CC BY
20КОРРУПЦИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ СИВАКОВ Дмитрий Олегович,
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: dmitrius1978@yandex.ru
Краткая аннотация: Опираясь на судебную практику и результаты научных исследований, авторы выявляют «болевые точки» водного законодательства России в части коррупционных рисков и проявлений. Автором делаются предложения по восполнению изъянов действующего права, что позволит предупреждать и пресекать коррупцию. Применены методы системного анализа и моделирования. Используются также универсальные научные методы индукции и дедукции, абстрагирования. Автором рассматриваются коррупционные риски и проявления на современном этапе развития водного права. Раскрываются нерешенные вопросы водных отношений, связанные с коррупционными рисками. Особое внимание уделяется коррупционным проявлениям в связи с малыми водоемами. В заключении автор увязывает цели и задачи прогрессивного развития водного права в части обеспечения неистощимого водопользования с задачами противодействия коррупции.
Abstract: Relying on the judicial practice and results of scientific research, the author reveals "painful points" of Russian water legislation with regard to corruption risks and manifestations. The author makes suggestions in order to remove defects of modern law, which shall prevent and suppress corruption. The author applies methods of system analyze and modeling. Universal scientific methods of induction, deduction and abstraction are applied as well. The author inspects corruption risks and manifestations on the modern stage of development of the water law. He reveals unsolved issues of water relationships, connected with corruption risks. Special attention is paid to corruption manifestations in relation to small reservoirs. In conclusion the author connects aims and tasks of progressive development of the water law in regard to provision of unlimited water usage with the goals of combating corruption.
Ключевые слова: Водное законодательство, Водный кодекс, судебная практика, водопользователи, хозяйствующие субъекты, договоры водопользования, коррупционные риски и проявления, ограничения конкуренции, монополистическая деятельность, пруды и обводненные карьеры, мониторинг водных объектов, законодательство о противодействии коррупции, общественный контроль.
Keywords: Water legislation, Water code, judicial practice, water users, economic subjects, water use agreements, corruption risks and manifestations, restraints of competition, monopolistic activity, ponds and water quarries, monitoring of water objects, anti-corruption legislation, public control.
Вот уже десять лет действует Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ[1] (далее ВК РФ) - «сердцевина» водного законодательства нашей страны. Принятие ВК РФ означает новый этап развития водного права[2]. В целом для этого этапа развития характерно существенное сокращение административных (разрешительных) способов регулирования. Законодатель намерен предоставлять участникам отношений большую самостоятельность, что выражается в развитии договорных отношений. Однако само по себе это лишь затрудняет, а не упраздняет в корне коррупционные риски и проявления.
За десять лет (2006-2016 гг.) ВК РФ менялся каждый год. В 2017 г. также разрабатываются проекты по изменению ВК РФ и других актов в части порядка водопользования. Однако недостатки, незавершенность и недосказанность ряда положений отечественного водного законодательства сохраняется. Между тем, дефекты водного законодательства отрицательно сказываются на практике правоприменения: возникают непростые судебные споры.
Коррупционные проявления приводят к нарушению требований и условий водопользования,
подрывают правовые режимы водоохранных и санитарных зон, площади которых инвестиционно привлекательны для застройки. Потенциально опасны неоформленные по требованиям закона, но «не замечаемые» органами власти и должностными лицами забор и сброс хозяйственными субъектами водных ресурсов из труднодоступных водных объектов, неучтенные водозаборы, скважины, колодцы, самовольная закачка сточных вод в недра.
По указанным причинам коррупционные проявления в изучаемой области даже при обилии запасов вод нарушают систему охраны водного фонда и научно обоснованного нормирования водопользования. Ведь по оценкам специалистов забор воды свыше 15% речного стока может привести к постепенному истощению этого водотока[3].
Довольно часто суды констатируют нарушения в области организации аукционов на право заключения договоров водопользования, нарушения ряда условий договоров водопользования, использования хозяйствующими субъектами водоемов и водотоков без договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование (в тех слу-
чаях, когда Законом предписаны эти правоустанавливающие документы). На практике встречаются случаи, когда в договоре водопользования, вопреки требованиям ст. 13 ВК РФ, не даны сведения о водном объекте или его части, в том числе описание местоположения береговой линии (границы водного объекта), в пределах которых предполагается осуществлять водопользование. Это создает некие возможности для манипулирования. В данных случаях суды резонно считают договоры незаключенными.
Научная общественность также оценивает коррупционные факторы в области водных отношений. В Рекомендациях научно-практической конференции «Водное законодательство и экологические вызовы» есть целый ряд выводов, касающихся коррупционных рисков и проявлений в области использования и охраны водных объектов и сопряженных с ними земель[4].
В первом выводе наряду с прочим отмечается, что положения водного законодательства об общем пользовании водными объектами и их береговых полос (при ряде исключений), бесплатном характере пользования ими для личных и бытовых нужд не всегда реализуются на практике. В силу коррупционных проявлений должностные лица нередко не выделяют береговую полосу общего пользования, поощряют застройку берегов водных объектов прямо до уреза воды, что препятствует законному доступу граждан. Оргкомитет и другие участники конференции отмечают возражение общественности (собирают сведения по захваченным берегам). В настоящее время нужно обеспечить постоянный контроль и надзор (с участием общественности) за соблюдением требований закона об общем пользовании водных объектов, закрепленном в ВК РФ. Посредством контрольно-надзорной деятельности можно и нужно своевременно выявлять и пресекать коррупцию.
Во втором выводе отмечается, что в целях четкого определения круга водных объектов, на которые допускается частная собственность, необходимо легальное определение понятий прудов и обводненных карьеров. Это обеспечит однозначное толкование положений закона, «снизит коррупционные риски в связи с желанием приватизировать малые озера, назвав их прудами; позволит избежать злоупотребления и ошибки со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления».
Еще один вывод конференции гласит о том, что постоянное наблюдение (мониторинг), последовательный кадастровый учет малых водотоков и водоемов обеспечит применение требований закона к во-
допользованию, а также полноценный водный контроль и надзор. Следует пояснить, что в течении ряда лет многие ручьи и малые реки, пруды и обводненные карьеры, небольшие озера становились объектом произвольных действий по запруживанию, засыпанию, осушению со стороны хозяйствующих субъектов. Во многом это стало возможным в силу неполноты государственного водного реестра и других государственных банков данных, что нередко снимало ответственность уполномоченных органов власти за эти якобы не существующие поверхностные водные объекты.
Следует остановиться подробнее на правовой проблематике прудов и обводненных карьеров. Согласно ст. 8. ВК РФ, водные объекты находятся в федеральной собственности. Исключение составляют пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу. Эти водоемы находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
Право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. В то же время, законодатель не определяет понятие прудов и обводненных карьеров, что создает сложности с определением на практике круга водоемов, которые могут быть в частной собственности. В свою очередь, некоторые определения разных видов водных объектов в ГОСТах не имеют обязательной силы и сами по себе не могут восполнить этот дефект в законодательстве.
Целый ряд прудов был образован путем подпора рек и ручьев. Образуемые таким образом русловые пруды, хотя и являются с точки зрения гидрологии частью водотока (реки или ручья), не имеют четко определенной законодателем судьбы. В этой части законодательство (как федеральное, так и региональное) не определяет допускаемые формы собственности на русловые пруды. Пробелы в законодательстве способствуют устремлениям ряда физических и юридических лиц по приобретению названных русловых водоемов в собственность, либо аренды этих водоемов вместе с примыкающими земельными участками.
Практика арбитражных судов, как правило, не поддерживает подобные иски и идет по пути закрепления государственной собственности на данные водоемы. В качестве примера можно привести постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 ноября 2015 г. по делу № А63-6060/2014[5]. В постановлении в связи с обстоятельствами дела судом был сделан важный вывод: нахождение прудов на водотоке балки Каменная Горка (левый приток реки Тугулук) и реки Ключевка и отнесение их к акватории названных поверхностных объектов и, соответственно, наличие гидравлической связи с ними свидетельствуют об отнесении спорных объектов к федеральной собственности, в связи с чем указывают на невозможность образования под ними земельных участков и ограничение в обороте (в данном случае следует пояснить, что, согласно ст. 27 ЗК РФ, земли, покрытые поверхностными водами, ограничены в обороте).
Приведенный судебный спор касается пруда на реке и пруда на временном водотоке (в балке), служащим притоком реки. Любое образование руслового пруда даже на небольшой реке или ручье (ручьи протекают на дне, в том числе и балок) не означает, что с изменением некоторых гидрологических условий (связанных с подпором малой плотиной) образуемый рукотворный водоем перестает быть частью постоянного или временного водотока. По указанным причинам, данный водоем (пруд) не может находиться в частной собственности, если реально является частью федерального водотока (реки или ручья). Названное «если» имеет вполне определенное значение: ведь бывают случаи, когда за несколько десятилетий (30-40 лет) после подпора и затем частичного засыпания небольшие водотоки прекратили свое существование. Но это требуется подтвердить посредством объективной и непредвзятой экспертизы, которую должен назначить суд. Названная экспертиза имеет особое значение в условиях устаревания многих данных государственного водного реестра.
Следует также привести другой судебный спор. Обратимся к постановлению Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23.10.2015 № Ф01-3770/2015 по делу № А39-4786/2014, которое содержит характерные факты и обстоятельства.
Суды установили, что ручей Иванов Ключ длиной четыре километра протекает по территории Чамзинского района Республики Мордовия и расположен к югу от районного поселка Чамзинка, примерно в 1500 метрах от деревни Иванова Поляна; ручей впада-
ет в реку Малая Кша, которая включена в Водный реестр России под кодом 08010500312110000036784, код бассейна 08.01.05.003. По данным государственного водного реестра России река Малая Кша относится к Верхневолжскому бассейновому округу, речной подбас-сейн реки - Сура. Данная река протекает не только по Республике Мордовия, но и по Пензенской области и Чувашской Республике. Устье находится в 4,9 километрах по левому берегу реки Большая Кша. Таким образом, река Малая Кша и ручей Иванов Ключ находятся в федеральной собственности.
Иваново-Полянский пруд представляет собой естественный русловый водный объект, поскольку расположен непосредственно на ручье Иванов Ключ -на водотоке (на ручье), имеет естественную гидравлическую связь с другими поверхностными водными объектами - реками Малая Кша и Волга и был образован в результате постройки гидротехнического сооружения, регулирующего водный режим пруда.
Поскольку отчуждение земельного участка на основании договора купли-продажи от 13.09.2013 № 87 произведено без учета факта нахождения в границах этого участка водного объекта (ручья Иванов Ключ), относящегося к федеральной собственности, являющегося составной частью реки Малая Кша, спорный договор обоснованно признан недействительной (ничтожной) сделкой, как не соответствующей ст. 9 Земельного кодекса Российской Федерации и ст. 8 и 24 Водного кодекса Российской Федерации.
Доводы заявителя об отнесении спорного земельного участка к землям сельскохозяйственного назначения не имеют правового значения, поскольку наличие записи в государственном кадастре недвижимости о категории спорного земельного участка не может изменить вид водных объектов, расположенных на нем, и применяемых к такому объекту правовых норм.
Как видно из материалов дела, произошла незаконная продажа земельного участка с ручьем и прудом. В силу небольших размеров и отсутствия определения понятий «ручей», «пруд», «русловой пруд» в ВК РФ, ЗК РФ и других федеральных законах России с данными водотоками и водоемами происходят незаконные действия, включая произвольное запруживание, противоправные сделки. Они, в частности, могут быть проявлением коррупции. В свою очередь, правоохранительные органы и общественность затруднена в своих действиях, ибо не имеет прямой опоры на нормы федерального законодательства.
При этом в материалах судебной практики
нередко встречаются неверные утверждения в духе: «пруд не русловой, а искусственный». С данными утверждениями трудно согласиться с точки зрения науки. Согласно пп. 178 и 179 ГОСТ 19179-73 (не имеют обязательной силы), пруды всегда искусственные. Они образуются от установки воднонапорного сооружения на водотоке (река, ручей) с целью хранения и регулирования стока или (и) в специально выкопанном углублении. Однако они в целом не влияют на обоснованность решения судов.
Преимущественная тенденция судебной практики ставит настоятельно вопрос о прямом исключении (недопущении) в ст. 8 ВК РФ собственности физических и юридических лиц на русловые пруды.
Исходя из приведенной нами судебной практики, необходима большая завершенность норм-дефиниций водного законодательства. Нужны прямые определения понятий «река», «ручей», «озеро», «водохранилище», «пруд», «русловой пруд», «обводненный карьер» в ВК РФ. Данная идея не раз обосновывалась, выдвигалась и развивалась специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (законодатель делает одно исключение: запрещено передавать права и обязанности по договору водопользования в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения).
Однозначность границ любых природных благ, находящихся в чьей-либо собственности, аренде, ином владении или пользовании всегда есть важная профилактика от конфликтов и злоупотреблений, включая коррупционные проявления. Данное утверждение справедливо к горизонтам и бассейнам подземных вод.
Согласно ст. 5 ВК РФ, границы подземных водных объектов (водоносные горизонты и месторождения подземных вод) определяются в соответствии с законодательством о недрах. Однако Закон РФ 1992 г. «О недрах» об этих границах умалчивает. В итоге федеральное законодательство вообще не содержит концептуального представления о границах подземных водных объектов, в том числе - карстовых водных объектов. В частности остается не ясно, к чему относить горные породы, облегающие (или вмещающие) природные воды, как проводить границу с соседними геометризированными участками недр, предоставленными на законном основании хозяйствующим субъектам. Данная задача особенно важна с учетом дальнейшего поэтапного освоения запасов подземных вод,
привлечения инвестиций в указанную область. К сожалению, в силу коррупции уполномоченные должностные лица и отдельные подразделения могут «не заметить» использование нефтегазовыми компаниями запасов подземных вод, по качеству своему надлежащих для питьевого использования.
Далее в связи с активизацией освоения запасов подземных вод нужно гарантировать интересы инвесторов, создающих дорогостоящую инфраструктуру, а с другой - защищать и продвигать общественные интересы по экономному водопользованию. Полезна выработка договорных конструкций, обеспечивающих эффективное государственно-частное партнерство в области создания и функционирования в недрах искусственных резервуаров с подземными водами, пригодными для употребления в различных отраслях экономики. Данное предложение имеет и антикоррупционную направленность. Ведь предлагаемый в раде законопроектов разрешительный (лицензионный) порядок предоставления недр для сооружения резервуаров подземных вод не гарантирует инвестиции от произвольных действий и, следовательно, не выгоден для инвесторов. В случае, если органы власти будут иметь возможность аннулировать лицензию, то при действии неблагоприятных факторов возникнет опасность произвольного давления и вымогательства со стороны ответственных сотрудников этих органов по отношению к хозяйствующим субъектам. В свою очередь договорный порядок использования подземных вод предполагает досрочное прекращение права пользования подземными водными объектами через суд. Это правовое свойство договорного порядка затрудняет коррупционные проявления.
Как известно, проблема противостояния коррупции тесно связана с правовым регулированием конкуренции и экономической концентрации. При этом конкуренция между природопользователями (в том числе -водопользователями) позволяет со временем добиться складывания наиболее экологически оправданных условий использования того или иного вида природного ресурса при наименьшей антропогенной нагрузке.
В ст. 40 ВК РФ закрепляется запрет на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию в области использования водных объектов. Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), а также заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области использования вод-
ных объектов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
При сохранении общего запрета на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию в изучаемой области в ВК РФ и подзаконных нормативных правовых актах все же возникли пробелы, создающие риски ограничения конкуренции и возникновения коррупционных проявлений.
Исходя из ст. 19 ВК РФ, водопользователь с согласия уполномоченных органов государственной власти или местного самоуправления вправе передавать свои права и обязанности по договору водопользования другому лицу[6]. Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу осуществляется в соответствии с гражданским законодательством (при этом законодатель даже не уточняет, какой из гражданско-правовых механизмов имеется в виду). При этом, поскольку в силу ВК РФ договор водопользования заключается на основании аукциона, то передача прав по этому договору другому лицу способствует обходу заинтересованными лицами предписаний водного законодательства о том, что «новый» водопользователь должен выиграть аукцион[7].
Если ранее предшествующий водопользователь выигрывал аукцион и по его результатам заключал договор водопользования, то новый водопользователь получает свои права и обязанности по договору водопользования и занимает место своего предшественника в обход каких-либо торгов. Это неизбежно приводит к ограничению конкуренции и коррупционным проявлениям, что в свою очередь может привести к складыванию «теневых» водопользователей-монополистов, вытесняющих другие хозяйствующие субъекты, первоначально выигрывающие торги.
В ст. 19 ВК РФ урегулированы некоторые процедурные вопросы изучаемых отношений, которые, однако, не устраняют коррупционные риски. Заявление водопользователя о даче согласия на передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу должно быть рассмотрено исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления не позднее, чем через тридцать дней со дня получения такого заявле-Библиография:
ния. В свою очередь, отказ исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в даче согласия на передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу может быть обжалован в судебном порядке. Права и обязанности по договору водопользования считаются переданными после регистрации в государственном водном реестре. Следовательно, на уполномоченные органы возлагается обязанность поддерживать такое ограничение конкуренции.
Таким образом, через правовую конструкцию передачи прав и обязанностей по договору водопользования закрепляется возможность для безнаказанного обхода правил состязательности в части допуска хозяйствующих субъектов к водным объектам и создаются преимущества для ряда лиц, что шаг за шагом приводит к ограничению конкуренции.
С учетом изложенного, требуется внесение изменений и дополнений в ВК РФ и подзаконные акты, в которых нужно таким способом урегулировать отношения между старыми и новыми водопользователями в случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования, что будет сохранена состязательность доступа хозяйствующих субъектов к водным объектам и нейтрализованы коррупционные риски.
Предложенные авторами изменения в законах и подзаконных нормативных правовых актах, а также в ряде сегментов практики правоприменения, позволят восполнить дефекты и снять противоречия в правовом регулировании водных отношений. При этом именно в нейтрализации коррупциогенных факторов в области водных отношений заключается необходимая предпосылка обеспечения неистощительного водопользования. В этом смысле в случае реализации данные предложения позволят повысить эффективность правового регулирования водных и других природоресурсных отношений.
Как представляется, предложения авторов будут способствовать дальнейшей дифференциации правового регулирования отношений в области использования и охраны водного фонда в части появления новых правовых институтов и субинститутов, а также выработки специфических способов и приемов воздействия на участников изучаемых отношений.
1. 2.
3.
4.
СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Г.А. Волков, Д.О. Сиваков / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Велби, Проспект, 2007. 248 с.
Михеев Н.Н. Вода - не товар // Экология и жизнь. 2005. № 7(48). С. 22, 23.
Водное законодательство и экологические вызовы. Сб. мат. Научно-практической конференции. Москва, 15 июня 2012 г. / Сост. С.А. Боголюбов. Д.О. Сиваков. О.А. Золотова. М.: ИЗиСП. Изд-во «Анкил», 2012. С. 305-309. Информационно-справочная система «Консультант плюс».
Научные концепции развития российского законодательства: монография. 7-е изд. доп. и перераб. / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. ИЗиСП. М.: Юриспруденция. 2015. С. 302-315.
Сиваков Д.О. Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельности: монография. М.: ИЗиСП. Юриспруденция. 2012. 352 с. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.: ИЗиСП. Эксмо, 2015. С. 302-315.
