, на котором требовалась поддержка 40% зарегистрированных избирателей. Столь высокую планку поддержки на реформе достичь не удалось.
Что касается Северной Ирландии, то после отделения южной части острова и формирования самостоятельного государства - Ирландской республики - в оставшейся в составе Королевства Северной Ирландии католическое меньшинство постоянно тяготело к отделению и присоединению к Ирландской Республике. Это стремление усиливалось откровенным нарушением их прав со стороны протестантского большинства, которое правительство страны отказывалось замечать. И к концу 1960-х годов протесты, связанные с ущемлением прав католического меньшинства, постепенно переросли в политические, сопровождавшиеся массовыми беспорядками, что привело к приостановке работы Стормонта и введению прямого правления. Правительство лейбористов видело решение проблемы в расширении автономии региона и формировании институтов совместного управления, где были бы
1 Walker G. John P. Mackintosh, Devolution and the Union // Parliamentary Affairs. 2013. Vol. 66, Issue 3. P. 557-578. - URL: https://doi.org/10.1093/pa/gss002 (дата обращения 01.08.2022).
представлены обе общины (сделка Саннингдейла). Однако заключение этого соглашения было сорвано протестантской общиной.
На первом этапе реформа территориального управления ограничилась созданием специальных правительственных служб по делам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, руководители которых входили в кабинет министров, а также правительственных офисов в этих регионах. Эти правительственные структуры были наделены собственными ассиметричными полномочиями в отношении каждого из регионов, фактически выполняя функции территориальных органов управления, в то время как остальные (отраслевые) британские министры все больше превращались в чисто «английские», занимаясь управлением одним регионом.
Такая модель de jure зафиксировала исторически существовавшую асимметрию в территориальном устройстве страны. Действительно, каждый из трех национальных регионов всегда сохранял определенные особенности как в культурных, экономических, языковых, религиозных и т.п. аспектах, так и в конституционном плане. Эти различия в совокупности с различием юридических форм присоединения регионов к Англии стали основой для формирования точки зрения на Великобританию, как на «союзное государство». Этот термин в научный оборот ввели С. Роккан и Д.В. Урвин в 1983 г.1. Данная концепция противопоставлялась концепции «унитарного государства», основанного на принципе неограниченного парламентского суверенитета.
Пришедший к власти в 1997 г. премьер-министр-лейборист Т. Блэр сразу заявил о предстоящей реформе территориального управления. В качестве основного аргумента для обоснования предлагаемой реформы он выдвигал тезис о возросшем за последние годы национализме и стремлении к сецессии Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. По его мнению, предоставление этим регионам определенной автономии позволит решить эти проблемы. Сторонники автономии выдвигали также аргумент о том, что приближение власти к населению сделает ее более отзывчивой к нуждам и интересам местных общин.
Следует подчеркнуть, что особенностью проведенной реформы является то, что она заложила «конституционную двусмысленность» в отношения между центром и регионами. Это означает, что она была сконструирована таким образом, что позволила каждой стороне трактовать ее по-своему. Представляется, что сделано это было умышлено с тем, чтобы, с одной стороны, «выбить почву из-под ног» националистов, которые могли бы требовать отделения от Великобритании, а, с другой
1 Rokkan S, Urwin D W Economy, territory, identity: politics of West European peripheries. London, 1983. - 218 p.
стороны, сохранить неизменным принцип парламентского суверенитета и верховенство парламента. Так, на сайте правительства Великобритании в разделе, посвященном деволюции указано: «Парламент страны остается суверенным и сохраняет за собой право вносить поправки в законы о передаче полномочий или издавать законы в отношении всего, что было передано. Тем не менее, правительство страны ясно дало понять, что обычно оно не будет принимать законы по делегированным вопросам без согласия регионального законодательного органа»1.
Кроме того, передача полномочий была осуществлена не путем принятия единого закона, формализующего отношения между центральным и региональным уровнями власти. Были приняты отдельные законы для каждого региона, наделявшие их различной степенью автономии. Основная причина такого подхода заключалась в уже сложившейся региональной асимметрии, в результате которой каждый из регионов следовал собственной траектории развития и взаимодействия с центральной властью.
В Шотландии деволюции предшествовала более чем десятилетняя кампания, в ходе которой даже было сформировано «Шотландское конституционное собрание», объединившее как парламентские партии (либерал-демократов и лейбористов), так и гражданское общество, включая профсоюзы, церковь, ученых и др. Эта кампания была ответом шотландского общества на растущее чувство национальной идентичности, недовольство невосприимчивостью центрального правительства к проблемам окраин, и выступала за восстановление полномочий самоуправления.
Таким образом, для центральной власти эта реформа рассматривалась как способ устранения рисков роста сецессионистских настроения в Шотландии. Соответственно, автономия, предоставленная Шотландии, была достаточно широкой, включавшей права по принятию как первичного, так и вторичного законодательства2. Актом о Шотландии
1 Devolution of powers to Scotland, Wales and Northern Ireland // Официальный портал правительства Великобритании. --URL: https://www.gov.uk/guidance/devolution-of-powers-to-scotland-wales-and-northern-ireland (дата обращения 05.08.2022).
2 В правовой системе Великобритании законодательство делится на первичное и вторичное. Первичное законодательство - это акты, принимаемые парламентом страны (законы) либо региональными законодательными органами в пределах переданных им полномочий. В этих актах органам исполнительной власти (как правило, государственному секретарю или министру короны) предоставлено право принимать вторичное законодательство в установленных рамках и с соблюдением установленной процедуры для конкретизации положений соответствующего закона. Вторичное законодательство может устанавливать дату вступления в силу отдельных положений или закона в целом, а также вносить в него изменения (в этом заключается отличие вторичного законодательства от обычных подзаконных актов правительства). При этом вторичное законодательство должно пройти процедуру одобрения или негативного
15 6
1998 г. было предусмотрено создание парламента Шотландии и Исполнительной власти Шотландии, состоявшей из министров, избираемых из состава парламента и подотчетных ему. Вновь созданным органам власти Шотландии были переданы полномочия государственного секретаря по делам Шотландии. Однако Акт 1998 г. не содержит полный перечень делегированных полномочий. Напротив, в нем закреплен перечень областей, «зарезервированных» за Короной, по которым органы власти Шотландии не имеют право устанавливать собственное регулирование.
Таким образом, используется негативный метод правового регулирования, в соответствии с которым, к компетенции Шотландии относится все, что не «зарезервировано» за Короной.
Ее Величество приказом в Совете может внести в этот перечень любые изменения, которые сочтет необходимым. Для изменения объема переданных Шотландии полномочий не требуется принимать новый закон. Это может быть сделано Государственным секретарем по делам Шотландии посредством вторичного законодательства. Параллельно изменения в указанный перечень периодически вносил парламент страны, принимая различное отраслевое законодательство. Кроме того, Государственный секретарь вправе своим вторичным законодательством отменять законы Шотландского парламента, если сочтет их выходящими за рамки компетенции региона. Наконец, в случае если Государственный секретарь сочтет, что шотландское законодательство противоречит международным обязательствам страны, то он вправе потребовать его изменения или отмены.
В Уэльсе ситуация была принципиально иной. Валлийское общество было более ассимилировано в результате более длительного союза с Англией и поэтому менее склонно требовать для себя особой автономии. Более того, лейбористы Уэльса с подозрением относилась к передаче полномочий, поскольку рассматривали централизованное управление как лучший способ компенсировать структурно слабую экономику региона. Соответственно, реформа была, по сути, результатом закулисных сделок в Лейбористской партии при посредничестве Р. Дэвиса - представителя этой партии от Уэльса в Вестминстере. Поэтому на референдуме 1997 г. предложение о деволюции было поддержано с минимальным перевесом
рассмотрения в парламенте. В первом случае акт вторичного законодательства считается принятым только после одобрения обеими палатами парламента. Во втором -парламенту предоставляется определенное время, в течение которого он может соответствующий акт вторичного законодательства отклонить. Если парламент не воспользовался своим правом, то акт считается принятым. Процедура принятия вторичного законодательства устанавливается в соответствующем законе (акте парламента).
(50,3%). Парадоксально, но конституционные дебаты по этому вопросу и общественная поддержка передачи автономии в Уэльсе появились уже после избрания Национальной ассамблеи Уэльса в 1999 г.
Актом об управлении Уэльсом 1998 г. была создана Национальная ассамблея Уэльса - корпоративный орган, который должен был осуществлять одновременно функции представительного и исполнительного органа власти региона. В соответствии с этим Актом Национальная ассамблея избирается жителями региона по смешанной системе - 40 членов избираются по мажоритарным округам, а 20 - по пропорциональной избирательной системе.
Национальной ассамблее Уэльса были переданы функции Государственного секретаря по делам Уэльса, таким образом, на первом этапе она приобрела право издавать только вторичное законодательство. При этом, согласно ст. 22 указанного Акта, Ее Величество распоряжением в Совете определяет, какие функции могут быть полностью переданы Ассамблее, т.е. осуществляются ею самостоятельно, какие будут исполняться совместно с ответственным министром Короны, а какие министр Короны будет исполнять по совету или с согласия Ассамблеи. Также Ее Величество распоряжением в Совете может вносить изменения в список переданных Уэльсу полномочий. Помимо этого, была установлена возможность одобрения обеими палатами британского парламента запросов Национальной ассамблеи Уэльса1 о передаче ей полномочий. Параллельно Вестминстер передавал Уэльсу полномочия посредством принятия первичного законодательства. В первые годы, как отмечает Л. Эндрюс, процесс передачи полномочий Уэльсу носил хаотичный характер. Это обусловило необходимость принятия Акта об управлении Уэльсом 2006 г, который заменил Акт об управлении Уэльсом 1998 г. Этот новый закон содержал три ключевых изменения: во-первых, была сформирована исполнительная власть Уэльса (Правительство Ассамблеи Уэльса), во-вторых, Ассамблея получила право издавать специальные нормативные акты, которые именуются «Меры Ассамблеи» (Assembly Measures), подлежащие утверждению Ее Величеством в Совете. Меры Ассамблеи не являются первичным законодательством, но могут устанавливать собственные дополнительные правовые нормы в областях переданных полномочий. В-третьих, был закреплен список вопросов, по которым Ассамблея вправе принимать свои «Меры». Однако расширение полномочий Уэльса продолжилось и после этого, и в 2014 г. был принят Акт об Уэльсе, который наделил Ассамблею Уэльса законодательными и налоговыми полномочиями, и закрепил разделение властей в Уэльса (было сформировано Правительство Уэльса). Наконец, Акт об Уэльсе 2017 г.
1 В 2020 году Национальная ассамблея Уэльса проголосовала за переименование себя в Senedd Сутги (Валлийский парламент).
существенно расширил законодательные полномочия Национальной ассамблеи Уэльса, закрепив модель разделения полномочий между Вестминстером и Ассамблеей, аналогичную северно-ирландкой.
В Северной Ирландии деволюция происходила в принципиально ином контексте. Как отмечалось выше, этот регион уже имел свой законодательный орган власти, однако в результате межконфессиональной розни Стормонт в 1979 г. был распущен и в регионе было введено прямое правление из центра. Однако столкновения между протестантами и католиками не прекратились и даже усилились при правительстве Дж. Мейджора. Поэтому цель реформ, предложенных правительством Т. Блэра, состояла в том, чтобы создать стабильные политические структуры, которые бы смогли сдерживать этот конфликт, перенести его с улиц в кабинеты Стормонта, устранить необходимость в прямом правлении и открыть новые возможности сотрудничества между севером и югом на острове Ирландия. Предложения о передаче полномочий, принятые в 1998 г., стали результатом двух этапов переговоров: на международном уровне между правительствами Великобритании и Ирландии и на местном уровне между представителями политических партий Северной Ирландии. Результат, изложенный в Белфастском соглашении от апреля 1998 года, закрепил модель регионального управления, похожую на шотландскую (с точки зрения объема и способа реализации переданных полномочий), однако с иной институциональной структурой (правительство региона должно формироваться из представителей обеих противоборствующих общин).
Актом о Северной Ирландии 1998 г. создана Ассамблея Северной Ирландии, которая состоит из 90 членов, избираемых по мажоритарной системе. Ассамблея формирует исполнительную власть пропорционально партийному представительству в самой Ассамблее. Руководят исполнительной властью первый министр и заместитель первого министра - представители обеих общин Северной Ирландии, которые должны все решения принимать совместно.
Ассамблея Северной Ирландии наделена правом принимать первичное законодательство в переданной ей сфере. При этом Акт 1998 г. закрепил два перечня полномочий: исключительные полномочия Короны и вопросы, зарезервированные за центральным правительством, по которым Ассамблея Северной Ирландии может принимать свои акты при условии согласования с Уайтхоллом.
После подписания Сент-Эндрюсского соглашения 2006 г. деятельность полиции по обеспечению общественного порядка была передана Северной Ирландии.
Ее Величество приказом в Совете может регулировать вопросы выборов (но не избирательного права), границ местных советов, передачи
отдельных функций, а также может вносить изменения в любые акты, принятые Ассамблеей Северной Ирландии или парламентом страны в отношении этого региона. Однако для этого она должна получить одобрение обеих палат парламента. Также приказом в Совете создаются и изменяются положения по зарезервированным вопросам, но только после одобрения обеими палатами Вестминстера и Ассамблей Северной Ирландии.
Особенностью Северной Ирландии является специальное правило о принятии важных или спорных вопросов Ассамблеей: для того, чтобы решение по такому вопросу было принято, необходимо большинство голосов членов Ассамблеи и большинство голосов представителей обеих общин (принцип 50:50:50) или «взвешенное» большинство - 60% голосов членов Ассамблеи и по 40% голосов представителей обеих общин.
На практике эта структура оказалась крайне неустойчивой. Кроме того, непримиримость противоречий между католической и протестантской общинами приводит к тому, что северо-ирландское общество не созрело до такого тонкого компромисса, который требуется в работе органов управления регионом. Все это приводило к длительным приостановкам в работе региональных органов власти и введению прямого управления из Вестминстера (в 2002-2007 и 2017-2020 годах).
Соответственно, Северная Ирландия постоянно балансировала на грани политического кризиса. Нетерпимость способствовала сохранению в качестве крайних радикальных требований призывов к отделению от Великобритании районов проживания католического меньшинства и их присоединению к Ирландии. Это обусловило особенность политического управления этим регионом, основанного на постоянных переговорах, сопровождавшихся подписанием новых соглашений между правительствами Великобритании и Ирландии1, в основном направленных не на пересмотр Белфастского Соглашения, а на попытку усовершенствовать созданную им модель управления, а также постоянных финансовых вливаниях из центра. Таким образом, в Северной Ирландии сложилось особое представление о конституционном статусе этого региона, как основанном не на конституционном праве страны, а на международном праве.
В то же время, такая неустойчивость системы управления регионом сыграла и положительную роль. В то время, как националистические
1 С момента подписания соглашения в Белфасте (Соглашения Страстной пятницы) было заключено еще 5 соглашений (Соглашение Сент-Эндрюс 2006 г., Соглашение Хиллсборо 2010г., Соглашение Стормонт-Хаус 2014г., Соглашение о новом запуске 2015г. и Соглашение «Новое десятилетие, новый подход» 2020г.) и Протокол по Северной Ирландии к Соглашению о выходе Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии из Европейского союза и Европейского сообщества по атомной энергии.
настроения и требования расширения автономии, сопровождавшиеся угрозами возможной сецессии в двух других регионах, особенно Шотландии, постоянно нарастали, Северная Ирландия оказалась как бы в стороне от этого. Как объясняют это М. К. Мерфи и Дж. Эвершед, это связано со страхом большей части населения региона разрушить с трудом достигнутое согласие и вновь окунуться в открытое противостояние и насилие1. Таким образом, система управления Северной Ирландией, заложенная в Акте 1998 г. с некоторыми корректировками сохранялась по сей день.
Таким образом, региональные особенности отразились на характере реформы территориального управления, подкрепленные британской конституционной традицией. Соответственно, состоявшаяся в 1998 г. конституционная реформа управления регионами была попыткой «возобновить» древние союзы Уэльса и Шотландии с Англией и Северной Ирландии с Великобританией, используя регионализацию страны как инструмент предотвращения сецессии ее отдельных частей. А поскольку риски сецессии у каждого из трех регионов были различны, то и форма автономии, и ее конституционное закрепление также были индивидуальны.
Характерно, что реформы осуществлялись при ограниченной координации между теми правительственными ведомствами Великобритании, которые их проводили и при отсутствии формализованных инструментов разрешения спорных вопросов по разграничению полномочий. Хотя такой инструмент и был создан в виде Объединенного министерского комитета по передаче полномочий (Joint Ministerial Committee), в рамках которого должны были встречаться представители центрального правительства и органов власти трех регионов, однако на практике он ни разу не собирался для разрешения споров, а его пленарные заседания перестали созываться с октября 2002 г. Объясняется это тем, что конструкция Комитета не отвечала «конституционной асимметрии», поскольку вопросы, важные для одного региона, мало интересовали два других, что заметно снижало шансы заинтересованных лиц добиться нужного решения. Востребованным формат объединенного комитета стал только в процессе выработки «Общих рамок» после Брекзита.
В то же время, механизм пересмотра объема переданных полномочий в совокупности с последующей практикой их постоянного расширения сформировал конституционную систему, которая имитирует региональный суверенитет и позволяет переданным администрациям
1 Murphy M.C., Evershed J. Contesting sovereignty and borders: Northern Ireland, devolution and the Union // Territory, Politics, Governance. - 2021. - URL: https://doi.org/10.1080/21622671.2021.1892518 (дата обращения 01.08.2022).
16 1
заявлять, что произошла фундаментальная конституционная реформа, которая закрепила разделение суверенитета между центральным и региональными парламентами1. Судебные толкования благоприятствовали расширению переданных полномочий и идее о том, что статус региональных законодательных органов близок к паритету с парламентом Великобритании2. Эта идея достигла и академического мейнстрима: так, известный британский конституционалист В. Богданор в 2009 году утверждал, что «сейчас мы переходим от системы, основанной на парламентском суверенитете, к системе, основанной на суверенитете конституции...»3. Кроме того, в конституционной доктрине появилась точка зрения, согласно которой конституционная реформа 1990-х годов является предвестником нового конституционного устройства Великобритании, основанного на разделении суверенитета между двумя уровнями власти4. С этой точки зрения, региональные органы власти в результате серии межправительственных переговоров, референдумов и законодательных изменений получили новую конституционную правосубъектность.
Однако ситуация резко обострилась в процессе Брекзита, когда многие политики и обозреватели стали говорить о возможном распаде страны в результате сецессии Шотландии и Северной Ирландии (в меньшей степени - Уэльса).
1 Sandford M., Gormley-Heenan C. 'Taking Back Control', the UK's Constitutional Narrative and Schrodinger's Devolution // Parliamentary Affairs. 2020. Vol. 73, Issue 1. P. 108-126. -URL: https://doi.org/10.1093/pa/gsy039 (дата обращения 01.08.2022).
2 Наиболее влиятельное судебное заявление было сделано лордом Стейном в деле Jackson v Attorney-General (2005 г.): «Регулирование, содержащееся в Законе о Шотландии 1998 г., также указывает на разделенный суверенитет [внутри Великобритании]... Доктрина верховенства парламента, какой бы чистой и абсолютной она ни была, теперь можно считать неуместной в современной [Великобритании]». В деле Thoburn v Sunderland CC (2003 г.) Акт о Шотландии 1998 г. и Акт об управлении Уэльсом 2003 г. были названы «конституционными статутами». В деле Axa v Lord Advocate (2012 г.) лорд Томас заявил, что в вопросах, относящихся к переданной компетенции, будет трудно провести различие между весом, придаваемым переданным законодательным органам и парламенту Великобритании (Anthony G. Devolution, Brexit and the Sewel Convention, London: Constitution Society. - 2018. - 16 р. - URL: https://www.consoc.org.uk/wp-content/uploads/2018/04/Gordon-Anthony-Devolution-Brexit-and-the-Sewel-Convention-1.pdf (дата обращения 01.08.2022).
3 Bogdanor V. The New British Constitution. - Hart Publishing, 2009. - р. 26.
4 См., например, MacCormick N. Questioning Sovereignty: Law, State, and Nation in the European Commonwealth. - Oxford Academic Press, 1999. - 224 р. - URL: https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780198268765.001.0001 (дата обращения 01.08.2022); Keating M. State and Nation in the United Kingdom: The Fractured Union. - Oxford Academic Press, 2021. - 256 р. - URL: https://doi.org/10.1093/oso/9780198841371.001.0001 (дата обращения 01.08.2022).
16 2
Дело в том, что правительство страны разрабатывало необходимую правовую базу и согласовывало с ЕС условия выхода, не привлекая к этому представителей регионов и не учитывая их мнение. Обосновывалось это тем, что выход из ЕС не затрагивает полномочия регионов, поскольку соответствующие вопросы подпадали под действие права ЕС, полномочия по их законодательному регулированию фактически никогда не передавались регионам, и теперь законодательство Великобритании просто заменит право ЕС1.
В Акте 2020 года о внутреннем рынке была закреплена система взаимного признания товаров и услуг, которая заметно ограничила возможности для установления регионами собственных отличных друг от друга правил по сравнению с тем, что было доступно им в рамках режима
внутреннего рынка ЕС. Иными словами, Вестминстер, пользуясь
" 2
принципом подразумеваемой отмены2, не внося изменения в законы о Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, закрепившие их полномочия, Актом о внутреннем рынке эти полномочия довольно сильно ограничил.
Таким образом, действия правительства страны в процессе Брекзита показали, что формально на протяжении длительного времени расширяя полномочия регионов в ответ на угрозу потенциальной сецессии, оно продолжает воспринимать страну как централизованное унитарное государство и при помощи различных источников права ограничивает свободу регионов. Естественно, такой подход вызвал сильное недовольство регионов, прежде всего, Шотландии, которые, напротив, стали настаивать на расширении своих полномочий за счет передачи им прав по регулированию тех вопросов, которые ранее попадали в сферу компетенции ЕС.
В Сверной Ирландии вопрос выхода из ЕС наложился на нарастающую напряженность между двумя общинами и «культурную войну», вылившись в прямое столкновение по вопросам поддержки возобновляемых источников энергии, которое завершилось в начале 2017 г. отставкой заместителя первого министра от Шинн Фейн М Макгиннесса. Этот шаг привел очередной длительной приостановке в работе органов власти этого региона и введению прямого правления из Вестминстера, что
1 Keating M. Between two unions: UK devolution, European integration and Brexit // Territory, Politics, Governance. - 2022. - Р. 1-18. - URL: https://doi.org/10.1080/21622671.2022.2050939 (дата обращения 01.08.2022).
2 Принцип подразумеваемой отмены в правовой системе Великобритании означает, что в случаях, когда парламент страны принимает акт, противоречащий ранее принятому, это означает, что последний перестает действовать. Вносить изменения в более ранний акт, либо принимать норму о его отмене для этого не требуется.
163
лишило Северную Ирландию возможности хоть как-то влиять на процесс Брекзита1.
Таким образом, правительство Великобритании столкнулось с ситуацией, когда ему потребовалось в крайне сжатые сроки найти новые институциональные инструменты противодействия сецессии национальных регионов страны. Это означало необходимость формирования принципиально новых механизмов взаимодействия и согласования принимаемых решений между правительством страны и регионами
Правительство страны нашло такой механизм, опираясь на политические и конституционные традиции. Им стал Совместный комитет министров (по переговорам с ЕС) (Joint Ministerial Committee (European Negotiations) (JMC(EN)) - упоминавшийся выше политический механизм разрешения разногласий между центром и регионами, который до этого момента фактически не функционировал. Теперь же перед совместным министерским комитетом была поставлена задача выработать «общие рамки», которые бы обеспечили согласованный общий подход внутри страны к областям политики, которые до окончания переходного периода (31.12.2020 г.) регулировались законодательством ЕС и относятся к делегированной компетенции регионов.
Суть данного механизма заключается в том, что представители правительства Великобритании и администраций Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии совместно вырабатывают некие общие правила в определенных областях, при этом регионы сохраняют право самостоятельно определять, как реализовывать эти правила. Таким образом, «общие рамки» допускают определенную степень расхождения в региональной политике внутри Великобритании, но, в то же время, способствуют согласованным подходам между регионами если те решат, что такая согласованность принесет пользу.
Таким образом, правительству вновь удалось найти достаточно гибкое решение, которое, с одной стороны, обеспечило, в очередной раз подтверждение принципа парламентского суверенитета, а, с другой стороны, - предоставило регионам определенный уровень автономии в соответствии с концепцией «государства союзов».
Библиографический список:
1. Andrews L. The Forward March of Devolution Halted—and the Limits of Progressive Unionism // The Political Quarterly. 2021. Vol. 92, N 3. P. 512-521.
1 Murphy M.C., Evershed J. Contesting sovereignty and borders: Northern Ireland, devolution and the Union // Territory, Politics, Governance. - 2021. - URL: https://doi.org/10.1080/21622671.2021.1892518 (дата обращения 01.08.2022).
164
HcT0pHK0-npaB0Bbie npoö^eMbi: HQBUH paKypc. 2022. № 4
2. Blondel J. Voters, parties, and leaders. The social fabric of British politics. -Penguin Books, 1974. - 271 p.
3. Bogdanor V. The New British Constitution. Hart Publishing, 2009. - 336 p.
4. Durkheim E. The division of labour in society. The Macmillan Company, 1960. - 462 p.
5. Keating M. Between two unions: UK devolution, European integration and Brexit // Territory, Politics, Governance. 2022. P. 1-18.
6. Keating M. State and Nation in the United Kingdom: The Fractured Union. -Oxford Academic Press, 2021. - 256 p.
7. MacCormick N. Questioning Sovereignty: Law, State, and Nation in the European Commonwealth. Oxford Academic Press, 1999. - 224 p.
8. Murphy M.C., Evershed J. Contesting sovereignty and borders: Northern Ireland, devolution and the Union // Territory, Politics, Governance. 2021.
9. Rokkan S, Urwin D W Economy, territory, identity: politics of West European peripheries. London: Sage, 1983. - 218 p.
10. Sandford M., Gormley-Heenan C. 'Taking Back Control', the UK's Constitutional Narrative and Schrodinger's Devolution // Parliamentary Affairs. 2020. Vol. 73, Issue 1. P. 108-126.
11. Walker G. John P. Mackintosh, Devolution and the Union // Parliamentary Affairs. 2013. Vol. 66, Issue 3. P. 557-578.
