CC BY
22
ВНЕДРЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОГО
БЮДЖЕТИРОВАНИЯ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
(на примере Республики Дагестан)
С.Р. РУСТАМОВА
Дагестанский государственный университет
Проблемы повышения эффективности общественных расходов актуальны практически во всех странах. И в Российской Федерации вопрос повышения эффективности бюджетных расходов поднимается уже давно. Не раз вводились в практику исполнения бюджетов отдельные элементы и механизмы, способствующие повышению эффективности и результативности бюджетных расходов. Но о масштабном осуществлении бюджетной реформы на всех уровнях бюджетной системы заговорили именно сейчас.
Одобренная в мае 2004 г. Правительством РФ Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг. (далее — Концепция) явилась важной вехой, определившей начало коренного реформирования бюджетного процесса. Ключевой идеей введенной Концепции стало внедрение в бюджетный процесс в Российской Федерации методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), суть которых в переходе от планирования затрат и контроля за их целевым использованием к эффективному управлению бюджетными затратами и их результатами. Подобную работу было предписано проводить не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы.
На федеральном уровне в настоящее время активно идет работа по реформированию бюджетного процесса. Уже прошли проверку на практике разработанные инструменты результативного бюджетирования, к числу которых можно отнести: составление ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования; подготовка детализированного перспективного финансового плана на трехлетний период; формирование ведомственных целевых программ; составление реестра расходных обязательств. Разработан проект закона о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ,
призванный ввести дополнительные элементы, важные с позиций внедрения БОР и проведения реструктуризации бюджетного сектора: обоснования бюджетных ассигнований и государственные (муниципальные) задания.
На региональном уровне реформирование бюджетного процесса в настоящее время находится на более низкой ступени по сравнению с федеральным уровнем, однако и здесь этот процесс постепенно активизируется.
Реализация на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса должна быть взаимоувязана с комплексом других реформ. Необходимо осуществление конкретных и согласованных шагов в рамках реформы бюджетного процесса, административной реформы и реформы местного самоуправления. Известно, что путь подобных реформ долог, а мы находимся лишь в самом его начале.
Административная реформа в Республике Дагестан начата с большим опозданием, и дальнейшие шаги должны основываться на анализе полномочий Республики Дагестан, определенных Федеральным законом № 95-ФЗ «Об общих принципах организации органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации». Практическая реализация административной реформы в Дагестане началась в 2006 г. при формировании нового Правительства Республики Дагестан и утверждении новой структуры органов исполнительной власти. В результате упразднены три министерства, вдвое сокращено количество комитетов, наполовину обновлен состав Правительства республики, внесены и другие изменения. Это позволило на 32 чел. сократить количество работников в министерствах и в Правительстве РД, вследствие чего расходы на их содержание сократились на 2,5-3 млн руб. «Главная работа, связанная с проведением административной реформы еще впереди. Однако очевидно, что
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
173
неэффективное управление является одной из главных причин ошибок и провалов в работе органов исполнительной власти» \ — отметил Президент Республики Дагестан М. Алиев.
Реформа местного самоуправления. С 1 января 2006 г. в республике начали действовать положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в связи с чем была проделана огромная работа в целях подготовки по претворению в жизнь требований этого Закона. Был принят ряд законов по формированию межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований, которые были положены в основу расчетов при подготовке проекта бюджета Республики Дагестан уже на 2006 г.
В составе бюджетов муниципальных районов появился 4-й уровень бюджетной системы — бюджеты муниципальных поселений. Это сопряжено с определенными техническими проблемами. Каждому муниципальному поселению должен быть присвоен свой код ОКТМО и открыты бюджетные счета в органах федерального казначейства на местах. Кроме того, необходимость формирования бюджетов муниципальных поселений породила проблему отсутствия квалифицированных кадров в поселениях.
Внедрение принципов программно-целевого бюджетирования — формирование бюджета, нацеленного на результат, а не по смете — возможно и в Республике Дагестан. Для внедрения новых методов, в первую очередь, необходимы меры законодательного характера, направленные на реформирование бюджетного процесса в республике, которые можно разделить на три группы:
1) концептуальные основы реализации реформы и планы мероприятий;
2) правовые акты, создающие инфраструктуру реализации реформы (специальные органы управления бюджетной реформой в республике);
3) правовые акты, направленные на практическую реализацию конкретных шагов по реформированию бюджетного процесса (касающиеся внедрения системы докладов о результатах и основных направлениях деятельности, формирования перспективного финансового плана, реестра расходных обязательств, внедрения ведомственных целевых программ, осуществления мониторинга бюджетного сектора и иных вопросов).
1 Первое заседание Комиссии по проведению административной реформы в Республике Дагестан от 18 июля 2006 г.
Практика применения утвержденных на региональном уровне процедур пока неоднозначна. Возникают и ранее характерные для федерального уровня сложности с формулировками целей, задач и показателей деятельности органов государственной власти регионального уровня, методологические вопросы по технологии составления реестров расходных обязательств и перспективного финансового плана. Однако перенесение федерального опыта на региональный уровень без необходимой адаптации, что имеет место во многих субъектах РФ, как правило, не дает позитивных результатов.
В целом для внедрения новых методов результативного бюджетирования в бюджетный процесс республики необходимы следующие три метаморфозы:
1. Бюджет Республики Дагестан ориентировать на конечный результат, осуществить переход от «управления бюджетными ресурсами» к «управлению результатами», установить стандарты и регламенты услуг, предоставляемых главными распорядителями бюджетных средств.
В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном должен быть сформирован путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход позволит обеспечить сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. Основные проектировки трехлетнего бюджета должны базироваться на целях и планируемых результатах государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание должно быть уделено обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.
Основная задача новой организации бюджетного процесса как «бюджетирования, ориентированного на результаты» — это распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств или реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
2. Разделение полномочий и функций главных распорядителей бюджетных средств, их децентрализация.
В рамках приоритета разделения и децентрализации полномочий и функций главных распорядителей бюджетных средств должно произойти
174
региональная экономикА: теория и практика
расширение их самостоятельности и ответственности, установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формирование общей суммы ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется ими самими, создание стимулов для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), делегирование ответственности за принятие решений на нижние уровни. При этом должна быть поставлена задача сократить, а в дальнейшем полностью ликвидировать «необеспеченные мандаты» бюджетов всех уровней.
Должны быть разделены действующие (включенные в реестр) расходные обязательства от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных (в зависимости от экономического прогноза и политики заимствований) ресурсов.
Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Республики Дагестан (муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.
Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Республики Дагестан (муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.
3. При разработке среднесрочного финансового плана или трехлетнего бюджета в качестве основного документа отраслевого планирования использовать доклады субъектов бюджетного планирования (министерств, ведомств и прочих получателей бюджетных средств) — доклады о результатах и основных направлениях деятельности (отчет о деятельности и бюджетная заявка.
Представляемые при формировании проекта бюджета на ближайшие годы доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (доклады СБП) позволят систематизировать цели и задачи органов
исполнительной власти Республики Дагестан и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, решением Правительства РД будет определен порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.
Среди важнейших положительных черт докладов СБП можно отметить следующие:
а) стратегические цели большинства министерств и ведомств будут сформулированы в соответствии с общенациональными и региональными приоритетами (наличие ссылок на конкретные нормативно-правовые акты Республики Дагестан);
б) бюджетные средства будут распределяться администраторами бюджетного планирования по подведомственным учреждениям в соответствии с их стратегическими целями и тактическими задачами и на основе полученных в отчетном периоде конечных результатов;
в) будет прописана необходимость осуществления на постоянной основе мониторинга достижения результатов, а также краткие доклады о деятельности подведомственных учреждений. Общими требованиями, предъявляемыми к
бюджетным докладам, являются:
• четкая формулировка целей и задач, соответствующих приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти республики;
• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
• наличие системы показателей для измерения результатов (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей;
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения намеченных целей и задач, оценка внешних условий и рисков;
• определение системы управления, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Бюджетные доклады должны представляться субъектами бюджетного планирования в Правительство Республики Дагестан, а также в Министерство финансов и Министерство экономики республики.
региональная экономикА: теория и практика
175
4. Проведение мониторинга и отчетности по ранее полученным и использованным бюджетным средствам.
Мониторинг эффективности бюджетных расходов в период действия трехлетнего бюджета является неотъемлемой частью среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты. Проведение мониторинга и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств осуществляются по достигнутым результатам. Кроме того, особенность его проведения состоит в том, что по конечным результатам будут приниматься решения, связанные с распределением бюджетных средств.
Для организации мониторинга администраторам бюджетных средств, предоставляющим бюджетные услуги, необходимо разработать систему показателей с привлечением к этой работе всех заинтересованных лиц, включая потребителей — для определения качества использованной услуги.
Разработке новых показателей обязательно должно предшествовать изучение действующей статистики, должна быть определена методология их расчета, обеспечивающая их однозначную трактовку всеми пользователями, количественную измеримость и сопоставимость во времени. Кроме того, методология учета вводимых и используемых показателей должна вписываться в действующую систему бухгалтерского и статистического учета.
На субфедеральном уровне при меньших, чем на федеральном уровне, масштабах работ положительный результат применения новых принципов и методов БОР может быть получен существенно быстрее. При этом для высокодотационных регионов, какой является Республика Дагестан (за последние 10 лет уровень дотационности превысил 70 %), на наш взгляд, такая модель представляется более актуальной, чем для субъектов-доноров, формирующих доходы не за счет трансфертов из федерального бюджета, а преимущественно за счет налоговых и неналоговых доходов. Новые принципы бюджетного планирования заставляют задуматься о том, зачем, с какой целью осуществляются те или иные расходы, поставить вопросы о перспективном развитии региона, переориентировать систему
принятия решений с удовлетворения текущих потребностей на перспективное развитие.
Именно на региональном и муниципальном уровнях внедрение БОР представляет собой комплексную и трудоемкую задачу, на решение которой у органов власти Республики Дагестан и органов местного самоуправления в большинстве случаев оказывается недостаточно финансовых и технологических ресурсов. В республике остро стоит и проблема нехватки кадров, в первую очередь высококвалифицированных, для реализации новых мер, ориентированных на результат.
Полемика по поводу БОР ведется до сих пор, причем многие чиновники в республике скептически относятся к переходу на программно-целевое бюджетирование. Наверное, такая позиция объясняется тем, что бюджетированию, ориентированному на результат, как и любой новой идее, предстоит преодолеть много препятствий, в числе которых неправильное понимание и толкование, отсутствие необходимых нормативных актов. БОР нужно внедрять постепенно, ведь для того чтобы оценить эффективность перехода от затратного метода планирования к результативному, необходимо достаточно продолжительное время. Если не удалось перейти на новую технологию за год-два, то это не значит, что система себя не оправдала. Просто требуется «вырастить» понимание новой методики.
На сегодняшний день, несомненно, главным достижением является то, что в Республике Дагестан заложена основа нового уровня управления финансами и осознана необходимость продолжения реформ в данном направлении.
ЛИТЕРАТУРА
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
2. Практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации / под ред. М. А. Клишиной. — М.: ЛЕНАНД, 2005. - 128 с.
3. Пресс-центр Президента и Правительства Республики Дагестан (www. e-dag. га)
176
региональная экономикА: теория и практика
