ДЕВОЛЮЦИЯ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ: НОВЫЕ АСПЕКТЫ ДИНАМИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Деволюция в Великобритании: новые аспекты динамики

*

конституционного процесса

Питер Лейланд

Начавшееся в 1999 году делегирование центральными правительственными органами Великобритании части своих полномочий органам власти исторических национальных регионов и административно-территориальных единиц Соединенного Королевства - Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии - было признано конституционной реформой огромной значимости. Этот процесс получил название деволюции. В настоящем исследовании показано, что деволюция представляет собой динамический процесс, который влечет и другие важные конституционные преобразования. В первом разделе статьи содержится концептуальное обсуждение понятия деволюции, которое ведется на основе сравнения деволюции с федерализмом как системой территориального управления. Развитие основной идеи статьи происходит в следующем разделе, где внимание фокусируется на признаках тех преобразований, которые происходят в соответствующих системах государственного управления в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. Особое внимание при этом уделяется некоторым ключевым проблемам конституционного строительства. Например, провал попыток установить связь между уровнем сбора налогов и соответствующим масштабом бюджетных расходов в Шотландии; создание Ассамблеи Уэльса при отсутствии у последнего достаточных полномочий в области законодательного процесса; дебаты вокруг полномочий, переданных исполнительной власти Северной Ирландии. Затем в статье обсуждается так называемый западнолотианский вопрос - это, главным образом, проблема региона, по отношению к которому деволюция демонстрирует свою ярко выраженную асимметрию, а именно речь в данном случае идет об отсутствии соответствующего уровня деволюционированного управления в Англии. И наконец, в рамках настоящей дискуссии изучается вопрос о влиянии деволюции на законотворческий процесс и использование так называемой «законодательной согласительной процедуры». В заключение в статье анализируется динамика преобразований, затронувших каждую деволюционированную систему, а также соответствующие конституционно-правовые последствия.

^ Деволюция; федерализм; Шотландия; Северная Ирландия; Уэльс; конституционное строительство

1. Введение

Введение деволюции во времена лейбористского правительства, избранного в Велико-

* © R Leyland, 2011. Oxford University Press and New York University School of Law. All rights reserved. For permissions, please e-mail: [email protected].

Leyland P. The multifaceted constitutional dynamics of U.K. devolution // International Journal of Constitutional Law. Vol. 9. 2011. No. 1. R 251273.

британии в 1997 году, было радикальным конституционным преобразованием. Между тем оно не было частью более широкой стратегии, направленной на конституционную трансформацию системы государственного управления1. Скорее, это был набор мер, предусматривавшихся в каждом соответствующем законе о деволюции и впоследствии одобренных в ходе референдума. Деволюция представляла собой определенную, вполне прагматичную попытку решения отдельных проблем и отражала те надежды и ожидания,

которые имели место в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. Схемы, предусмотренные в актах 1998 года, были нацелены на передачу полномочий, соответствующих местным политическим реалиям, и одновременно на преодоление недовольства во многих регионах Великобритании, которое было вызвано инициативами по централизации государства, исходившими из Вестминстера во время пребывания там у власти консерваторов2. Дево-люция также оказала значительное влияние на формирование феномена, который был впоследствии назван «многоуровневой конституцией» и обусловил выведение некоторых властных полномочий за рамки компетенции центрального правительства с последующим их распределением на различных уровнях и реализацией во множестве различных форм. Все это в значительной мере увеличило сложность существующей структуры управления3.

В ходе последующего обсуждения будет показано, что феномен деволюции в Великобритании имел несколько иной характер, отличный от федерализма как более знакомого нам механизма разделения властных полномочий и функций между центральным национальным правительством и субъектами, входящими в состав федерации. Как бы то ни было, в данном исследовании речь главным образом идет о том, что указанные преобразования не должны рассматриваться как некие элементы, создающие новый конституционный строй4. Несмотря на то чтосама природа конституциибыла изменена в фундаментальных аспектах и были учтены определенные чаяния Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, деволюция вызвала непрекраща-ющийсяпроцесс конституционных преобразований на многих уровнях. Во всяком случае, говоря в более широком смысле, надо признать, что практически не было изучено потенциальное влияние на конституционный строй, которое может оказать крайняя асимметрия в распределении и способе реализации властных полномочий. Например, мы увидим, как Правительство Шотландии, в настоящее время контролируемое Шотландской национальной партией, рассматривает происходящие реформы исключительно как стартовую площадку для последующего объявления полной независимости. Принятие Акта о Правительстве Уэльса 2006 года за-

вершило второй этап деволюции Уэльса путем передачи деволюционированным администрациям расширенных полномочий в области законодательного процесса. Как бы то ни было, это также и признание ограничений, связанных с первоначальной схемой. Деволюция в Северной Ирландии сопровождалась многочисленными трудностями, которые три раза приводили к приостановке процесса на протяжении периода, предшествовавшего последнему этапу в 2007 году, в течение которого до этого не было сбоев. Проблемой более общего характера стало то, что финансовые механизмы деволюции, которые были сконструированы согласно формуле Барнетта (см. ниже) и оставались неизменными с момента «запуска» этого процесса в 1999 году, вызвали массу вопросов и могут вскоре быть заменены альтернативными механизмами наполнения соответствующих бюджетов.

Возможно, последствия конституционно -го дисбаланса наиболее серьезным образом сказались на позициях Вестминстера при отсутствии какой-либо подобной формы государственного управления в Англии. В конституционно-правовом смысле это можно было бы представить так, что каждая нация, входящая в состав Великобритании, отправилась в путешествие, конечная цель которого неизвестна. А если посмотреть под другим углом, то становится столь же очевидным, что деволюция привела не только к введению инновационных законодательных и контрольных процедур в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии, которые до сих пор оказывались менее подверженными доминированию исполнительной власти, чем это имело место в Вестминстере, но и вызвала некоторые неожиданные последствия в данных регионах. Одно из таких последствий, которое будет обсуждаться здесь позднее, касалось того, что вестминстерское законодательство продолжало сохранять свою важность в регионах Великобритании, прошедших через процесс деволюции5. Ввиду большого числа преобразований, произведенных и произошедших в процессе деволюции, которые рассматриваются в данном исследовании, необходимо сказать, что деволюция является не только динамическим процессом, но и оказывает огромное влияние на развитие всей конституционной системы Великобритании.

2. Сравнение деволюции и федерализма

С конституционно-правовой точки зрения, федерализм и деволюция имеют определенные общие черты, но для начала необходимо проанализировать те важные различия, которые между ними существуют. Соединенные Штаты Америки часто воспринимаются как федеративная система, ставшая прототипом для многих других. Действительно, это была первая современная конституция, где прослеживались важнейшие черты федеративного устройства, которые впоследствии широко заимствовались другими конституциями6. Ключевой принцип разделения властей должен был в равной степени подлежать применению как на национальном уровне, так и на уровне штатов. Конечно, присутствовал и эффект институционального отражения, поскольку такие национальные властные институты, как Президент, Конгресс и Верховный суд США, практически в точности воспроизводились в каждом штате в виде губернатора, законодательного органа штата и верховного суда штата, при этом всем штатам, входившим в состав федерации, даровались идентичные сферы компетенции и полномочия.

Несмотря на то что североамериканская федерация, представленная Соединенными Штатами Америки, значительно расширилась по сравнению с первоначальными тринадцатью штатами, объявившими о независимости, симметричный подход при передаче сфер компетенции и полномочий другим штатам сохранялся7. Фактически большинство федеративных систем были задуманы как симметричные8, и именно такое устройство всех федеративных систем было отражено в писаных конституциях. С другой стороны, столь характерная для деволюции асимметрия как раз и является одной из ее наиболее ярких отличительных черт. В широком смысле, деволюция в Великобритании была описана как связанная с «передачей властных полномочий от вышестоящего уровня государственной власти к нижестоящему. Точнее, деволюция может быть определена как состоящая из трех элементов: передача на основании географического деления подчиненному выборному органу тех полномочий, которые в настоящее время реализуются мини-

страми и Парламентом»9. Как бы то ни было, применительно к случаю деволюции в Великобритании для реализации данной конституционной задачи стандартного конституционного метода выработано не было. Из настоящего анализа становится ясно, что каждая из деволюционированных систем Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в значительной мере отличается от других, при этом каждый из законов о деволюции регионов Великобритании практически выполняет для них роль конституции, в то время как в самой Англии никакой деволюции проведено не было. Более того, из данного обсуждения становится ясным, что это отсутствие конституционного баланса, которое стало результатом серьезных различий между регионами, создало новую динамику британского конституционализма.

Далее, федерализм в формальном смысле зачастую рассматривается как метод распределения суверенитета между правительствами, сосуществующими в рамках единого государства, являющийся частью жестко сформулированной писаной конституции. Например, в США полномочия, не делегированные Вашингтону согласно Конституции США, остаются за штатами10. Если это не противоречит положениям Конституции, штаты обладают полномочиями в области законодательства в определенных сферах, начиная от уголовного права и заканчивая семейным. В отличие от вышеперечисленного, ключевой характеристикой деволюции является то, что, несмотря на передачу значительных полномочий, которые в случае Шотландии и Северной Ирландии предполагают создание законодательных органов субнационального уровня, наделяемых законодательными полномочиями, правовой суверенитет сохраняется за Парламентом в Вестминстере. Законодательство о деволюции не только содержит нормы, защищающие этот суверенитет от возможных посягательств, например, в форме предварительного и последующего контроля принимаемого законодательства11, но, более того, в компетенцию Высшего уголовного суда Шотландии и в конечном итоге Верховного суда Великобритании входят вопросы определения границ законодательной компетенции парламентов Шотландии либо Северной Ирландии. Судебный контроль может использоваться также для того, чтобы разрешать

вопросы, связанные с «проблемами деволюции», и это может повлечь объявление правового акта, изданного Парламентом Шотландии или Ассамблеей Северной Ирландии, недействительным. То, насколько это отличие является важным, может быть предметом для обсуждения.

Как федерализм, так и деволюция были частью конституционных стратегий, направленных на решение проблем, которые по своей сути являются политическими. Как отмечалось, «федерализм появился в ответ на издревле существовавший вопрос о том, как объединить отдельные политические сообщества вместе без утраты их самобытности, для того чтобы эффективно добиваться тех целей, которые в одиночку недостижимы»12. Федеративные конституции появились как метод создания условий для сосуществования множества различных сообществ, особенно в многонациональных государствах. Утверждалось, что «на более глубинном уровне современная проблематика национальных сообществ, составляющих субнациональные образования, представляет собой теоретический вызов для тех концептуальных и нормативных гипотез, которые составляют основу монистического подхода к либерализму и либеральному конституционализму, — гипотез, которые предполагают существование только одного народа или нации в рамках одного государства»13. Признание самобытности отдельных государственных образований, входящих в состав конфедерации, может означать попытку ослабления противоречий между языковыми, этническими и религиозными группами14. Особый статус Квебека в Канаде является характерным примером15. Сходные причины обусловили деволюцию в Индонезии (провинция Ачех), Испании (Каталония, Страна Басков и Галиция) и, возможно, наиболее примечательным образом в Великобритании. Фактически, как мы увидим ниже, та форма деволюции, которая была введена согласно Акту о Северной Ирландии 1998 года, стала прямым результатом Белфастского соглашения (Соглашение Страстной пятницы) 1998 года. Оно не только создает уникальную систему обязательного разделения полномочий на каждом уровне принятия решений, чтобы обеспечить совместное участие обоих сообществ в процессе управления, но также, как мы увидим позднее, обсуждая си-

туацию Северной Ирландии, требует наднационального и многоуровневого сотрудничества министерского совета Севера-Юга и Британско-Ирландского Совета.

Во многих федеративных системах верховный суд или конституционный суд несут ответственность за определение границ между составляющими частями системы посредством процедуры судебного контроля над законодательством16. В случае Великобритании конфликты, связанные с деволюцией, могут быть переданы на разрешение Верховного суда Великобритании. Как бы то ни было, несмотря на существование процедур по контролю за реализацией властных полномочий деволюционированными институтами Великобритании, случаи правового оспаривания этих полномочий немногочисленны17. Одной из причин отсутствия судебных споров по поводу передачи функций с момента введения деволюции считается то, что для осуществления деволюции на административном уровне большое практическое значение имели именно достигнутые соглашения18. Эти соглашения появились значительно позднее в ходе процесса и «представляли следующий шаг по обретению правовой формы в виде "бюрократического права"»19. Таким образом, для того чтобы картина деволюции в Великобритании стала немного более отчетливой, мы приходим к тому, что на административном уровне нам, разумеется, необходимо будет обратиться к развивающемуся корпусу не имеющего четкой юридической формы «мягкого» права, не создающего юридических обязательств. Соглашения состоят преимущественно из меморандумов о взаимопонимании, связанных с неформальными, главным образом двусторонними, соглашениями между Вестминстерским правительством и деволюционированными администрациями. Их также рассматривают как «форму кодификации процессов государственного управ-ления»20, которые не только в значительной мере способствовали преемственности и беспрепятственности переходной политики, но и помогли также обеспечить координацию процесса принятия решений между множеством пересекающихся областей сегодняшней системы управления21.

С точки зрения государственного управления, деволюция не должна рассматриваться как нечто абсолютно новое. С одной сто-

роны, политические инициативы, исходящие из Эдинбурга и Кардиффа, реализовались и продолжают реализоваться с помощью корпуса государственных служащих, прошедших обучение в традициях внутренней госслужбы Великобритании. С другой стороны, основополагающие нормы, регулирующие проведение деволюции, в результате переговоров были сформулированы в основном на условиях, предложенных официальными лицами Вестминстерского правительства. Впоследствии эта система соглашений была фактически использована для того, чтобы неофициально санкционировать существующую бюрократическую культуру, сформированную под влиянием Уайтхолла и секретариата Кабинета министров22. В положительном смысле этот подход позволил достичь преемственности в государственном управлении в изменившихся конституционно-правовых условиях, но в то же время это означало, что существующие практические подходы к государственной службе будут перенесены в новую систему как часть этих межправительственных отно-шений23.

На определенном уровне как федерализм, так и деволюция относятся к вопросу разделения компетенции и полномочий между национальным и субнациональным уровнями государственной власти, и поэтому в практическом смысле неудивительно, что и в том, и в другом случае возникает множество схожих проблем. Например, практически во всех случаях вопросы, связанные с управлением экономикой, будут контролироваться преимущественно на общенациональном уровне государственной власти, к компетенции этого же уровня относятся вопросы обороны, иностранных дел, международной торговли, а также иммиграционные вопросы.

Далее, определенное законодательство, действующее в отношении граждан, будет действовать на территории всего государства, и, таким образом, будут созданы соответствующие общенациональные системы учреждений, ответственных за реализацию этого законодательства. В обоих случаях демократические выборные институты власти будут существовать как на общенациональном, так и на субнациональном уровне, включая зачастую законодательные органы власти, хотя в других отношениях точная форма федерализма и деволюционированных систем будет

приспособлена к местным условиям. Это означает, что не существует единой модели разделения компетенции между федеральным центром и субъектами федерации, которая и является отличительной чертой федеративной системы по сравнению с деволюцией. Но в обоих случаях существует пространство для изменений в способе распределения сфер компетенции и полномочий между двумя уровнями. Например, компетенции в сфере охраны правопорядка и правосудия были переданы Ассамблее Северной Ирландии Вестминстерским правительством в апреле 2010 года на основании Хиллсборского соглашения.

Что касается США, Марк Ташнет недавно указал на тенденцию, существующую в стране, отметив, что «национальное правительство — это сегодня, по существу, правительство, имеющее полную власть над всеми субъектами», причем национальное законодательство охватывает своим действием многие области, которые очевидным образом относятся к ведению штатов. Чтобы проиллюстрировать то, о чем он говорит, он, с некоторой степенью иронии, приводит пример с ограблением местного продуктового магазина, которое было отнесено к федеральным преступлениям24.

В целом, становится очевидным, что федерализм и деволюция практически неизбежно приобретают схожие черты, поскольку они по своей сути нацелены на решение одинакового вопроса, а именно: как определить политическую организацию, которая имеет приоритетную силу в отношении отдельных государственных образований, при этом обеспечивая единство объединяющей их политической системы?25 Деволюция в Великобритании отличается от большинства форм федерализма в трех важнейших отношениях: во-первых, удивительная асимметрия ее структуры, которая оставляет Англию без какого-либо эквивалентного регионального правительства; во-вторых, тот факт, что правовой суверенитет не был разделен и до сих пор практически полностью остается за Вестминстерским Парламентом; в-третьих, то, что деволюция регулируется с помощью соглашений, представляющих собой так называемое «мягкое право», которые в свою очередь сделали малозначительной роль судов по решению споров между центральным прави-

тельством и руководством деволюциониро-ванных регионов. Эти признаки отличают британскую деволюцию от других ее форм, и, как следствие, это означает, что деволюция не должна рассматриваться как промежуточная ступень к федерализму26. На будущее: нам необходимо помнить о прагматизме изначальной концепции и рассматривать этот элемент как основной руководящий принцип деволюции. По этой причине мы должны ожидать дальнейших поэтапных изменений существующих схем деволюции в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии, нацеленных на решение предстоящих политических, экономических и правовых проблем27.

3. Анализ региональной динамики

В результате деволюции четыре нации, входящие в состав Великобритании, получили отличающиеся друг от друга системы правления, хотя в каждом случае введение деволю-ции вызвало дальнейшие вопросы, требующие конституционного разрешения.

3.1. Шотландия

Шотландия имеет наиболее сильную форму деволюционированной национальной администрации, что отражает высокую степень общественной поддержки деволюции. Хотя деволюция не оправдала надежд некоторых националистов, она должна была удовлетворить ожидания большинства избирателей Шотландии. Фактически в недавнее время стали раздаваться все более громкие голоса за независимость нации — тенденция, которая до определенной степени нашла свое отражение в том политическом успехе, который имела Шотландская национальная партия, сформировавшая правительство меньшинства после своего появления как крупнейшей партии на выборах 2007 года. Партия ставит перед собой задачу проведения референдума о независимости Шотландии.

Деволюция в Шотландии опирается на однопалатный Парламент Шотландии, состоящий из 129 избираемых членов, который имеет полные законодательные полномочия по вопросам, переданным в его ведение в порядке деволюции28. После избрания Парламента и выдвижения им кандидатуры Первого министра формируется региональное пра-

вительство29. Первый министр, в свою очередь, наделен полномочиями по назначению министров из числа депутатов шотландского Парламента для того, чтобы сформировать орган исполнительной власти Шотландии (в настоящее время именуемый Правительством Шотландии).

Исполнительный орган, состоящий из министров, в общих чертах представляет собой эквивалент Кабинета министров в Вестминстерской системе, и министерские назначения утверждаются короной — британским монархом30. Парламент и Правительство Шотландии ответственны за многие аспекты, связанные с внутренней политикой Шотландии; но в то же время отдельные функции сохраняются за Вестминстером31. Правительство Шотландии — это административный орган, который реализует большинство полномочий Министерства по делам Шотландии32 и функции высшего органа исполнительной власти в Шотландии. Парламент Шотландии также исполняет контрольную функцию через «предметные» комиссии, которые дублируют основные шотландские ведомства33. Законодательные полномочия шотландского Парламента, хотя и описываются как полномочия в области принятия первичного законодательства, в действительности в сравнении с Вестминстерской системой таковыми не являются; полномочия шотландского Парламента строго ограничиваются вопросами, относящимися к его ведению, что отражает стремление Вестминстера сохранить суверенитет в области права34. По существу, в результате деволюции в Шотландии был создан избираемый на местном уровне Парламент, и функции, ранее исполнявшиеся Министерством по делам Шотландии, были закреплены за Правительством Шотландии. Это позволило создать в Шотландии усовершенствованные механизмы отчетности, которые подразумевают повышенный уровень политического участия и представительства35.

С самого начала преобразования в Шотландии были сопряжены с определенными недоработками, что могло нарушить стабильность новой структуры. В частности, Парламент и Правительство Шотландии были наделены ограниченными полномочиями в области налогообложения36, поскольку эти полномочия, скорее всего, не использовались бы из-за политической непопулярности реше-

ний, которые увеличивают налоговое бремя в Шотландии. Это означало, что метод бюджетного финансирования для Шотландии, а также, в определенных случаях, для Уэльса и Северной Ирландии остался в рамках уже существовавшей системы блок-грантов37, которые определяются Вестминстерским пра-вительством38. В определенном смысле такая структура бюджетного финансирования в значительной мере обеспечила безболезненный переход в период введения деволюции. Достаточно щедрое финансовое обеспечение, которое поступало из Вестминстера, позволяло деволюционированным администрациям располагать значительной свободой в финансовом обеспечении переходивших к ним полномочий. Эта так называемая «формула Бар-нетта» действует на основе пропорции, посредством которой фиксируется общая сумма расходов для Англии. Таким образом, размеры доступных для расходования средств для Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии зависят от тех сумм, которые утверждаются по аналогичным областям государственного управления Вестминстерским Парламен-том39. Ежегодный общий бюджет утверждается Вестминстерским Парламентом в каждой области управления. Суммы, выделяемые в расчете на увеличение или уменьшение расходов бюджета, определяются пропорционально относительной численности населения. В итоге эта формула обеспечивала получение средств, отображающих пропорцию бюджетного финансирования, выделяемого для Англии.

Дестабилизирующим фактором, который вытекает из данной схемы, является то, что в связи с уменьшением населения Шотландии со времени введения деволюции бюджетное финансирование Шотландии непрерывно сокращается40. Как бы то ни было, очевидное отсутствие связи между собираемостью налогов и возможностью использования данных средств для местных нужд остается более фундаментальной проблемой. Звучат призывы к увеличению доли налогообложения на деволюционированном уровне, а также к замене существующей формулы бюджетного финансирования на систему, основанную на оценке нужд, для расчета средств, которые должны выделяться Вестминстером41. Важно, что комиссия Кальмана, которая была создана Парламентом Шотландии и Прави-

тельством Великобритании для изучения состояния процесса деволюции по прошествии 10 лет после ее введения, рекомендовала заменить подоходный налог с плавающей процентной ставкой на новый региональный подоходный налог. Он будет снижен на 10 процентов, при этом новая, основанная на региональных нуждах блок-грантовая система финансирования из центрального бюджета будет, соответственно, учитывать эти средства, снижая размер выделяемых региону средств. Кроме того, министерства Шотландии получат возможность делать займы, а Парламент Шотландии — право вводить новые налоги, которые будут применяться в Шотландии, хотя только с согласия Вестминстерского Пар-ламента42. Необходимо помнить, прежде чем мы продолжим, что в качестве ответа на националистические настроения в Шотландии была создана наиболее сильная форма дево-люционированной администрации. Более того, в ряде областей, таких как образование и уход за престарелыми, объем переданных полномочий по сравнению с Англией был очень заметным43. Проблема применения «процедуры Сьюэла» (Sewel motions) в отношении сфер совместной компетенции будет обсуждаться в нижеследующем разделе. Тем не менее потенциальное влияние какого бы то ни было пересмотра разделения компетенции между Лондоном и Эдинбургом также заслуживает упоминания. Передача большего числа полномочий, отнесенных к ведению Шотландии, сегодня не только стала спорным политическим вопросом, но, кроме того, она повлияет на выполнение межправительственных соглашений, например в связи с роспуском Министерства по делам Шот-ландии44. И наконец, несмотря на то что Парламент Шотландии был наделен компетенцией в области законодательного процесса и ограниченными полномочиями по введению дополнительных сборов путем установления надбавки к подоходному налогу, фактически именно отсутствие какого-либо способа систематического пополнения местного бюджета стало самым явным недостатком шотландской системы. Эта проблема вызвала ряд предложений по существенному изменению системы финансирования, которое составляет часть вестминстерской законодательной программы 2010—2011 годов. На время написания данной статьи в апреле 2011 года

предложения, которые содержались в докладе комиссии Кальмана относительно изменения подоходного налога в Шотландии, находились в процессе введения в действие Вестминстерским Парламентом через реализацию положений Акта о Шотландии 2011 года.

3.2. Уэльс

Наиболее ограниченная форма деволюции была введена в Уэльсе45. Несмотря на то что Уэльс сохранил свою самобытную культуру и язык, в те времена, когда Уэльс первоначально вошел в состав Соединенного Королевства, с точки зрения права и государственного управления ему не хватало той четко определенной правовой и образовательной системы, которая присутствовала в Шотландии, и Уэльс был прочнее связан с Англией. Более того, когда была введена деволюция, стало ясно, что у населения Уэльса эта мера вызывает гораздо меньшую поддержку46. Однако ограничения, налагаемые Актом об Уэльсе 1998 года, были такими, что деволюциони-рованные институты власти Уэльса получили дополнительные полномочия только после принятия Акта о Правительстве Уэльса 2006 года. Самым же главным отличием изначально было то, что Национальная ассамблея Уэльса, в отличие от Парламента Шотландии и Ассамблеи Северной Ирландии, не была наделена собственной компетенцией в области законодательства. Тот факт, что уэльские законопроекты должны были ожидать своей очереди, прежде чем они будут проведены через Вестминстерский Парламент статс-секретарем по делам Уэльса, рассматривался как серьезный недостаток47. Помимо этой процедуры, у Ассамблеи Уэльса была только возможность принятия вторичного законодательства48. В итоге практически сразу после деволюции стали раздаваться голоса в пользу наделения Ассамблеи Уэльса полномочиями в области принятия законов49. Правительство в Вестминстере ответило, делегировав Ассамблее право предлагать законы в форме, известной как Акт Национальной ассамблеи Уэльса50. Эти меры вводятся в действие после изучения и одобрения со стороны Ассамблеи и последующей передачи в Вестминстерский Парламент для одобрения посредством резолюции каждой из палат, прежде чем они рекомендуются к при-

нятию в форме правительственного декрета51. Эта процедура создала новую форму делегированного законодательства, на которое потенциально может быть наложено вето британским Парламентом как центральным законодательным органом. Как бы то ни было, на практике новая процедура позволила преодолеть требование о прохождении законов в отношении Уэльса через Вестминстерский Парламент. Пересмотр правил относительно уэльского законодательства мог бы оказаться проблематичным, если бы возник серьезный конфликт намерений между Ассамблеей Уэльса и центральным Правительством, находящимся у власти, например, если бы в большинстве в Ассамблее и в Вестминстере были различные политические партии. Меры по усилению законодательных полномочий Ассамблеи Уэльса52 имеют более широкие косвенные последствия, так как в настоящее время появилось определенно «английское» законодательство, представленное в Вестминстерском Парламенте53. В марте 2011 года в рамках референдума, проведенного в соответствии с нормами Акта об Уэльсе 2006 года, большинством голосов (63,5 % за и 36,5 % против) была одобрена передача Ассамблее Уэльса полных законодательных полномочий54. Вследствие этого Ассамблея Уэльса, так же как и Парламент Шотландии и Ассамблея Северной Ирландии, вскоре обретет полномочия по принятию законов, касающихся вопросов, находящихся в рамках сферы ее компетенции. Можно увидеть некоторые очевидные параллели между Шотландией и Уэльсом в том, что касается избирательной системы и организации законодательных и исполнительных органов власти55. Согласно Акту о Правительстве Уэльса 1998 года, в Уэльсе был создан однопалатный парламент, состоящий из шестидесяти депутатов56, которые должны переизбираться каждые четыре года посредством системы «дополнительного депутата». Каждому выборщику дается два голоса. Члены Ассамблеи от каждого избирательного округа избираются простым большинством, в то время как четыре депутата от каждого региона избираются с помощью метода пропорционального представительства на основе партийных списков.

Как и в Шотландии, Ассамблея Уэльса формулирует свою политику и принимает решения по отдельным предметным областям,

входящим в ее компетенцию. Кроме того, как и в Шотландии, правительство формируется после выборов (по типу Кабинета министров в Вестминстере). Вновь избранные члены Ассамблеи Уэльса избирают Первого министра. Будучи избранным, он имеет право назначить Исполнительный комитет, состоящий из секретарей Ассамблеи, который выполняет функции кабинета. Министерские портфели членов этого исполнительного комитета (то есть комбинации сфер полномочий, находящихся в ведении отдельных секретарей) также определяют сферу компетенции наблюдательных комитетов (или предметных комитетов), которые формируются впоследствии для обеспечения контроля за деятельностью исполнительной власти. Назначения в исполнительный комитет могут производиться как из одной, так и из разных партий.

Как и в случае с Шотландией, исполнительная власть Уэльса посредством актов делегирования взяла на себя большую часть административных функций, которые раньше выполнял статс-секретарь по делам Уэльса, согласно Акту об Уэльсе 1998 года57. Члены уэльского кабинета министров имеют компетенцию, аналогичную министерской ответственности в определенных сферах. Хотя Национальная ассамблея Уэльса создавалась как единый коллективный орган, после деволю-ции де-факто произошло деление Ассамблеи Уэльса на правительственный орган и орган представительной власти. Правительство в составе Ассамблеи Уэльса было признано Актом о Правительстве Уэльса 2006 года в качестве учреждения, отдельного от Ассамблеи, но подотчетного ей. Одним важным различием между подходом к деволюции в Шотландии и Уэльсе является то, что Парламент Шотландии был наделен компетенцией общего характера в отношении вопросов, перечисленных в Акте о Шотландии, в то время как в случае Уэльса такие полномочия были делегированы только в отношении отдельных сфер управления58. В ведении Ассамблеи и исполнительной власти также находится множество правительственных организаций Уэльса, не относящихся к определенному правительственному ведомству, финансируемых и формируемых правительством59.

Из этого краткого обсуждения становится очевидным, что в целом структура деволюции в Шотландии и Уэльсе имеет много общего,

включая, например, методы избрания и способ формирования исполнительной власти. Это сходство возрастет, когда избиратели одобрят предложение о делегировании Ассамблее Уэльса полноценных законодательных полномочий в 2011 году. Как бы то ни было, Ассамблея Уэльса не обладает дево-люционированной компетенцией в области налогообложения (в то время как такие планы обсуждаются в отношении Шотландии), и такая компетенция не рассматривается как перспектива на ближайшее будущее.

3.3. Северная Ирландия

Белфастское соглашение (соглашение Страстной пятницы) 1998 года, которое было достигнуто между правительствами Великобритании и Ирландии, учитывает практически каждую деталь структуры деволюциони-рованной администрации Северной Ирландии. После Стормонтской системы, введенной в 1922 году согласно Акту об Ирландии 1920 года и прекратившей свое действие в 1972 году, это была вторая попытка введения деволюции с тем, чтобы решить проблемы, возникающие в обществе, расколотом на религиозной почве60. Уникальная форма деволюции была введена в 1999 году вслед за Белфастским соглашением, предусматривающим систему обязательного разделения властных полномочий между юнионистскими и республиканскими общинами61. Эта схема основана на «необходимости достижения согласия с националистическим меньшинством» для того, чтобы «вновь создаваемые институты представляли объединенное общество как на законодательном, так и на исполнительном уровне при условии, что публичная власть должна реализоваться в соответствии с принципом "равного уважения" между двумя общинами»62. Процесс формирования органов исполнительной власти продолжится после выборов, чтобы распределить министерские посты и другие позиции.

Дело в том, что «все институциональные решения были основаны на принципе обоюдной межобщинной поддержки. Поэтому в Северной Ирландии нет единоличной должности председателя правительства.Обязанности главы правительства исполняют два лица — Первый министр и заместитель Первого министра, представляющие разные пар-

тии»63. В соответствии с новыми организационными решениями, последовавшими за подписанием соглашения по Северной Ирландии от 22 ноября 2006 года (St. Andrew's Agreement)64, специальный представитель наиболее крупной политической группы выдвигает кандидата на должность Первого министра, в то время как соответствующий представитель следующей по размеру группы выдвигает кандидата на должность заместителя Первого министра. Распределение министерских портфелей и других должностей производится в соответствии с принципом пропорционального представительства65. Более того, принцип, в соответствии с которым политическая власть делится между различными группами, проникает и в процесс принятия решений. Ключевые решения должны приниматься с учетом мнения всех общин, в том смысле, что для того, чтобы решение было одобрено, за него должно проголосовать большинство как среди юнионистов (протестантская община), так и среди националистов (католическая община)66. Любое решение должно быть основано на принципе учета нужд каждой из противоборствующих сторон. Таким образом, изменения основных параметров существующей системы возможны только с согласия каждой общины. Сформированная Ассамблея Северной Ирландии избирает председателя, который принимает на себя руководство законодательной и исполнительной властью по всем сферам компетенции, выделенным для ведения региона в результате деволюции67.

Белфастское соглашение 1998 года предусматривало сложный наднациональный элемент, включавший взаимодействие как с Республикой Ирландией, так и с национальными группами, входящими в состав Великобритании. Хотя Северная Ирландия возникла в ходе сложных исторических событий на территории острова68, Великобритания и Республика Ирландия в настоящее время являются отдельными государствами и равноправными членами Европейского Союза. Ирландские националисты стремятся к объединению Ирландии. Согласно Акту о Северной Ирландии, это может быть достигнуто только с согласия большинства69. Как бы то ни было, для того чтобы удовлетворить то чувство единства, которое некоторые националисты могут испытывать в отношении Ирландии,

Белфастское соглашение содержит ряд важных положений относительно Ирландии. Для того чтобы скоординировать деятельность представителей исполнительной власти Ассамблеи Северной Ирландии и представителей ирландского Правительства в целях межграничного сотрудничества по вопросам, представляющим интерес для обеих сторон, был создан Министерский совет Север—Юг (МССЮ). В систему МССЮ вошли шесть исполнительных органов70.

В отличие от националистов, юнионисты нацелены на поддержку соединения территории с остальной частью Великобритании. В рамках упомянутого соглашения был создан Британско-Ирландский Совет, к ведению которого относятся более широкие взаимные интересы, связанные с Великобританией. Он включает в себя представителей от парламентов Шотландии, Уэльса, Нормандских островов, острова Мэн, а также от Северной Ирландии. С целью более тесной интеграции между нациями и зависимыми территориями он имеет черты, сопоставимые с Северным Советом, в который также входит ряд государств и автономных регионов. Следует добавить, что Англия в Британско-Ирландском Совете не представлена71. Ее участие в британско-ирландских отношениях может осуществиться в рамках еще одной наднациональной организации — Британско-Ирландской межправительственной конференции, созываемой регулярно с целью продвижения сотрудничества между Ирландией и Великобританией по вопросам, представляющим совместный интерес, среди которых уголовное правосудие, безопасность, исправительные учреждения, охрана правопорядка. Встречи посещают также министры Северной Ирландии, если на повестке вопросы, касающиеся этого региона. Эффект, достигаемый многочисленными переплетенными институциональными контактами, — упрочение участия и сотрудничества на разнообразных уровнях72.

Деволюция в Северной Ирландии была задумана именно для того, чтобы принести мир в этот регион. Основанная на избрании членов Ассамблеи, обладающей законодательными полномочиями, которая наделена компетенцией, схожей с компетенцией дево-люционированных органов регионального самоуправления в Шотландии и Уэльсе, систе-

ма, существующая в Северной Ирландии, обладает многими уникальными чертами. К ним относятся: 1) метод избрания в Ассамблею Северной Ирландии, 2) степень, в которой обеспечивается постоянное разделение властных полномочий на всех уровнях управления, 3) акцент на поддержании межобщинного мира и на примирении через признание прав человека и продвижение идей равенства возможностей73, а также 4) создание национальных и межгосударственных органов (которое обсуждалось выше), целью которых является удовлетворение соответствующих стремлений обеих общин. Тот факт, что де-волюция в Ольстере трижды приостанавливалась, прежде чем процесс был, наконец, вновь возобновлен в 2007 году, иллюстрирует хрупкость достигнутых соглашений. В Северной Ирландии не только до сих пор существуют оппозиционные группы, которые не принимают происшедшую деволюцию, но и сама жизнеспособность всего этого процесса может быть подорвана непредвиденными проблемами — теми, например, которые относятся к безопасности и охране правопорядка и которые не были полностью разрешены в рамках первоначального соглашения74.

3.4. «Западнолотианский вопрос» и его последствия для Англии

Далее перейдем к Англии, наиболее густонаселенному региону Соединенного Королевст-ва75, который полностью остался за рамками уравнения деволюции, в том смысле, что в Англии не был создан эквивалентный национальный уровень региональной или деволю-ционированной администрации, который согласовался бы с процессами деволюции где бы то ни было. Тем не менее деволюция оказала значительное влияние на функционирование Вестминстерской системы, а также повлекла за собой призывы к дальнейшей конституционной реформе. Так называемый «за-паднолотианский вопрос» признан с момента введения деволюции, и он будет рассмотрен здесь именно по той причине, что он является важной конституционной проблемой, возникшей в результате асимметричности деволюции. (Сущность «западнолотианского вопроса» (the West Lothian Question) заключается в том, что в Вестминстерском Парламенте представители Шотландии могут голосовать

по вопросам, касающимся Англии, а министры, представляющие Англию, не могут голосовать по вопросам Шотландии. Таким образом, становится возможной ситуация, когда британский парламент может принимать законы, которые будут действовать в Англии, но не в Шотландии, Уэльсе или Северной Ирландии. Впервые этот вопрос поставил 14 ноября 1977 года Тэм Диэль (Sir Thomas Dalyell Loch или Tam Dalyell), член Парламента от партии лейбористов, избранный в Западном Лотиане — области на юго-востоке Шотландии. Во время обсуждения в британской Палате общин перспектив деволюции в Шотландии и Уэльсе он заявил: «Как долго уважаемые члены палаты от избирательных округов в Англии будут терпеть то, что... по крайней мере, 119 уважаемых членов Палаты из Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, оказывая значительную, а зачастую, вероятно, и решающую роль на политику Англии, сами не будут иметь права принимать решения по тем же вопросам, касающимся Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии». Свою мысль Тэм Диэль проиллюстрировал абсурдностью ситуации, когда член парламента от Западного Лотиана сможет принимать законы, которые будут действовать в английском городе Блэкберн в графстве Ланкашир, но не будут касаться города Блэкберна, расположенного в его избирательном округе — Западном Лотиане. — Ред.). По сути, создание шотландского Парламента и, что не менее важно, Ассамблеи Северной Ирландии и Ассамблеи Уэльса вносит значительные сложности в понятие представительной власти в Великобритании. Члены Вестминстерского Парламента (депутаты), представляющие Англию, Северную Ирландию и Уэльс, более не голосуют по вопросам, делегированным деволюционированным органам власти, однако депутаты от Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса продолжают голосовать по всем законам, которые представляются в Вестминстерский Парламент, включая и те, которые касаются внутренних вопросов Англии. Более того, в результате передачи многих полномочий в отношении внутренних дел органам исполнительной власти Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии депутаты от этих регионов в Вестминстерском Парламенте стали играть гораздо менее значимую роль в отношении собственных регионов.

Очевидно, что ответственность за деволюци-онированные сферы на региональном уровне взяли на себя представители этих регионов, соответственно, в столицах регионов — Эдинбурге, Белфасте и Кардиффе76.

Другим вопросом, который заслуживает в этой связи рассмотрения, является отсутствие эквивалентного уровня представительства в Англии. Недовольство отсутствием соответствующих механизмов для Англии является в особенности острым в социально неблагополучных районах Англии, граничащих с Шотландией и Уэльсом. Именно в этих внутренних регионах самой Англии острее всего ощущаются упущенные экономические возможности по сравнению с деволюциониро-ванными регионами Великобритании77. Иными словами, влиянию деволюции на деволю-ционированной части Соединенного Королевства не было уделено ни малейшего вни-мания78. Тем не менее уже на начальном этапе введения деволюции отсутствие в Англии уровня управления, сопоставимого с другими регионами, стало вопросом, решение для которого предложено не было79. Кампания «За английский парламент», о существе которой говорит уже ее название, представляет собой кампанию в пользу создания английского Парламента — парламента для Англии80. Предложение о создании органа, подобного шотландскому Парламенту, представляется вполне разумным, коль скоро учреждение английского Парламента могло бы обеспечить конституционный базис для исправления явной асимметрии в представительстве, ответственности и администрировании. Создание английского Парламента могло бы также подвести Великобританию ближе к появлению подлинной федеральной системы.

Как бы то ни было, существуют некоторые очевидные причины, по которым такое предложение имеет мало шансов быть реа-лизованным81. Во-первых, его поддержка как среди основных политических партий, так и, в более широком смысле, в среде электората весьма ограниченна82. Во-вторых, особый парламент для Англии, обладающий равными правами с шотландским парламентом, будет мощным конкурентом центрального Вестминстерского Парламента, который больше не будет играть ведущую роль в решении внутренних вопросов. В-третьих, обособленный английский Парламент будет по-преж-

нему еще одним представительным политическим органом, требующим выдвижения новой группы политиков во времена, когда, как показывает практика, избиратели уже устали от существующих выборных политических институтов и политиков. В-четвертых, создание английского Парламента повлечет за собой более широкое обсуждение финансовых условий, на которых основывается деволю-ция, и, таким образом, даст старт новым дебатам относительно распределения ресурсов в Великобритании83. В свою очередь, эти дебаты могут активизировать движение за независимость Шотландии. Вернон Богданор недавно сказал, что если бы английский национализм перестал фокусироваться на культуре и перенес свое внимание на политику, то это серьезно подорвало бы союз84. В-пятых, английский Парламент оказался бы очень дорогостоящим мероприятием. Хотя существует информация о том, что английский национализм в последнее время начал усиливаться, в целом в Англии проявляется довольно мало энтузиазма по поводу создания собственного Парламента, как, впрочем, и по поводу любой другой конституционной реформы в целом85.

Другим ответом на проблему асимметрии было заигрывание лейбористского правительства с региональными властями Англии, которое было непосредственно связано с де-волюцией86. Акт о развитии региональных ведомств 1998 года87 был первоначально задуман как механизм введения нового политического курса экономического восстановления регионов88. Акт 1998 года разделил Англию на 8 регионов (плюс Лондон) и создал Агентства по региональному развитию (АРР) для того, чтобы координировать экономическое развитие. Новые агентства были наделены компетенцией в области формулирования стратегий, нацеленных на повышение эффективности бизнеса, инвестиций и конкурентоспособности в соответствующих областях89 путем установления связей и формализации взаимоотношений с бизнес-сектором на региональном уровне. Следующим шагом в исследовании лейбористами проблем регионального управления стало предложение о введении избираемого прямым голосованием регионального правительства с очень ограниченными полномочиями в регионах, где такие предложения будут поддержаны на референ-думе90. Во время единственной имевшей ме-

сто попытки создать такой выборный орган в Северо-Восточном регионе этот план был решительно отклонен в рамках референдума и впоследствии оставлен без внимания91. Конечно, если бы эти очень слабые региональные ассамблеи были созданы в отдельных регионах, это внесло бы еще больше непоследовательности в реализацию принципа представительного правительства в Великобритании92. Результатом предложенных реформ было только то, что Лондон получил избираемого населением мэра и лондонскую Ассамблею, состоящую из 25 избираемых населением депутатов, которые действуют на уровне между Вестминстером и местным самоуправлением на территории внутренних и пригородных районов Лондона.

Альтернативным подходом к проблеме избирательных прав, который может быть предложен вестминстерским депутатам, гораздо менее радикальным, чем создание регионального английского Парламента или какой-либо формы регионального правительства в Англии, может быть введение нового политического обычая или принятие новых процедур и правил для Парламента Великобритании, которые не позволяли бы депутатам Вестминстерского Парламента от Шотландии и Северной Ирландии93 голосовать в отношении нормативных актов, которые не применяются в Шотландии и Северной Ир-ландии94. Надо сказать, что любые попытки ограничить избирательные права шотландских, уэльских или североирландских депутатов в Вестминстере будут политически неоднозначными, поскольку лейбористы традиционно возлагают большие надежды на голоса в Шотландии и Уэльсе, где сосредоточены их сторонники, в то время как сторонники консерваторов в основном находятся в Англии95.

Еще одна проблема, связанная с применением ограничительного правила в отношении рассмотрения депутатами законопроектов, представленных в Парламенте, касается технических сложностей с подготовкой проектов, которые учитывали бы такие соображения, например, в случае, если этот проект будет включать набор различных положений, лишь немногие из которых будут касаться определенных регионов Великобритании96. Хотя программа Консервативной партии 2010 года включала призыв ввести подачу «английских голосов за английские зако-

ны»97, после всеобщих выборов правящая коалиция, состоящая из консерваторов и либерал-демократов, объявила о своем намерении создать комиссию по решению так называемого «западнолотианского вопроса», включая соответствующую проблему права голоса вестминстерских депутатов98.

4. Деволюция и законодательство

Законодательные процедуры, которые применяются деволюционированными законодательными органами, включают в себя элементы, которые представляются достаточно инновационными по сравнению с теми, что использует Вестминстерский Парламент. Например, проекты законов регулярно используются в Шотландии для инициирования обсуждения предлагаемых мер и для обеспечения более широкого участия населения, при этом соответствующие предметные комиссии Парламента Шотландии собирают подробные отзывы от заинтересованных сторон во время оценки законопроекта, которая проводится до того, как он будет отправлен на рассмотрение Парламента. Интересно, что процедура в Вестминстере с тех пор была изменена таким образом, чтобы законопроекты могли чаще публиковаться, создавая возможность для более широкого обсуждения до того, как они будут переданы в Парламент99. Последние опубликованные руководства Секретариата Кабинета министров Великобритании ясно говорят об этом: «Правительство обязано публиковать больше законопроектов до того, как они будут формально представлены в Парламент, а также передавать их в парламентскую комиссию для предварительного контроля в тех случаях, когда это возможно»100. В Вестминстере небольшие специальные комитеты обычно выполняют задачу по предварительному контролю законодательства, но не оценивают законодательство, которое уже формально рассматривается в Парламенте. С другой стороны, предметные комиссии, которые работают во всех деволюционированных законодательных органах, были созданы для того, чтобы совмещать функцию по специализированному надзору, аналогичную выполняемой специальными комитетами Палаты общин с функцией по контролю, выполняемой комитетами Палаты общин по публичным законопроек-

там, которые ответственны за изучение законодательства в период его прохождения через комитеты Палаты общин101. Эти предметные комиссии также отличаются как от комитетов по публичным законопроектам, так и от специальных комитетов тем, что они были созданы для выполнения важной роли в законодательном процессе, имея право собственной законодательной инициативы102.

Другим интересным феноменом является практика, проявляющаяся в законодательной деятельности шотландского Парламента и Ассамблеи Северной Ирландии, которая была выработана для того, чтобы определить, всегда ли деволюционированные законодательные органы должны принимать законы, если вопрос относится к предметной области, которая находится в их компетенции. Как уже объяснялось, по крайней мере в теории, дево-люция оставила нетронутым принцип парламентского суверенитета Альберта В. Дайси.

Вестминстер все еще может принимать законы, действующие в отношении любой части Великобритании, и деволюционирован-ное законодательство может в любое время быть аннулировано или модифицировано, как это произошло в случае с Актом о Правительстве Уэльса 2006 года (который расширил полномочия Ассамблеи Уэльса). Следует также помнить, что особый статус Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии был ранее признан посредством специальных процедур, которые существовали в Вестминстерском Парламенте до начала деволюции, для того, чтобы осуществлять контроль за законодательством, действие которого было направлено на эти части Великобритании.

Тем не менее предсказывалось, что после деволюции верховенство Парламента будет иметь «иное и ослабленное» значение, так что «вместо того, чтобы реализовывать свое верховенство на постоянной и продолжающейся основе, [Вестминстер] будет всего лишь осуществлять видимые надзорные пол-номочия...»103. Иными словами, на практике после деволюции Вестминстеру будет сложно принимать законы против желания Парламента Шотландии или Ассамблеи Северной Ирландии104. Более того, ожидалось, что будет создан обычай, посредством которого Парламент Великобритании не будет продолжать свою традиционную законодательную деятельность в отношении деволюциониро-

ванных вопросов, и что вестминстерское законодательство в отношении Шотландии и Северной Ирландии будет приниматься только в исключительных случаях и с согласия соответствующего деволюционированного законодательного органа105.

После введения деволюции на свет появилось так называемое соглашение Сьюэла106, основной идеей которого было признание того, что Вестминстерский Парламент сохраняет (в силу его правового суверенитета) полное юридическое право принимать законы относительно делегированных вопросов, одновременно признавая, что дух деволюции подразумевает, что политическая власть передается Парламенту Шотландии и Ассамблее Северной Ирландии. Поэтому Правительство решило не поддерживать соответствующие законы, принимаемые Парламентом в Вестминстере без предварительного согласия Парламента Шотландии и Ассамблеи Северной Ирландии. Это согласие реализуется в виде «процедуры Сьюэла», или, как это именуется в ином случае, «законодательной согласительной процедуры». Удивительный факт: более подробное изучение деятельности британского Парламента показывает, что вестминстерское законодательство в отношении Шотландии не принималось с 1999 года107. Это случилось, и даже в большей степени, чем предполагалось. Прежде чем инициируется вышеупомянутая процедура, соответствующие вопросы обсуждаются вначале с предметной комиссией Парламента Шотландии. С момента выборов в Шотландии в 2007 году данные процедуры инициировались в отношении 15 законодательных актов108.

В Северной Ирландии, напротив, законодательная согласительная процедура (в Северной Ирландии ее не называют «процедурой Сьюэла») вначале, то есть в период между 1999 и 2003 годами, когда деятельность Ассамблеи часто приостанавливалась, использовалась редко109. Как бы то ни было, с того момента, когда Ассамблея приступила к работе в мае 2007 года, тенденция в общих чертах приблизилась к ситуации с Шотландией110, хотя у Ассамблеи Северной Ирландии не имелось формализованных процедур по этому поводу. Вплоть до сессии Ассамблеи 2010—201 1 годов существовало только по-ложение-инструкция111, описывающее процедуру, которой должны следовать органы

исполнительной власти Великобритании и Северной Ирландии в случае необходимости получения такого согласия112.

В какой-то степени использование «процедуры Сьюэла» может объясняться тем фактом, что у власти как в Вестминстере, так и в Шотландии находилась одна и та же партия, что обусловило их стремление к достижению общих политических целей в течение начальной фазы деволюции. Более того, существует необходимость исполнения международных обязательств на общенациональном уровне113, а также участия Шотландии в отдельных инициативах, охватывающих всю территорию Великобритании в целом114. Кроме того, в определенных областях наличие единого правового регулирования может стать преимуществом115. Алан Пейдж и Ан-дреа Бейти полагают, что сохранение ведущей роли некоторых британских ведомств в правовом регулировании на общенациональном уровне имело очевидные практические причины. Например, законодательство, принимаемое в Великобритании на общенациональном уровне, предупреждает недопустимые задержки с принятием законов, которые могут быть важными для шотландских избирателей, одновременно оставляя больше времени органам исполнительной власти Шотландии для реализации собственной стратегии реформ. Другой причиной популярности «процедуры Сьюэла» является стремление избежать возможного оспаривания компетенции шотландского законодателя в политически противоречивых ситуациях. Это происходит потому, что вестминстерское законодательство, в отличие от шотландского, не может быть непосредственно оспорено в судах. Поэтому, как пояснялось, «в случае, если [вероятно] недостижение понимания между Лондоном и Эдинбургом по поводу делегированных вопросов, орган исполнительной власти может фактически оказаться перед выбором между согласием на принятие законодательных актов по вопросам, которые он считает делегированными, вестминстерским законодателем и риском, что каждый шотландский билль будет передаваться в Судебный комитет Тайного совета (в настоящее время именуется Верховным судом Велико-британии)»116.

«Процедура Сьюэла», согласно Пейдж и Бейти, позволяет Шотландии получать то

лучшее, что может дать каждая из этих законодательных систем. Они указывают: «Без этого пришлось бы делать нелегкий выбор между тем, чтобы оставить Шотландию без надлежащего законодательства, или, в тех случаях, которые относятся к компетенции шотландского законодателя, пожертвовать [своими] собственными приоритетами, чтобы позволить тому или иному закону быть при-нятым...»117 Таким образом, на данный момент очевидно, что Парламент и администрация Шотландии выполняют гораздо менее значимую роль в законодательном процессе, чем это предполагалось, исходя из полномочий, которые были им переданы согласно Акту о Шотландии (то же самое до определенной степени относится и к Северной Ирландии). Кроме того, как показывает практика, хотя в определенных сферах и были отмечены некоторые политические изменения, наблюдалась также ставшая результатом «процедуры Сьюэла» устойчивая тенденция к единообразию, которая охватила пережившую деволюцию систему управления118.

5. Заключение

Деволюция в настоящее время признана всеми ведущими политическими партиями, так же как и национальными партиями Шотландии и Уэльса, ведущими партиями Северной Ирландии. Она стала важной чертой британского конституционного ландшафта. Однако в данной статье говорилось о том, что введение деволюции как части неписаной конституции Великобритании в действительности не создало какого бы то ни было нового конституционного порядка, а, скорее, активизировало весьма сложный конституционный процесс. Деволюция повлекла за собой множество различных последствий, хотя для Великобритании она отнюдь не являлась какой-то общезначимой или всеобъемлющей целью. Ее целью была реализация специально разработанных институциональных решений для Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Отчасти это является отражением британского подхода к конституционным проблемам по принципу «Делай, как получится, потом исправишь.».

Несмотря на тот факт, что деволюция в Соединенном Королевстве была введена как средство реагирования на усиление национа-

листических тенденций, националисты либо оказались у власти, либо разделили власть во всех деволюционированных структурах. Более того, Шотландская националистическая партия пытается добиться проведения референдума о независимости. На практике попытка исправить ситуацию недовольства в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии вызвала еще больше вопросов. Наиболее очевидным образом деволюция привлекла внимание к ситуации неравенства в Вестминстерском Парламенте и к отсутствию равноценного уровня управления в Англии. Введение любых ограничений на право депутатов из Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии принимать участие в голосовании, разумеется, имели бы серьезные последствия для работы британского Парламента в Вестминстере. Обращаясь к другому аспекту проблемы, мы не можем не отметить, что финансовые параметры механизма деволюции все больше подвергаются критике, и, как уже было отмечено, Билль о Шотлацдии, вносящий фундаментальные изменения в действующий механизм финансирования в Шотландии, был внесен на рассмотрение законодателя в рамках текущей сессии119. Кроме того, произошли и продолжают происходить изменения в структуре деволюционированных институтов и их полномочий. Например, передача полной законодательной компетенции Ассамблее Уэльса представляет собой еще одно предстоящее преобразование, которое последует в случае его одобрения на референдуме в марте 2011 года120.

Динамика деволюции не просто касается изменений в сложной структуре институтов и финансовых механизмов или распределения компетенции и полномочий. Необходимо помнить о том, что для многих сторонников деволюции главным смыслом этого проекта было позволить соответствующим частям Великобритании реализовать политику, которая бы поддерживалась населением. С этой точки зрения, деволюция может рассматриваться как существенный шаг к местной автономии посредством создания новых институтов в Эдинбурге, Кардиффе и Белфасте. Как сказал Майкл Китинг, «механизм финансирования Шотландии является необычным с точки зрения международной практики, поскольку он сочетает передачу отчетности относительно всех бюджетных расходов с

полной свободой распределения средств»121. Этот же довод применим к Уэльсу и Северной Ирландии. Другими словами, если дево-люционированная администрация решит выбрать иной политический курс, нежели тот, который был одобрен Вестминстером, к ней не могут быть применены финансовые ограничения, которые бы не позволили ей поступить таким образом.

Как бы то ни было, существуют дополнительные сложности, связанные с региональными различиями в реализации социальной политики. Как отмечал Богданор, «деволюция позволила неанглийским частям Королевства установить собственные приоритеты в сфере публичной политики. Однако социальное государство основывалось на том принципе, что нужды граждан должны определяться не на местном уровне, а центральными властями, что является единственным способом уравновешивать потребности различных частей Королевства и нужды населения, проживающего в разных краях Королев-ства»122. Одним из наиболее ярких примеров стал случай, связанный с уходом за престарелыми по месту жительства. Правительство Шотландии ввело всеобщее право на такую социальную услугу, что в значительной степени превысило те ресурсы, которые были доступны для этих целей в остальной части Великобритании123. Последствия были бы гораздо более серьезными, если бы решение шотландского Правительства заключалось в сокращении таких услуг и их гораздо более ограниченной доступности, чем в других регионах Соединенного Королевства.

Последствия вопиющей асимметрии, которую внесла деволюция в формирование политики и публичное администрирование в Великобритании, были до определенной степени замаскированы благополучием, длившимся более десятилетия. Как бы то ни было, начало периода сокращения бюджетных расходов и бюджетного финансирования, скорее всего, будет означать, что деволюция должна будет пройти еще один экзамен124. Одним из решений может быть то, что «логика деволюции указывает на необходимость формирования писаной конституции»125, которая послужит фактически спасительным якорем, закрепив в своих положениях конституционные решения в отношении дево-люции или федеральной системы. Возможно,

это может также быть обоснованным с точки зрения конституционной обязанности государства обеспечивать базовый уровень социального благополучия. Например, если мы предположим, что Вестминстерский Парламент оставит деволюционированные администрации на месте, то «может быть получено разумное разделение компетенции между Лондоном и другими столицами», и, как полагает Родни Бразье, оно будет равносильно «практическому выражению субсидиарности в Великобритании. Новая федеративная конституция обеспечит то, что региональные деволюционированные системы будут защищены от вмешательства со стороны Парламента Великобритании.»126. С другой стороны, наблюдается очень мало признаков образования какого-либо консенсуса в плане поддержки полной кодификации конституции. Принимая во внимание данное обстоятельство, возможно, было бы мудрее согласиться с Энтони Кингом, который высказал следующее мнение: «Деволюция, как часто отмечается, является процессом, а не событием, и, что касается деволюции в Великобритании, есть все основания полагать, что этот процесс никогда не закончится»127.

Питер Лейланд — профессор публичного права, Лондонский университет Метрополитен.

[email protected]

Перевод с английского Е. Бурмицкой.

1 Относительно деволюции в Великобритании см.: Bogdanor V. Devolution in the United Kingdom. Oxford; New York: Oxford University Press, 1999.

2 См.: Harlow C., Rawlings R. Law and Administration. 3rd ed. Cambridge; New York: Cambridge University Press, 2009. P. 87.

3 См.: Public Law in a Multi-Layered Constitution / Ed. by N. Bamforth, P. Leyland. Oxford; Portland, OR: Hart Publishing, 2003. P. 2-10.

4 См.: The Dynamics of Devolution: The State of the Nations 2005 / Ed. by A. Trench. Exeter; Charlottesville, VA: Imprint Academic, 2005. P. 1.

5 См.: Page A. A Parliament that is Different? Law Making in the Scottish Parliament // Devolution, Law Making and the Constitution / Ed. by R. Ha-

zell, R. Rawlings. Exeter; Charlottesville, VA: Imprint Academic, 2005. P. 7-38, 12.

6 Конституции Бразилии и Нигерии являются хорошими примерами конституций федеративных государств, созданных на основе Конституции США.

7 В США штаты появились до момента создания Конституции.

8 В Германии существует форма федерализма, сотрудничество между субъектами которого также основано на симметричном подходе; однако сотрудничество между общенациональным федеральным правительством и региональными администрациями субъектов федерации — федеральных земель (Lander) происходит таким образом, что федеральное правительство и правительства земель, преследуя общенациональные цели, действуют как равноправные партнеры. Верхняя палата парламента Германии, бундесрат, включает представителей федеральных земель и утверждает законодательство от имени земель. Федеральные земли впоследствии берут на себя ответственность за реализацию мер, предусмотренных данным законодательством.

9 См.: Burrows N. Devolution. London: Sweet & Maxwell, 2000. P. 3.

10 См.: Десятая поправка к Конституции США.

11 См.: Scotland Act 1998, s. 31, 32; Northern Ireland Act 1998, s. 6-10.

12 Hague R., Harrop M. Comparative Government and Politics: An Introduction. 6th ed. Basingstoke: Macmillan, 2004. P. 228.

13 Tierney S. Constitutional Law and National Pluralism. Oxford: Oxford University Press, 2004. P. 9.

14 Такие конституции принимались для того, чтобы уменьшить трения между языковыми, этническими и религиозными группами, подобные тем, что существуют в Индии, Малайзии, Канаде. Основной закон в Южной Африке являет собой пример относительно недавней конституции, предусматривающей федеративную структуру. См.: KlugH. The Constitution of South Africa: A Contextual Analysis. Oxford; Portland, OR: Hart Publishing, 2010. Ch. 9: Co-operative Government, Regionalism and Local Government. P. 251-284; Simeon R. Considerations of the Design of Federations: The South African Constitution in Comparative Context: Working Paper 1998 (2), 1998 IIGR, Queen's University.

15 См.: Tierney S. Op. cit. P. 68 ff.

16 А. В. Дайси признавал компетенцию судов по толкованию конституции и полагал ее одним из признаков федерализма. См.: Dicey A. V. An

Introduction to the Study of the Law of the Constitution. 10th ed. London: Macmillan; New York: St. Martin's Press, 1959. P. 175.

17 См.: Gee G. Devolution and the Courts // Devolution, Law Making and the Constitution / Ed. by R. Hazell, R. Rawlings. P. 252-294, 258.

18 Министерство конституционных дел (переименованное ныне в Министерство правосудия) сообщило следующее: «Соглашения нацелены на продвижение конструктивного сотрудничества и коммуникации. Они образуют нормативную базу, в рамках которой министры и иные официальные лица могут продолжать и развивать отношения между администрациями. Первостепенной целью соглашений является обеспечение того, что, в случае если какая-то из них планирует действие, которое посягает на компетенцию другой, они содержат адекватное предостережение».

19 Rawlings R. Concordats of the Constitution // Law Quarterly Review. Vol. 1 16. 2000. P. 257286, 258. См. также: Laffin M., Thomas A., Webb A. Intergovernmental Relations after Devolution: The National Assembly for Wales // The Political Quarterly. Vol. 71. 2000. No. 2. P. 223233.

20 Rawlings R. The Shock of the New: Devolution in the United Kingdom // Aufgabenverteilung und Finanzregimes im Verhältnis zwischen dem Zentralstaat und seinen Untereinheiten / Eibe Riedel (Hrsg.). Baden-Baden: Nomos, 2001. S. 65-92, 83.

21 Rawlings R. Concordats of the Constitution. S. 276.

22 Государственная служба Северной Ирландии является обособленной от остальной системы государственной службы в Великобритании, и как таковая она остается исключением из понятия единой государственной службы.

23 См.: Leyland P. Inter-governmental Relations Post-Devolution in the UK: Coordination, Cooperation and Concordats // Assemblee legislative regionali e forma di governo nei sistemi decentrati = Regional Councils and Devolved Forms of Government / A cura di E. A. Conde, L. Pegoraro, A. Rinella. Bologna: CLUEB, 2006. P. 155-179, 165.

24 См.: Tushnet M. The Constitution of the United States: A Contextual Analysis. Oxford; Portland, OR: Hart Publishing, 2009. P. 160.

25 См.: ElazarD. Federalism // International Encyclopedia of the Social Sciences / Ed. by D. L. Sills. London: Macmillan, 1968. P. 356-361.

26 Программный документ британских либеральных демократов, подготовленный в рамках национальных выборов 2010 года, на с. 92 упоминает решение проблемы «статуса Англии в рамках федеративной Великобритании посредством Конституционного соглашения, целью которого будет подготовка текста писаной конституции Великобритании как единого государства». См.: Liberal Democrat Manifesto 2010 (http://www. general-election-2010.co.uk/2010-general-election-manifestos/Liberal-Democrat-Party-Manifesto-2010.pdf). Ни одна другая партия не предлагает принять конституцию, предусматривающую федеративное устройство в какой бы то ни было форме.

27 См.: Your Scotland, Your Voice: A National Conversation. Edinburgh: Scottish Government, 2009.

28 См.: Scotland Act 1998, s. 6. Дополнительное объяснение по поводу системы выборов содержится в разделе об Уэльсе.

29 См.: Scotland Act 1998, s. 2; при некоторых обстоятельствах могут быть назначены внеочередные выборы.

30 См.: Scotland Act 1998, s. 47.

31 См.: Scotland Act 1998, s. 29 and Schedule 4. Они включают в себя: образование, законодательное регулирование, судебную систему, учреждения системы исполнения наказаний (места лишения свободы), назначение на должности судей, экономическое развитие, сельское хозяйство, рыболовное хозяйство, местное самоуправление, окружающую среду, жилищные вопросы, пассажирский и автодорожный транспорт, лесное хозяйство, искусство.

32 Перед деволюцией статс-секретарь (этот термин переводится также как «государственный секретарь». — Примеч. пер. ) по делам Шотландии входил в состав Кабинета министров как министр, наделенный компетенцией по ведению Шотландии.

33 О роли Парламента Шотландии в законодательном процессе см.: Page A. Op. cit.

34 См.: Scotland Act 1998, s. 29(2)(b); Gee G. Op. cit.

35 Примечательной чертой законодательных органов Шотландии и Уэльса является доля женщин в Парламенте Шотландии и Ассамблее Уэльса.

36 Эти полномочия до настоящего времени использованы не были.

37 О преимуществах «формулы Барнетта» перед формулой, основанной на оценке потребностей, см.: Midwinter A. Territorial Resource Allocation

in the UK: A Rejoinder on Needs Assessment // Regional Studies. Vol. 36. 2002. No. 5. P. 563567.

38 См.: Scotland Act 1998, Part IV, s. 73-79; Ley-land P. «Fiscal Federalism» and Reforming the Financial Parameters of Devolution: Italy and the UK compared // Percorsi Costituzionale. 2009. No. 1. P. 237-247, 239.

39 В своей первоначальной форме на каждые 85 фунтов стерлингов, выделявшихся на бюджетные нужды Англии, Шотландия получала 10, Уэльс — 5, а Северная Ирландия — 2,75. См.: TwiggerR. The Barnett Formula: Research Paper 98/8. London: House of Commons Library, 1998.

40 Например, когда в 1998 году была введена деволюция, при 100 фунтах стерлингов бюджетных расходов на душу населения в Англии, в Шотландии эта сумма составляла 132 фунта стерлингов. См.: Kay N. The Scottish Parliament and the Barnett Formula // Fraser of Allander Quarterly Economic Commentary. Vol. 24. 1998. No. 1. P. 32-48.

41 См.: Williams D. Is Time Running out for the Barnett Formula? // Public Finance. 2009. 23 July.

42 См.: Serving Scotland Better: Scotland and the United Kingdom in the 21st Century, Final Report - June 2009, Recommendation 3.1-3.7. Во время общенациональных выборов 2010 года только лейбористская партия в своей программе поднимала вопрос об использовании «кальма-новского метода» для пересмотра финансового механизма деволюции. См.: A Future Fair to All: Labour Party Manifesto 2010. P. 9:6 (http://news. bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/12_04_10_ labour_manifesto.pdf); Elect a Champion: The Scottish National Party Manifesto 2010. P. 11 (http://www.general-election-2010.co.uk/2010-general-election-manifestos/Scottish-National-Party-Manifesto-2010.pdf) - призыв к «фискальной автономии Шотландии»; An Invitation to Join the Government of Britain: The Conservative Manifesto 2010. P. 83 (http://news.bbc.co.uk/ 2/shared/bsp/hi/pdfs/19_04_10_scotstoryman. pdf).

43 См.: Arnott M., Ozga J. Nationalism, Governance and Policy-Making in Scotland: The Scottish National Party in Power // Public Money and Management. Vol. 30. 2010. No. 2. P. 91-96, 94.

44 См.: Winetrobe B.K. Scottish Devolution: Developing Practice in Multi-Layer Governance // The Changing Constitution / Ed. by J. Jowell, D. Oliver. 6th ed. Oxford; New York: Oxford University Press, 2007. P. 207-226, 217.

45 Подробное исследование элементов деволюции в Уэльсе см.: Rawlings R. Delineating Wales: Constitutional, Legal and Administrative Aspects of National Devolution. Cardiff: University of Wales Press, 2003.

46 Перевес голосов в пользу деволюции в Уэльсе составил менее 0,2 %.

47 См.: Rawlings R. Law Making in a Virtual Parliament: the Welsh Experience // Devolution, Law Making and the Constitution / Ed. by R. Hazell, R. Rawlings. P. 71-111.

48 См.: Government of Wales Act 1998, s. 64-68. Эти полномочия можно сравнить с теми, которыми наделяются власти на местном уровне.

49 См., например, предложения Комиссии Ричарда: Report of the Richard Commission. Commission on the Powers and Electoral Arrangements of the National Assembly for Wales, Spring 2004 (http://www.richardcommission.gov.uk/content/ finalreport/report-e.pdf).

50 См.: Government of Wales Act 2006, s. 93.

51 См.: Government of Wales Act 2006, s. 94. Правительственные декреты обычно являются вторичным законодательством, издаваемым во исполнение основного закона, и они часто используются для передачи полномочий и ответственности.

52 См.: Better Governance for Wales, Cm. 6582, 2005.

53 В то время как английское и уэльское законодательство зачастую были комбинированными, введение такой формы правового акта, как акт Ассамблеи Уэльса, процедура принятия которого отличается от них, означает, что Вестминстерский Парламент сейчас принимает нормативно-правовые акты, которые действуют только в Англии. Эта тенденция будет еще более выраженной, когда Ассамблея Уэльса будет наделена собственными полномочиями в области принятия законов. См.: Rawlings R. Hastening Slowly: The Next Phase of Welsh Devolution // Public Law. 2005. P. 824-852, 841.

54 См.: Government of Wales Act 2006, s. 104, 105; http://www.bbc.co.uk/news/uk-wales-politics-12648649.

55 См.: Government of Wales Act 1998, s. 3-7.

56 Очевидной причиной, по которой Ассамблея Уэльса имеет меньше членов, чем Парламент Шотландии, является то, что Уэльс имеет меньшую численность населения.

57 См.: Government of Wales Act, s. 22(2) and Schedule 2.

58 В основном делегируются полномочия в следующих областях: сельское хозяйство, лесниче-

ство, рыболовство, вопросы, связанные с питанием, защитой окружающей среды, культурой, экономическое и промышленное развитие, образование, здравоохранение, жилищные вопросы, местное самоуправление, социальная защита, спорт и туризм, планирование городских и сельских местностей, транспорт, водоохранные меры и защита от наводнений, а также уэльский (валлийский) язык.

59 Например, Управление здравоохранения и Комитет по туризму Уэльса.

60 См.: Hadfield B. The United Kingdom as a Territorial State // The British Constitution in the Twentieth Century / Ed. by V. Bogdanor. Oxford: Oxford University Press, 2003. P. 599-604.

61 См., например: Northern Ireland Act, s. 16(3), 17(5).

62 Campbell C., Ni Aolain F., Harvey C. The Frontiers of Legal Analysis: Reframing the Transition in Northern Ireland // Modern Law Review. Vol. 66. 2003. No. 3. P. 317-345, 331.

63 Burrows N. Op. cit. P. 86. Метод выборов на основе «одиночного передаваемого голоса» предполагает следующее: квота исчисляется как общее число голосов, поданных всеми избирателями округа, поделенное на количество мест в парламенте, плюс один. Каждый кандидат, в пользу которого было отдано количество голосов, соответствующее этой квоте, считается избранным, а голоса, превышающие квоту, полученные этими кандидатами, распределяются в пользу других кандидатов, пока не замещаются все оставшиеся места в парламенте.

64 См.: Northern Ireland (St. Andrews Agreement) Act 2006, s. 20.

65 См.: Northern Ireland Act 1998, s. 18, 19.

66 Для того чтобы достичь пропорциональности между всеми общинами, все избранные депутаты, независимо от партийной принадлежности, должны быть определены как националисты, юнионисты или иное. Чтобы согласие между общинами считалось достигнутым, за внесенное предложение должно проголосовать более 50 % из каждой указанной категории. Как альтернатива возможно «взвешенное большинство», состоящее из более чем 60 % голосов, из которых 40 % голосов должны быть отданы теми, кто определил себя как «юнионист», и 40 % — как «националист».

67 Стоит отметить, что в случае Северной Ирландии статс-секретарь по делам Северной Ирландии (государственный секретарь в ранге министра, входящего в состав Правительства) взял

под свое руководство должностных лиц региональной исполнительной власти в период приостановления деятельности деволюционирован-ных институтов.

68 См.: Hadfield B. The United Kingdom as a Territorial State. P. 591 ff.

69 См.: Northern Ireland Act 1998, s. 1.

70 Они включают в себя: Управление водных путей Ирландии, Комитет по контролю безопасности продуктов питания, Ирландскую организацию международной торговли, Комитет по программам ЕС, Комиссию по делам местностей Фойл, Карлингфорд и Ирландскую службу маяков, а также Комитет по развитию ирландского языка.

71 См.: Bogdanor V. The British-Irish Council and Devolution // Government and Opposition. Vol. 34. 1999. No. 3. P. 287-298.

72 См.: Leyland P. Il British-Irish Council: governance multilivello e cooperazione intergovernativa dopo la devolution // Isole nel diritto pubblico comparato ed europeo: Atti del convegno dell'As-sociazione di diritto pubblico comparato ed europeo, Sassari, Universita degli studi, 19 maggio 2006 / A cura di T. Frosini. Torino: G. Giappichel-li, 2007. P. 106 ff.

73 См.: Northern Ireland Act 1998, Part VII.

74 Полномочия в области правосудия и охраны правопорядка были делегированы Департаменту юстиции Северной Ирландии 12 апреля 2010 года, после длительных переговоров; новый департамент находится под контролем со стороны Комитета юстиции Ассамблеи Северной Ирландии.

75 Численность населения, по данным Национального управления статистики (2008): Англии — 51,4 млн; Уэльса — 2,9 млн; Шотландии — 5,1 млн; Северной Ирландии — 1,75 млн человек.

76 Значимость вестминстерского законодательства по вопросам деволюции требует того, чтобы шотландские депутаты продолжали стоять на защите шотландских интересов. См.: Page A., Batey A. Scotland's Other Parliament: Westminster Legislation about Devolved Matters in Scotland since Devolution // Public Law. 2002. P. 501-523, 522.

77 См., например: Campaign for the English Regions (http://www.cfer.org.uk/home.htm); Giving the People a Voice: A Campaign for Yorkshire's White Paper (September 2001). Campaign for an English Parliament.

78 Более подробное обсуждение этих проблем см.: The English Question / Ed. by R. Hazelled. Man-

chester; New York: Manchester University Press, 2006. См. также: Bogdanor V. Devolution in the United Kingdom. P. 266.

79 Акт о региональном развитии 1998 года ввел новую политику экономической реконструкции разделения Англии на девять экономико-географических регионов.

80 См.: Russell M., Lodge G. The Government of England by Westminster // The English Question / Ed. by R. Hazelled. P. 64-94, 88 ff.

81 О проблеме отдельного парламента для Англии см. также: HadfieldB. Devolution and the Unanswered English Question // The Changing Constitution / Ed. by J. Jowell, D. Oliver. P. 271-292, 288 ff.

82 См., например: Curtice J. What the People Say -if Anything // The English Question / Ed. by R. Hazelled. P. 119-141.

83 См., например: Heald D., Short J. The Regional Dimension of Public Expenditure in England // Regional Studies. Vol. 36. 2002. No. 7. P. 743755, 752-753.

84 См.: Bogdanor V. The New British Constitution. Oxford; Portland, OR: Hart Publishing, 2009. P. 108.

85 См.: Kingsnorth P. The Progressive Case for England // The Guardian. 2008. 26 August.

86 См.: Leyland P. Post Devolution: Crystallising the Future for Regional Government in England // The Northern Ireland Legal Quarterly. Vol. 56. 2005. No. 4. P. 435-461, 453; Tomaney J. The Evolution of Regionalism in England // Regional Studies. Vol. 36. 2002. No. 7. P. 721-731.

87 См.: Hazell R., O'leary B. A Rolling Programme of Devolution // Constitutional Futures: A History of the Next Ten Years. Oxford; New York: Oxford University Press, 1999. P. 21-46, 36-40.

88 См.: Regional Development Agencies Act 1998, Schedule I: East Midlands, Eastern, North East, North West, South East, South West, West Midlands, Yorkshire and the Humber and London.

89 См.: Regional Development Agencies Act 1998, s. 4, 5.

90 См.: White Paper: Your Region, Your Choice: Revitalising the English Regions. London: Stationery Office, 2002, Cm 5511.

91 Референдум был проведен в 2004 году в соответствии с Актом о региональных представительных органах 2003 года.

92 См.: Leyland P. Post Devolution: Crystallising the Future for Regional Government in England.

93 То же правило применяется к уэльским депутатам при условии, что Ассамблея Уэльса полу-

чает законодательные полномочия в результате референдума 2011 года.

94 См.: Keating M. The United Kingdom as a Post-Sovereign Polity // Devolution and British Politics / Ed. by M. O'Neill. Harlow: Pearson Higher Education, 2004. P. 319-332, 323.

95 См.: RussellM., Lodge G. Op. cit. P. 84 ff.

96 Подробнее об этом см.: Hadfield B. Devolution, Westminster and the English Question // Public Law. 2005. P. 286-305, 301.

97 См.: An Invitation to Join the Government of Britain: The Conservative Manifesto, 2010. P. 84. Эту идею поддерживали Уильям Хейг, Майкл Хо-вард и Дэвид Кэмерон, являвшийся в то время лидером оппозиции.

98 См.: Соглашение между Консервативной партией и Либеральными демократами, достигнутое после выборов 2010 года.

99 См.: Oliver D. The «Modernization» of the United Kingdom Parliament // The Changing Constitution / Ed. by J. Jowell, D. Oliver. P. 161-184, 169; Oliver D. Improving the Scrutiny of Bills: The Case for Standards and Checklists // Public Law. 2006. P. 219-246.

100 Cabinet Office. Guide to Making Legislation. Para. 22(1) (http://webarchive.nationalarchives.gov. uk/+/http://www.cabinetoffice.gov.uk/making-legislation-guide/publication_in_draft.aspx). Эта инициатива была впервые предложена Робином Куком, в 2004 году занимавшим пост Председателя Палаты общин.

101 Page A. Op. cit. P. 8.

102 См.: Carman Ch., Shephard M. Committees in the Scottish Parliament // The Scottish Parliament 1999-2009: The First Decade / Ed. by Ch. Jeffery, J. Mitchell. Edinburgh: Luath Press, 2009. P. 25.

103 Bogdanor V. The British-Irish Council and Devolution. P. 291.

104 «Делегирование законодательных полномочий Парламенту Шотландии не оказывает влияния на право Вестминстера принимать законы в отношении Шотландии даже по делегированным вопросам. Тем не менее, как объяснял параграф 4.4 Белой книги, мы предвидим, что могут иметь место случаи, в которых будет более уместно, чтобы законодательство в отношении делегированных вопросов принималось Парламентом Великобритании. Однако... следует ожидать принятия соглашения [в настоящее время именуемого соглашением Сьюэла], согласно которому Вестминстер не будет в обычных условиях принимать законов в отношении делеги-

рованных вопросов в Шотландии без согласия Парламента Шотландии» (Bowers P. The Sewel Convention. House of Commons Library, SN/ PC/2084, 25 November 2005. P. 2).

105 «Соглашение Сьюэла» (см. примеч. 106) говорит о том, что три типа законодательных актов требуют согласия Парламента Шотландии для того, чтобы быть принятыми: вестминстерское законодательство относительно переданных вопросов, вестминстерское законодательство, изменяющее компетенцию законодательного органа, а также вестминстерское законодательство, изменяющее компетенцию органов исполнительной власти.

106 Соглашение Сьюэла — неформальный термин, употребляемый в связи с государственной политикой Великобритании в отношении процедуры Парламента Великобритании по принятию законодательства по делегированным вопросам. Соглашение было названо по имени лорда Сью-эла (Lord Sewel), который предложил данный политический механизм в Палате лордов во время принятия Билля о Шотландии в 1997— 1998 годах 21 июля 1998 года.

107 См.: Page A., Batey A. Op. cit. P. 501-524.

108Climate Change Bill, Criminal Justice and Immigration Bill, Dormant Bank and Building Society Account Bill, Education and Skills Bill, Health and Social Care Bill, Pension Bill, Housing and Regeneration Bill, Statute Law (Repeals) Bill, Energy Bill, Policing and Crime Bill, Local Democracy, Economic Development and Construction Bill, Welfare Reform Bill, Marine and Coastal Access Bill, The Borders Citizenship and Immigration Bill.

109 См.: Anthony G., Morison J. Here, There and (Maybe) Here Again: The Story of Law Making for Post-1998 Northern Ireland // Devolution, Law Making and the Constitution / Ed. by R. Ha-zell, R. Rawlings. P. 155-192, 179.

110 Восемь биллей, внесенных на рассмотрение Ассамблеи в 2007—2008 годах и требовавших применения «законодательной согласительной процедуры»: The Child Maintenance and Other Payments Bill; The Dormant Bank and Building Society Accounts Bill; The Climate Change Bill; The Criminal Justice and Immigration Bill 2007; The Health and Social Care Bill; The Education and Skills Bill; The U.K. Energy Bill; The Pensions Bill.

111 Outline of Assembly Procedures on Legislative Consent Motions, provided by the Legislative Programme Secretariat of the Office of the First Minister and Deputy First Minister.

112 Начиная с 2010 года Ассамблея вносит изменения в свой регламент в том, что касается «законодательной согласительной процедуры» в соответствии с рекомендациями Комитета Ассамблеи Северной Ирландии по процедурным вопросам для обеспечения большей ясности и прозрачности. См.: Report 34/08/09 Committee on Procedures, 15 September 2009.

113 См.: The Political Parties, Elections and Referendums Act 2000.

114 См.: Food Standards Act. См.: Page A., Batey A. Op. cit. P. 511.

115 См.: Regulation of Investigatory Powers Act 2000; Financial Services and Markets Act 2000. См.: Page A., Batey A. Op. cit. P. 512.

116 Page A., Batey A. Op. cit. P. 517.

117 http://www.scotland.gov.uk/About/Sewel/ KeyFacts.

118 См.: Page A., Batey A. Op. cit. P. 502.

119 Во время выступления Елизаветы II, состоявшегося 25 мая 2010 года, было объявлено о намерении правительства принять Билль о Шотландии с целью передачи шотландскому Парламенту больших полномочий в области налогового регулирования и займов в соответствии с рекомендациями Комиссии Кальмана.

120 См.: Shortridge J. New Development: The Evolution of Welsh Devolution // Public Money and Management. Vol. 30 2010. No. 2. P. 87-90.

121 Keating M. Policy Convergence and Policy Divergence in Scotland under Devolution // Regional Studies. Vol. 39. 2005. No. 4. P. 453-463, 459.

122 Bogdanor V. The New British Constitution. P. 111.

123 См., например: Bowes A., Bell D. Free Personal Care for Older People in Scotland: Issues and Implications // Social Policy and Society. Vol. 6. 2007. No. 3. P. 435-445.

124 Например, шотландский Секретарь по финансовым вопросам Джон Суини рассчитал снижение бюджетного финансирования Шотландии на 1,3 млн фунтов стерлингов после введения обязательного контроля расходов Вестминстерским правительством 20 октября 2010 года. См: http://www.scotland.gov.uk/News/Releases/ 2010/10/20083324.

125 Bogdanor V. The New British Constitution. P. 116.

126 Brazier R. Constitutional Reform: Reshaping the British Political System. 3rd ed. Oxford; New York: Oxford University Press, 2008. P. 121.

127 King A. The British Constitution. Oxford; New York: Oxford University Press, 2007. P. 212.