CC BY
45
Ю. А. Рябов
Yu. A. Ryabov
< >
о о
Внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия
Европейского союза как центральный элемент политики добрососедства
Foreign Policy Dimension of the Space of Freedom, Security and Justice in the European Union as a Central Element of the European Neighbourhood Policy
Рябов Юрий Александрович
Санкт-Петербург
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС
Аналитик Фонда «Центр стратегических разработок
«Северо-Запад»
Ключевые слова:
внешняя политика; политика добрососедства; юстиция и внутренние дела
Рассмотрены основные особенности отношений Европейского союза в сфере юстиции и внутренних дел со странами — соседями. Автор уделил особое внимание государствам, на которые распространяется действие политики добрососедства, и с которыми у ЕС сложились наиболее тесные отношения (Северная Африка, Ближний Восток, Закавказье, Молдавия, Украина).
Внешнеполитическое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия представляет собой отдельное направление внешней политики Европейского союза (ЕС), сложившееся как ответ на угрозы транснационального характера. Оно нацелено на нейтрализацию последних посредством активного распространения acquis communautaire (комплекс нормативно-правовых актов ЕС) в сфере юстиции и внутренних дел в странах — не членах Европейского союза. Если не принимать во внимание
Ryabov Yury Alexandrovich
Saint-Petersburg
North-West Institute of Administration of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
Analyst of Foundation "Center for Strategic Research"
North-West "
Key words:
foreign policy, neighborhood policy, justice and internal affairs
The article analyzes the main features of relations between the European Union with the countries — neighbors in the field of justice and internal affairs. The author paid special attention to states covered by the Neighbourhood Policy, and which has developed the closest relations with the EU (North Africa, Middle East, the Caucasus, Belarus, Moldova, Ukraine).
отношения Брюсселя с кандидатами на вступление (данный статус официально присвоен Исландии, Македонии, Турции, Хорватии, Черногории) и государствами бывшей Югославии, для которых соглашениями о стабилизации и ассоциации напрямую предусмотрена возможность вхождения в состав интеграционного объединения, то можно констатировать, что наиболее тесные отношения в интересующей нас сфере складываются с членами Содружества Независимых Государств (СНГ) и странами Средизем-
номорья в рамках политики добрососедства.
C самого начала для политики добрососедства Евросоюза, суть которой изложена в сообщении Европейской комиссии1, была характерна некоторая противоречивость. С одной стороны, она стала реакцией ЕС на его расширение за счет стран Центральной и Восточной Европы, своего рода попыткой приспособить интеграционное объединение к новым внешнеполитическим условиям после 2004 г. Об этом косвенно свидетельствует тот факт, что изначально за разработку концептуальных основ политики добрососедства отвечал генеральный директорат Еврокомиссии по расширению, а затем эти вопросы были переданы в ведение служб, ответственных за внешние связи европейских сообществ (Directorate General for External Relations). C другой стороны, очевидно, что политика добрососедства — не синоним понятия «расширение», поскольку не предполагает участия стран-партнеров в работе институтов ЕС и принятия решений, даже несмотря на возможности получения более широкого доступа на внутренний рынок и распространения на государства Средиземноморья и СНГ свободы передвижения товаров, людей, услуг и капиталов2.
По мнению Ж. Жандебоша, такая противоречивость выразилась в двух одновременно конкурирующих и взаимодополняющих дискурсах. В рамках первого основное внимание уделяется
1 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Wider Europe — Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. COM(2003) 104 final [Электронный ресурс] // Europa — European Commission. URL: http://ec.europa.eu/world/ enp/pdf/com03_104_en.pdf (дата обращения: 04.10.2010).
2 Prodi R. A Wider Europe — A Proximity Policy as the key to stability. Speech at the Sixth ECSA-World Conference. Brussels, 5-6 December 2002 [Электронный ресурс] // Europa — The official website of the European Union. URL: http://europa.eu/rapid/pressRe-leasesAction.do?reference=SPEECH/02/619& format=HTML&aged=0&language=EN&guiLan guage=en (дата обращения: 06.10.2010).
обеспечению стабильности, мира и про- о цветания в странах-соседях, которые н могут быть достигнуты лишь благодаря ^ общим ценностям и активному эко- ^ номическому взаимодействию. Второй о дискурс представляет Средиземно- ^ морье и постсоветское пространство о как потенциальный источник угроз, при- ™ чем, едва ли не в большинстве случаев ™ речь идет о вопросах, непосредственно ^ затрагивающих создание пространства х свободы, безопасности и правосудия < [7, р. 395-400]. ^
Важность формирования пространства | свободы, безопасности и правосудия для о ЕС еще больше возрастает с учетом того обстоятельства, что с конца 1980-х гг. вопросы юстиции и внутренних дел легли в основу представлений европейцев о комплексе угроз интеграционному объединению. Французский исследователь Д. Биго называет пространство свободы, безопасности и правосудия континуумом безопасности, подчеркивая постулируемую взаимосвязь между нелегальной иммиграцией, феноменом беженцев, организованной преступностью, торговлей наркотиками, а также внешний по отношению к ЕС характер всех перечисленных явлений [5, р. 258-259]. Не меньшую значимость вопросы юстиции и внутренних дел приобретают в отношениях с третьими странами. По сути, они выступают определяющим критерием оценки Брюсселем природы политического режима в этих странах, его соответствия основным принципам правового государства.
В своем взаимодействии по вопросам юстиции и внутренних отношений со странами-соседями ЕС опирается на уже существующие документы (соглашения об ассоциации, о партнерстве и сотрудничестве) и созданные на их основе рабочие структуры. При этом он прибегает и к сравнительно новым механизмам. Речь идет о планах действий, которые, не являясь юридически обязательными, существенно дополняют и развивают положения вышеуказанных соглашений в части юстиции и внутренних дел, воплощают скорее политические договоренности сто-
о рон. Кроме того, Евросоюз активно н прибегает к разработке стратегических ^ документов (action oriented papers), по-^ священных отдельным вопросам фор-О мирования пространства свободы, L- безопасности и правосудия или ото дельным регионам, в которых дается g оценка существующей ситуации и ™ определяется набор действий, которые ^ необходимо предпринять (в том числе s в отношениях с соседями)1. < Набор инструментов, которые Брюс-jE сель использует в сфере юстиции и | внутренних дел со странами-соседями, о в значительной степени копирует набор инструментов, задействованных на этапе расширения Союза за счет присоединения стран Центральной и Восточной Европы или применяемый в ЕС для внутренних нужд. Это непрерывный и неформальный процесс оценки и сопоставления деятельности государств Средиземноморья и СНГ по вопросам формирования пространства свободы, безопасности и правосудия на предмет соответствия поставленным целям и задачам (benchmarking); мониторинг основных целевых ориентиров (scoreboard); требования по адаптации законодательства стран-соседей к acquis communautaire или международным стандартам (в форме конвенций ООН или Совета Европы); финансовая и техническая помощь, осуществляемая в рамках Европейского инструмента добрососедства и партнерства (European Neighbourhood and Partnership Instrument)2.
В настоящее время политика добрососедства ЕС распространяется на 16 государств (включая Палестинскую автономию). В их числе страны Север-
1A Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom, Security and Justice [Электронный ресурс] // Consilium — Access to Council documents: Public Register. URL: http://register.consilium.europa.eu/pdf/ en/05/st14/st14366-re03.en05.pdf (дата обращения: 28.10.2010).
2 Wichmann N. The intersection between justice and home affairs and the European neighbourhood policy: taking stock of the logic, objectives and practices [Электронный ресурс] // The Centre for European Policy Studies. URL: http://shop.ceps.be/ceps/download/137 (дата обращения: 04.04.2009).
ной Африки, Ближнего Востока, Закавказья, Белоруссия, Молдавия, Украина. Все они имеют разнообразный исторический опыт взаимоотношений с ЕС, различаются по уровню социально-экономического развития, в разной степени зависят от Брюсселя и способны влиять на состояние дел в Евросоюзе. Все это определяет ряд особенностей их взаимодействия с ЕС по вопросам юстиции и внутренних дел.
Среди постсоветских государств, вовлеченных в процесс сотрудничества с ЕС в сфере юстиции и внутренних дел, выделяются Молдавия, Грузия и Украина.
С 30 ноября 2005 г. Киев и Кишинев являются участниками Миссии Евросоюза по приграничной помощи (Е11ВАМ), главная цель которой заключается в оказании технической и консультативной помощи пограничным и таможенным ведомствам обеих стран, внедрении европейских стандартов, укреплении сотрудничества Украины и Молдавии в области охраны совместной границы. Всего в миссии задействовано более 200 сотрудников, из них 119 экспертов из 22 государств — членов ЕС, размещенных в шести полевых офисах на территории двух стран3.
Очевидно, что посредством размещения своей миссии Брюссель стремится не только наладить борьбу с контрабандой, торговлей наркотиками, оружием и людьми на границе Молдавии и Украины (Приднестровье в этом смысле рассматривается как основной источник преступной деятельности в регионе4), но и оказать политическую поддержку Киши-
3 Годовой отчет декабрь 2008 — декабрь 2009 [Электронный ресурс] // Миссия Европейского союза по приграничной помощи Молдове и Украине. URL: http://www.eubam.org/ files/20101118132458715725EUBAM%20AR%20 2009%20RU.pdf (дата обращения: 24.05.2011).
4 European Parliament Ad Hoc Delegation to Moldova. 5-6 June 2002. Report from the Chairman Mr Jan Marinus Wiersma [Электронный ресурс] // European Parliament. URL: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/ committees/afet/20021007/473437EN.pdf (дата обращения: 29.10.2010).
неву в урегулировании «замороженного» с 1992 г. конфликта. Это выражается, например, в том, что Миссия Евросоюза по приграничной помощи способствовала введению в 2006 г. требований со стороны Украины к приднестровским экспортерам по обязательному декларированию своих товаров в Таможенной службе Молдавии1, что привело к экономической блокаде самопровозглашенной республики.
Вскоре после «революции роз» Евросоюз осуществил короткую и первую на территории СНГ операцию по развитию институтов правового государства, реформе уголовной юстиции и пенитенциарной системы в Грузии (EUJUST Themis). Как и в случае с Миссией Евросоюза по приграничной помощи, европейские эксперты предложили консультативную помощь в разработке нового уголовно-процессуального законодательства, приведении его в соответствие с принятыми в ЕС стандартами, а также в определении основных направлений развития судебных органов Грузии2. Важно отметить, что эти инициативы ЕС не вполне отвечали ожиданиям Тбилиси, который рассчитывал скорее на помощь Европы в разрешении конфликтов в Абхазии и Южной Осетии.
Несмотря на это, Грузия — самый активный участник взаимодействия с ЕС по вопросам юстиции и внутренних дел среди стран Закавказья: именно это государство в данном регионе стало первым, с кем было подписано соглашение об облегчении процедуры выдачи виз и реадмиссионный договор (2010 г.). Помимо этого Евросоюз ак-
1 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on strengthening the European Neighbourhood Policy. ENP progress report. Ukraine. SEC(2006) 1505/2 [Электронный ресурс] // Europa — European Commission. URL: http:// ec.europa.eu/world/enp/pdf/sec06_1505-2_ en.pdf (дата обращения: 02.10.2010).
2 Facts on EUJUST THEMIS [Электронный
ресурс] // Consilium — Council of the European Union. URL: http://www.consilium.europa.eu/ uedocs/cmsUpload/Factsheet%20THEMIS%20 041026.pdf (дата обращения: 29.10.2010).
тивно финансирует проект по внедре- о нию комплексных систем погранично- н го контроля (SCIBM), осуществляемый ^ Программой развития ООН (его суть ^ во многом аналогична содержанию о Миссии Евросоюза по приграничной помощи). о
По мнению западных экспертов, наи- ™ более тесные отношения по вопросам ™ юстиции и внутренних дел из всех ^ стран-соседей у Евросоюза сложились х с Украиной. Именно с Киевом в февра- < ле 2005 г. был подписан содержатель- ^ ный план действий, включающий в се- | бя даже такие «продвинутые» инстру- о менты, как мониторинг основных целевых ориентиров (scoreboard) и непрерывный и неформальный процесс оценки и сопоставления деятельности на предмет соответствия поставленным целям и задачам (benchmarking)3.
Украина стала первой страной, с которой Брюссель подписал соглашение об облегчении процедуры выдачи виз в обмен на согласие заключить договор о реад-миссии (оба документа вступили в силу в январе 2008 г.). Анализ их содержания позволяет сделать вывод о том, что, по сравнению с Россией, Киеву удалось добиться более широкого охвата категорий населения, которые могут рассчитывать на «урезанную» стоимость шенгенской визы, составляющую 35 евро. При этом действие самых обременительных в политическом и финансовом плане положений документов (об обязательной реад-миссии граждан третьих стран и апатридов) было отсрочено на два года после вступления в силу (с 1 января 2010 г.) [8, p. 422-423; 4, p. 55].
Такой уровень отношений во многом явился следствием проевропейского курса после «оранжевой революции» и желания властей Украины продемонстрировать Брюсселю добрую волю в
3 Balzacq T. Les implications de la politique européenne de voisinage dans le cadre des contrôles aux frontières : accords de réadmission, politique des visas, droits de l'homme [Электронный ресурс] // Challenge. Liberty & Security. URL: http://www.libertysecurity. org/IMG/pdf_EST20251Balzacqfr.pdf (дата обращения: 07.09.2009).
о деле проведения реформ и занять бон лее четкую позицию относительно пер-^ спектив вступления страны в Евросоюз. ^ В связи с этим представляет интерес о тот факт, что в период президентства 2 В. А. Ющенко (2005-2010) официальный о Киев довольно прохладно относился к ™ политике добрососедства, полагая, что ™ она недостаточно амбициозна для стра-^ ны, сделавшей однозначный европей-х ский выбор, и всячески призывая не < рассматривать ее как субститут рас-¡Е ширению ЕС на восток [3, с. 103-105]. | Избрание на пост президента В. Ф. Яну-о ковича ничуть не изменило устремлений Украины: в ноябре 2010 г. она стала первой из стран-соседей, с которой Брюссель подписал план действий по созданию безвизового пространства1.
Что касается стран Средиземноморья, то их взаимодействие с Евросоюзом в сфере юстиции и внутренних дел имеет ряд особенностей по сравнению с постсоветскими государствами.
Во-первых, с середины 1990-х гг. отношения со странами Северной Африки и Ближнего Востока строились на основе многостороннего формата — Барселонского процесса. Именно в его рамках в 2003 г. была выработана Валенсийская региональная программа сотрудничества в области правосудия, борьбы с наркотиками, организованной преступностью, терроризмом, а также взаимодействия по вопросам социальной интеграции мигрантов. За период с 2002 по 2010 гг. расходы бюджета ЕС по программе в странах-партнерах превысили 150 млн евро [10, р. 88].
Во-вторых, основным направлением сотрудничества ЕС со странами Средиземноморья является борьба с нелегальной иммиграцией, торговлей людьми и охрана морских границ2. Такая ситуация
1 Сидоренко С. Все по плану. Саммит Украина — ЕС сконцентрируется на безвизовом режиме // Коммерсантъ Украина. 2010. 22 ноября. С. 2.
2 Barcelona Summit Five-Year Programme
[Электронный ресурс] // European Union — EEAS (European External Action Service). URL: http:// www.eeas.europa.eu/euromed/summit1105/five_ years_en.pdf (дата обращения: 02.11.2010).
обусловлена развитием миграционных процессов после Второй мировой войны, когда страны Европы активно рекрутировали рабочую силу из бывших колоний [2, с. 45-68], расположенных преимущественно на Африканском континенте, а в 1970-1980-х гг. свели к минимуму легальные возможности для переселения с целью трудоустройства, ограничили доступ к гражданству и семейное воссоединение. Тем не менее, иммиграция стала оказывать серьезное влияние на национальную идентичность: в отдельных странах Европы доля иностранцев в общей численности населения составляет двузначные числа [1, с. 48].
В-третьих, в результате переориентации многостороннего Барселонского процесса на политику добрососедства, где основной акцент делается на двустороннее взаимодействие между Брюсселем и страной-партнером, возросла роль созданных в последние 20 лет агентств Евросоюза — Европола, Евро-юста, Фронтекса. Они все чаще выступают в роли основных распорядителей средств, оказывают техническую поддержку судебным, полицейским и пограничным органам государств Северной Африки и Ближнего Востока. Наряду с этим ЕС все чаще проводит операции по охране своих внешних границ в Средиземном море — «Одиссей» и «Тритон» (2003), HERA (2006-2010), «Посейдон» (2006-2010), «Минерва» (2009), «Наутилус» (2008) и др. В ряде случаев к ним привлекаются Мавритания (спутниковая сеть «Морской конек»), Марокко (операция «Атлантис» по совместному патрулированию в районе Канарских островов и в Гибралтарском проливе), Тунис (операция «Нептун» по перехвату нелегальных иммигрантов)3 [9, р. 257-258].
3 См.: Frontex General Report 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 [Электронный ресурс] // Frontex — European Union Agency. URL: http:// www.frontex.europa.eu/annual_report (дата обращения: 02.11.2010); Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Wider Europe — Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. C0M(2003) 104 final [Электронный ресурс] // Europa — European
В-четвертых, тактика Евросоюза по увязыванию положений реадмиссионного договора с соглашением об облегчении процедуры выдачи шенгенских виз в Средиземноморье практически не работает: целый ряд стран (в первую очередь, Алжир, Марокко и Тунис) являются транзитными для нелегальных мигрантов из Африки южнее Сахары, и в случае подписания документов будут нести существенные финансовые затраты по возвращению граждан других государств, незаконно проникших в страны ЕС. Вместе с тем в 1990-2000-е гг. ряд наиболее заинтересованных государств — членов интеграционного объединения (Великобритания, Германия, Греция, Испания, Италия, Мальта, Португалия, Франция) добились подписания реадмиссионных договоров с отдельными странами Северной Африки. В отличие от предлагаемых Брюсселем документов, в них не зафиксировано обязательств государств Средиземноморья в отношении граждан третьих стран, незаконно въехавших в страны ЕС. Часто такие договоры принимают форму меморандумов о взаимопонимании, обмена письмами, соглашений о полицейском сотрудничестве, носят неформальный и почти секретный характер.
Таким образом, сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел вы-
Commission. URL: http://ec.europa.eu/world/ enp/pdf/com03_104_en.pdf (дата обращения: 04.10.2010).
ступает в качестве центрального эле- о мента политики добрососедства Евро- н союза. Интеграционное объединение ^ стремится придать экстратерритори- ^ альный характер борьбе с нелегальной о иммиграцией, наркоторговлей, орга- ^ низованной преступностью, т. е. мак- о симально широко вовлечь партнеров ™ из стран Средиземноморья и СНГ в ™ данный процесс, вынуждая их действо- ^ вать в интересах и даже «по поруче- х нию» Брюсселя и на его условиях. <
В этом стремлении ЕС наталкивает- ^ ся на проблемы, связанные с тем, что | у соседей зачастую существуют иные о представления о приоритетах взаимодействия в сфере юстиции и внутренних дел. Другое препятствие заключается в недостаточности предлагаемых Евросоюзом стимулов в обмен на принятие тяжелых с политической (а иногда — социально-экономической и финансовой) точки зрения решений. Наконец, неудовлетворенность соседей общим уровнем отношений с интеграционным объединением может стать серьезным сдерживающим фактором в сотрудничестве по вопросам юстиции и внутренних дел, не позволяющим пока говорить о том, что вокруг ЕС сформировано «кольцо друзей», разделяющее его ценности и не представляющее угроз, нейтрализация которых осуществляется посредством создания пространства свободы, безопасности и правосудия.
Литература
1. Косов Ю.В. Роль Римского договора в европейской интеграции // Управленческое консультирование. 2008. № 3. С. 46-50.
2. Михайлов С.В. Европа: от временных иностранных рабочих к новым этническим меньшинствам // Актуальные проблемы Европы. 2005. № 1. С. 45-68.
3. Селиванова И.Ф. Восточное направление политики соседства ЕС // Россия и современный мир. 2008. № 2. С. 97-111.
4. Agreement between the European Community and Ukraine on the readmission of persons // Official Journal of the European Union. 18 December 2007. № L 332. P. 48-65.
5. Bigo D. Polices en réseaux: l'expérience européenne. Paris: Presses de Sciences Po, 1996.
6. Cassarino J.-P. Informalising readmission agreements in the EU neighbourhood // International Spectator. 2007. Vol. 42. № 2. P. 179-196.
7. Jeandesboz J. Labelling the 'neighbourhood': towards a genesis of the European neighbourhood policy // Journal of International Relations and Development. 2007. Vol. 10. Number 4. P. 387416.
o 8. Trauner F., Kruse I. EC visa facilitation and readmission agreements: a new standard EU foreign policy tool? // European Journal of Migration and Law. 2008. Vol. 10. Number 4.
^ P. 411-438.
< 9. WolffS. Border management in the Mediterranean: internal, external and ethical challenges //
> Cambridge Review of International Affairs. 2008. Vol. 21. Number 2. P. 253-271.
o 10. Wolff S. La dimension méditerranéenne de la politique Justice et affaires intérieures // Cultures & Conflits. 2007. № 66. P. 77-99.
LU
Cû References
1. Kosov Yu.V. Rol Rimskogo dogovora v evropeyskoy integratsii // Upravlencheskoe konsultiro-
x vanie. 2008. № 3. S. 46-50.
< 2. Mikhaylov S. V. Evropa: ot vremennykh inostrannykh rabochikh k novym etnicheskim men-
x shinstvam // Aktualnye problemy Evropy. 2005. № 1. S. 45-68.
x 3. Selivanova I. F. Vostochnoe napravlenie politiki sosedstva ES // Rossiya i sovremennyy mir.
§ 2008. № 2. S. 97-111.
i= 4. Agreement between the European Community and Ukraine on the readmission of persons // Official Journal of the European Union. 18 December 2007. № L 332. P. 48-65.
5. Bigo D. Polices en réseaux: l'expérience européenne. Paris: Presses de Sciences Po, 1996.
6. Cassarino J.-P. Informalising readmission agreements in the EU neighbourhood // International Spectator. 2007. Vol. 42. № 2. P. 179-196.
7. Jeandesboz J. Labelling the 'neighbourhood': towards a genesis of the European neighbourhood policy // Journal of International Relations and Development. 2007. Vol. 10. Number 4. P. 387-416.
8. Trauner F., Kruse I. EC visa facilitation and readmission agreements: a new standard EU foreign policy tool? // European Journal of Migration and Law. 2008. Vol. 10. Number 4. P. 411-438.
9. Wolff S. Border management in the Mediterranean: internal, external and ethical challenges // Cambridge Review of International Affairs. 2008. Vol. 21. Number 2. P. 253271.
10. Wolff S. La dimension méditerranéenne de la politique Justice et affaires intérieures // Cultures & Conflits. 2007. № 66. P. 77-99.
