ВОДНОЕ ПРАВО РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ВЗГЛЯД Текст научной статьи по специальности «Право»

Природоресурсное право

ВОДНОЕ ПРАВО РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ВЗГЛЯД

СИВАКОВ Дмитрий Олегович,

кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: dmitrius1978@yandex.ru

Краткая аннотация: Автором применяются методы моделирования, данные естественной науки. В область водного права России переносятся (экстраполируются) отдельные достижения теории государства и права. Автор статьи опирается на ряд коллективных и индивидуальных монографических исследований из области теории государства и права, природоресурсного права, финансового права.

Abstract: The author applies methods of comparative law and modelling, as well as data of natural science. The achievements of theory of state and law are extrapolated on the sphere of Russian water law. The author of the article relies on some collective and individual monographic studies in the sphere of theory of state and law, natural resource law, financial law.

Ключевые слова: Водное право России, структурные образования (элементы) водного права, нормы-дефиниции, водные объекты, водохозяйственная деятельность, гидротехническое строительство, бассейновые советы, бассейновые соглашения, вариативность правового регулирования, договор водопользования, плата за присоединение.

Keywords: Russian water law, structural formations (elements) of water law, water, watersectoral activities, hydrotechnical construction, basin councils, basin agreements, variability of legal regulation, water usage agreement, payment for connection.

Водное право представляет собой систему норм природоресурсного и природоохранного права, имеющих единый предмет правового регулирования. Устоявшееся определение предмета регулирования водного права таково: «отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов».[1] В свою очередь, метод регулирования водного права носит смешанный характер и комбинирует средства, способы и приемы воздействия как публичного, так и частного права. Если применить идеи ряда теоретиков к водному праву, то в нем есть следующие типы регулирования: гражданско-правовой (дозволение), административно-правовой (предписание), уголовно-правовой (запрет). Даже запреты, нарушение которых влекут за собой уголовные санкции, есть в водном праве.[2]

С одной стороны, использование водных объектов (и береговых полос) общего пользования неограниченным числом лиц отвечает дозволительному типу регулирования: «Дозволено все, кроме того, что прямо запрещено». С другой стороны, такие механизмы регулирования, как договоры водопользования и решения о предоставлении водных объектов в пользование, предписываются только в узком круге случаев, указанных законом, что в большей мере отвечает такому типу регулирования, как предписание: «Запрещено все, кроме прямо разре-

шенного...».[3] Все эти типы регулирования вписываются в формулу, выработанную профессором В. В. Петровым касательно метода регулирования экологического права: «Не все разрешено, что прямо не запрещено законом»[4].

Однако тип регулирования при всей его важности не является единственной характеристикой метода регулирования водного или иного природоре-сурсного права. Есть еще и способ регулирования, сообщающий конкретное равноправное или неравное положение участников водных отношений, предопределяющий характер отношений между ними. Именно договорный способ (механизм) регулирования обеспечил независимость предпринимателя-водопользователя от органов исполнительной власти, предусмотрев равноправие первых.

Характер отношений между участниками водных отношений в одних случаях представляет собой власть и подчинение (решение о предоставлении водных объектов в пользование), а в других случаях -равноправие и вытекающая из него самостоятельность субъектов отношений (договор водопользования). И это происходит даже, если названные механизмы регулирования (и правоустанавливающие документы) предписаны законом в тех или иных близких, но не тождественных общественных отношениях. Тип регулирования может быть предписывающим,

а характер отношений может покоиться на неравенстве сторон (решение), или на равноправии сторон договора водопользования.

Динамично развиваясь, метод регулирования водного права приобрел в настоящее время некоторые характеристики, создающие определенные отличия его от остального природоресурсного права. Соотношение разрешительных и договорных способов регулирования при доступе хозяйствующих субъектов к природным ресурсам находятся в водном праве в состоянии равновесия. Складывается своего рода «паритет», равнозначность разрешительных и договорных способов (механизмов) воздействия на участников водных отношений.

Если сравнивать водное и горное право, то они уже существенно отличаются, как по предмету регулирования, так отчасти по методу регулирования. Современное горное право характерно превалированием разрешительных способов (механизмов) воздействия (лицензии на недропользование) над договорными. Соглашения о разделе продукции (СРП) заключались лишь несколько раз.

Если же сравнивать земельное и водное право, то в земельных отношениях законодатель делает ставку на хозяйственную самостоятельность обладателей прав на землю, свободу договора, стороны которого равноправны. Публичному субъекту не нужно давать разрешение хозяйствующему субъекту, чтобы он использовал землю.[5]

Если обратиться к лесному праву, то в силу признания земельных участков лесными участками, внедрения договорных способов (механизмов) регулирования, вокруг них складываются правоотношения, построенные на равноправии и автономии воли их участников.

В части доступа к природному благу хозяйствующего субъекта водное право закрепляет приблизительно на равновесной, паритетной основе договорный и разрешительный порядок. Первый предусмотрен в случае осуществления деятельности, при которой эксплуатация полезных свойств вод дает прибыль (например, работа ГЭС). Второй предусмотрен при затратной и неприбыльной деятельности (строительство самой плотины).

Таким образом, в целом метод правового регулирования водного права достиг такой стадии развития, что содержит отдельные черты и свойства, создающие некоторое отличие от метода регулирования земельного, лесного и горного права, разли-

чающихся также между собой.

В части сочетания разрешительных и договорных способов (механизмов) регулирования, предопределяющих равноправие или неравноправие хозяйствующих и публичных субъектов при доступе к природному объекту, водное право занимает среднее положение между горным правом, с одной стороны, и земельным и лесным правом- с другой.

Нормативным выражением водного права является водное законодательство. С ним тесно связано законодательство о мелиорации, о безопасности гидротехнических сооружений.

Таким образом, водное право есть устойчивое образование правовой системы России с исключительным предметом регулирования и методом регулирования, имеющим некоторые отличительные черты.

Теперь вернемся к вопросу о предмете правового регулирования. Водохозяйственная деятельность - родовое понятие, построенное на принципиальном единстве всех обобщенных им процессов (изучение, использование, охрана водных объектов, их преобразование, а также отчасти борьба с негативным воздействием вод).[6] Методологически данное правовое понятие обеспечивает целостный взгляд и «дает ключ» к определению направления эволюции водного и смежного права, моделированию развития водных и смежных с ними правоотношений.

Возникает необходимость властно - правового воздействия, обеспечивающего добросовестную подготовку водопользования как стадии водохозяйственной деятельности. Подготовка водопользования выражается в создании рукотворных водных объектов и в их изучении в части свойств, необходимых для использования в экономике (состав вод, их соленость, тепловой режим).

Приоритетом водохозяйственной деятельности на разных ее стадиях должно быть обеспечение наибольшого сбережения (экономии) водных ресурсов посредством применения ресурсосберегающих технологий, путем финансирования мероприятий по охране водных объектов за счет денежных средств, образуемых от получения платы за водопользование. По убеждению автора, этот приоритет входит в принцип ответственного водопользования.

Принцип ответственного водопользования должен порождать систему правового обеспечения ответственного водопользования - твердую защиту настоящих и будущих поколений от водного кризиса.

Данный принцип выражается не в неустойчивом в настоящее время балансе экономических и экологических интересов, а в приоритете охраны водного фонда, обеспечение безопасности всех объектов, связанных с водохозяйственной деятельностью, юридически обусловленной связью хозяйственной деятельности с технологиями, обеспечивающими наибольшее сбережение водных ресурсов.

Ответственным водопользованием следует именовать систему общественных отношений, урегулированных международным и национальным правом (неразрывно связанные друг с другом), по научно обоснованному неистощительному использованию разнообразных водных объектов, нацеленную на достижение и поддержание максимального уровня перевооружения экономики ресурсосберегающими технологиями. Важной стороной ответственного водопользования является также нейтрализация накопленного (депонированного) экологического вреда водным объектам и сопряженным с ними геоморфологическим формам.

Баланс экономических, социальных и экологических интересов в том виде, в котором он закреплен в действующем праве, не позволяет твердо обеспечить конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду. Только посредством повсеместного внедрения ресурсосберегающих технологий можно достичь экологического императива в области водных отношений, избежав «сползания» правового регулирования в пользу грубого экономического подхода. Однако названный экологический императив должен означать не запрет на хозяйственную деятельность, а лишь задавать определенный экологически оправданный уровень этой деятельности. Только в этом случае баланс экологических и экономических интересов, не упразднится, а обретет твердое основание.

В свою очередь, препятствие для утверждения в России принципа ответственного водопользования и системы правовых мер его обеспечения заключается в невысокой степени дифференциации как структурных образований (объединений правовых норм, разных по объему), так и в скудности способов, средств, приемов регулирования водного права.

Водное право нуждается в выработке системы координируемого управления водными отношениями в связи с бассейнами, под - бассейнами, водными объектами и их частями. Отчасти ей уже положили начало в правовой жизни России. Однако

требуется дальнейшее развитие способов, средств и приемов правового регулирования в области водных отношений, чтобы система координируемого управления сложилась как полноценное явление. Данной системе должно быть свойственно пропорциональное и субсидиарное распределение полномочий разных уровней управления, согласованное взаимодействие разных водопользователей и их объединений.

Утверждение данной системы регулирования невозможно без последовательного претворения в жизнь бассейновых принципов и подходов. Эпизодически отраженные в водном праве, эти бассейновые принципы и подходы нуждаются в дальнейшем раскрытии.

Во-первых, необходимо изменение правового статуса бассейновых советов, что означает наделение их полномочиями по управлению бассейновым окру-гом.[7] В компетенцию бассейновых советов предлагается включить утверждение ими Схем комплексного использования и охраны водных объектов бассейна, решение ими вопросов строительства, расширения, модернизации, перепрофилирования, демонтажа ГТС (в том числе являющихся безхозяйными). Соответственно, бассейновые советы должны быть укомплектованы квалифицированым штатом экспертов, обеспечивающий подготовку этих решений.

Бассейновые советы должны иметь оговоренное в законе время, чтобы согласовать сбалансированные решения в области использования и охраны вод бассейнового округа. Только в случае, если такое решение не принято (паралич), то должны вмешиваться вышестоящие органы власти.

Во-вторых, в рамках бассейновых округов необходимо законодательно закрепить обязанность всех заинтересованных сторон заключать бассейновые соглашения. В них могут и должны участвовать федеральные и региональные органы власти, органы местного самоуправления, организации водопользователей, а также субъекты управления водохранилищами и их каскадами. Возрождение бассейновых соглашений означает такую структурную дифференциацию водного права, которая обеспечит далеко идущее правовое регулирование.

В интересах согласования разных видов водопользования, недопущения возможных злоупотреблений и интегрированного управления на водохранилищах следовало бы повсеместно ввести в водные правоотношения новые субъекты управления. Как показывает зарубежный и отечественный

опыт, самые разнообразные юридические лица (государственные органы, государственные компании и кооперативы) могут быть субъектом управления, отвечающим за состояние водохранилища и согласующим виды водопользования. Эти новые субъекты должны будут на основе проектной документации и опыта эксплуатации выявлять и отслеживать полезные и вредные свойства водохранилищ, корректировать режимы сработки и наполнения водохранилищ. Это важно и с точки зрения обеспечения безопасности: ведь водохранилища вместе с напорными ГТС являются в силу гражданского законодательства источниками повышенной опасности.

Установлению наиболее ресурсосберегающих условий водопользования должна конкуренция между хозяйствующими субъектами на право пользования водными объектами (или их частями) в перспективе должна способствовать. Как известно, в качестве меры обеспечения состязательности в ВК РФ закрепляется аукцион на право заключать договор водопользования. Однако при сохранении общего запрета на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию в изучаемой области в ВК РФ все же возникли пробелы, создающие риски ограничения конкуренции и возникновения коррупционных проявлений.[8]

В частности, через правовую конструкцию передачи прав и обязанностей по договору водопользования (ст. 19 ВК РФ) от одного лица к другому создаются преимущества для лиц, которым передаются названные права. Если ранее предшествующий водопользователь выигрывал аукцион и по его результатам заключал договор водопользования, то новый водопользователь получает свои права и обязанности по договору водопользования и занимает место своего предшественника в обход каких-либо торгов. Это неизбежно приводит к ограничению конкуренции и коррупционным проявлениям, что в свою очередь может привести к складыванию «теневых» водопользователей-монополистов, вытесняющих другие хозяйствующие субъекты, первоначально выигрывающие торги.

С учетом изложенного требуется внесение изменений и дополнений в ВК РФ и подзаконные акты, в которых нужно таким способом урегулировать отношения между старым и новым водопользователями в случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования, что будет сохранена состязательность доступа хозяйствующих субъек-

тов к водным объектам и нейтрализованы коррупционные риски.

Водный фонд России представляет собой интегрированный объект водных правоотношений и основу любой водохозяйственной деятельности. Являясь совокупностью водных объектов в границах России, водный фонд отнюдь не характерен равной степенью его хозяйственного освоения. В труднодоступных районах водные объекты нередко вообще не используются и составляют резерв водного хозяйства, а реки Москва и Нева, напротив, подвергаются большой антропогенной нагрузке от многочисленных водопользователей. В связи с этим законодателю следует различать (градировать) водный фонд России по степени хозяйственного освоения на несколько классов, включая резервный. Не затронутые хозяйственной деятельностью водоемы и водотоки любого бассейна должны относиться к резервному классу. Одним из подразделений этого водного фонда может и должен стать водный фонд городов и пригородных зон, антропогенная нагрузка на который особенно высока.

Прогрессивное развитие водного права, утверждение принципа ответственного водопользования, требуют оптимизации системы платежей. Плата за водопользование есть важная часть общей системы платежей в области природопользования и охраны окружающей среды.[9] В целях утверждения принципа ответственного водопользования платежи за использование водных объектов (в том числе, в рамках договоров водопользования) должны помогать государству-собственнику обеспечивать для своего объекта (предмета) права собственности восстановление благополучного экологического состояния. Последнее представляет собой систему мер по очистке дна, нейтрализации донных отложений и закрепления берегов различных водных объектов (особенно это актуально для водохранилищ и каналов). Особые нормы, средства, приемы (и процедуры) регулирования должны обеспечить распределение доходов от использования дефицитного ресурса пресных вод на меры сохранения, восстановления и изучения водного фонда, введения ресурсосберегающих технологий, включая повторное использование (ре-циклинг) сточных вод. Плата за использование водного объекта должна, по нашему представлению, осваиваться целевым образом и служить источником финансирования федеральных, территориальных и региональных программ по изучению, охране и вос-

становлению вод.

В русле вариативности правового регулирования в области использования и охраны вод предпочтительно закрепить в ВК РФ, НК РФ и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов снижение (или вообще погашение) суммы платы по договору водопользования или водного налога на основании надлежаще оформленной сметы затрат водопользователя на работы по очистке дна от донных осадков, их последующей нейтрализации.

Принцип ответственного водопользования распространяется также на эксплуатацию запасов подземных вод. На подземное водопользование также может распространяться система координируемого управления.

Согласно ст.5 ВК РФ, границы подземных водных объектов (водоносные горизонты и месторождения подземных вод) определяются в соответствии с законодательством о недрах. Однако Закон «О недрах» об этих границах умалчивает. В итоге федеральное законодательство вообще не содержит концептуального представления о границах подземных водных объектов, в том числе - карстовых водных объектов. В частности остается не ясно, к чему относить горные породы, облегающие (или вмещающие) природные воды, как проводить границу с соседними геометризированными участками недр, предоставленными на законном основании хозяйствующим субъектам.

Данная задача особенно важна с учетом дальнейшего поэтапного освоения запасов подземных вод, привлечения инвестиций в указанную область. В связи с этим полезна выработка договорных конструкций, обеспечивающих эффективное государственно-частное партнерство в области соз-

Библиография:

дания и функционирования в недрах искусственных резервуаров с подземными водами, пригодными для употребления в различных отраслях экономики. С одной стороны, нужно гарантировать интересы инвесторов, создающих дорогостоящую инфраструктуру, а с другой - защищать и продвигать общественные интересы по экономному водопользованию. В связи с данными соображениями была бы полезна разработка и утверждение Примерных форм договора о создании и функционировании в недрах искусственных резервуаров с подземными водами, аналогичных примерным формам договоров водопользования, действующих в настоящее время в связи с поверхностными водными объектами.

В завершении отметим, что взгляд на водное право России предполагает как теоретические, так и практические оценки. Только при таком двухстороннем подходе и можно определить, находится ли водное право на высоте задач и вызовов своего времени.

Последующее развитие водного права

должно:

-представлять собой продуманную дифференциацию его структурных образований и, в то же время; одновременную интеграцию этих элементов;

-иметь гармоничное сочетание различных подходов, способов, средств, приемов правового регулирования, направленное на обеспечение ресурсосберегающего (в том числе водосберегающего) характера отечественной экономики;

- в части бассейнового управления и гидротехнического регулирования необходима выработка новых средств и приемов правового регулирования, связанных с субъектами управления, ответственными за рукотворные водные объекты.

1. Большая Российская Энциклопедия. Т. 5. М., 2006. С. 487.

2. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. М.: Юрид. лит-ра, 1976. С. 86-96.

3. Алексеев С.С.Структура советского права. М.: Юрид. лит-ра, 1975. С.170-184.

4. Петров В.В. Экологическое право России. М.: БЕК, 1995. С. 74.

5. Жариков Ю.Г. Земельное право. М.: Кнорус, 2006; Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Городец, 2005. С. 336.

6. Сиваков Д.О. Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельности: монография. М.: ИЗиСП, Юриспруденция. 2012. С. 329-337.

7. Институты экологического права: монография / С.А. Боголюбов и др. М.: ИЗиСП, Эксмо, 2010. С. 306-328.

8. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.: ИЗиСП, Эксмо, 2015. С. 302-315.

9. Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000.192 с.