CC BY
49СНИЖЕНИЕ РИСКОВ И ЛИКВИДАЦИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ. ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ЧС
ВНЕДРЕНИЕ ПРОВЕРОЧНЫХ ЛИСТОВ КАК ОДНОГО ИЗ НАПРАВЛЕНИЙ РЕФОРМЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
О.С. Юнцова, кандидат педагогических наук, доцент; О.В. Войтенок, кандидат технических наук, доцент; А.Е. Савенкова, кандидат технических наук. Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
Рассмотрен проект приоритетной программы «Совершенствование функций государственного надзора МЧС России» по реформированию контрольно-надзорной деятельности, одобренный в конце 2016 г. президиумом президентского Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, приоритетная программа, проверка, риск-ориентированный подход
THE INTRODUCTION OF CHECKLISTS AS PART OF THE REFORM OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES
O.S. Yuntsova; O.V. Voytenok; A.E. Savenkova.
Saint-Petersburg university of State fire service of EMERCOM of Russia
The draft priority program «Improving the functions of state supervision of EMERCOM of Russia» on reforming control and Supervisory activities, approved at the end of 2016 by the Presidium of the presidential Council for strategic development and priority projects, was considered.
Keywords: control and supervision activities, priority program, verification, risk-oriented approach
Реализация проекта приоритетной программы «Совершенствование функций государственного надзора МЧС России» позволит, прежде всего, снизить административную нагрузку на организации, малый бизнес и предпринимателей, кроме того поможет поднять уровень и повысить качество осуществления контрольно-надзорных функций соответствующими органами. Основная цель всех проводимых мероприятий - снизить материальный ущерб и число смертельных случаев, а также пострадавших и травмированных при чрезвычайных ситуациях (ЧС), в том числе при пожарах и происшествиях на водных объектах. Планируется, что к концу 2025 г. соответствующий показатель прошедшего 2018 года снизится на 30 %.
Данный проект подразумевает выполнение определенных последовательных шагов:
- внедрить риск-ориентированный подход в процессе реализации контрольно-надзорной деятельности (КНД);
- разработать и ввести в практику оптимальную систему для оценивания результативности КНД;
- оптимизировать обязательные требования для всех субъектов Российской Федерации, подразумевая при этом необходимость сократить количество показателей, построить стройную и единообразную их систему;
- разработать и реализовать комплекс мер по профилактике нарушений;
- реализовать новую кадровую политику в контрольно-надзорных органах, направленную на совершенствование системы управления и внедрение современных управленческих технологий;
- разработать и реализовать систему мер, предупреждающих коррупционные проявления в КНД;
- разработать и внедрить комплексную модель систем автоматизации и информационного обеспечения КНД.
Большое значение в профилактической работе имеет следующий момент: к какой категории риска относится рассматриваемый объект. Риск-ориентированный подход в государственном пожарном надзоре (ГПН) позволяет распределить объекты контроля по категориям риска. Благодаря его введению удалось оптимизировать работу контрольно-надзорных органов, значительно сократив число проверок подконтрольных субъектов. Одно из направлений такой деятельности - внедрение современных методик оценки риска, позволившее значительно сократить общую административную нагрузку на субъекты хозяйственной деятельности, при этом повысив эффективность КНД при всех видах проверок. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре» существует пять категорий риска: высокий (проверяется один раз в три года), значительный (проверяется раз в четыре года), средний (проверяется не чаще одного раза в семь лет), умеренный (проверяется не чаще одного раза в десять лет) и низкий (отсутствие плановых проверок) [1].
Для того чтобы осуществить переход в категорию более низкого риска и, как следствие, увеличить период проведения проверок, объект защиты должен провести независимую оценку пожарного риска, которая покажет, насколько объект выполнил все условия о соответствии требованиям пожарной безопасности.
Одним из направлений реформы КНД является разработка и внедрение в государственное управление системы оценки эффективности КНД, а также результативности работы контрольно-надзорных органов. В настоящее время действует Приказ МЧС России от 7 декабря 2005 г. № 876 «О критериях (показателях) деятельности органов государственного пожарного надзора». Разработанные критерии позволяют объективно оценить деятельность подразделений ГПН (управлений, отделов, отделений, их территориальных отделов), главных управлений (ГУ) МЧС России субъектов Российской Федерации [2].
Во исполнение Распоряжения Правительства от 17 мая 2016 г. № 934-р «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности» предложена методика оценки эффективности КНД [3]. Она определяет основные показатели оценки деятельности органов ГПН, в частности периодичность, субъекты и объекты оценки. Оценивание основывается на различных показателях. Как одни из важнейших, рассматриваются динамика количества пожаров, погибших и травмированных людей при пожарах, число погибших на 100 тысяч населения. Данные за последние три года позволяют достаточно объективно оценить результативность деятельности соответствующих служб. Обработка и обобщение сведений, поступающих из Управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по субъектам Российской Федерации, осуществляется федеральным государственным бюджетным учреждением «Всероссийский
орден «Знак Почета» научно-исследовательский институт противопожарной обороны» (ФГБУ ВНИИПО МЧС России). Окончательная оценка дается Департаментом надзорной деятельности и профилактической работы, которому ВНИИПО МЧС России передает подготовленные сведения.
Другим, не менее важным, направлением реформы КНД является апробация методики, направленной на сокращение количества обязательных требований на территории Российской Федерации и их актуализация. Давно назрела необходимость убрать устаревшие нормативы и стандарты, заменив их современными по последним достижениям науки. Не менее актуально и введение проверочных листов, призванных систематизировать информацию, необходимую для оценки деятельности объекта по результатам проверки. Эти нововведения вводятся поэтапно. Одним из первых шагов, предпринятых в этом направлении, стал Приказ МЧС России от 11 сентября 2017 г. № 376 «Об утверждении форм проверочных листов, используемых должностными лицами федерального государственного пожарного надзора МЧС России при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в многоквартирных жилых домах, в зданиях организаций торговли и организаций общественного питания». Им утверждены три формы чек-листов для классов функциональной пожарной опасности. Приказ МЧС России от 28 июня 2018 г. № 261 «Об утверждении форм проверочных листов, используемых должностными лицами федерального государственного пожарного надзора МЧС России при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности» отменил действие предыдущего, введя 19 форм проверочных листов в зависимости от классов функциональной пожарной опасности [4].
В рамках направления «внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований» был разработан «Стандарт комплексной профилактики нарушений обязательных требований». Данный стандарт утвержден Протоколом заседания проектного комитета по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации «Реформа КНД» от 12 сентября 2017 г. № 61 (11). Он определяет основные правила деятельности контрольно-надзорных органов по осуществлению системы мер, направленных, прежде всего, на предупреждение нарушений обязательных требований со стороны проверяемых хозяйствующих субъектов. В нем регламентированы требования к порядку подготовки и проведения профилактических мероприятий, за соблюдением которых этим же документом устанавливается особый порядок контроля. Также даны разъяснения по методике анализа и оценки ситуации, сложившейся в подконтрольной сфере, для прогнозирования её дальнейшего функционирования.
Также данный Стандарт определяет порядок информирования контрольно-надзорными органами заинтересованных лиц в первую очередь подконтрольных субъектов, а также территориальные органы, о содержании и особенностях применения проверочных листов в различных целях, в том числе и для целей самопроверки контрольных субъектов. Рассматриваются варианты доведения информации, касающейся важных моментов следования обязательным требованиям, прописанным в российском законодательстве, в частности, проведение консультаций. Стандарт включает общие положения интерактивного сервиса «Электронная приёмная», который рассматривает вопросы оказания индивидуальной консультативной помощи подконтрольным субъектам, тематическое обсуждение в режиме «онлайн» проблем соблюдения обязательных требований, порядок записи на прием в контрольно-надзорный орган в режиме «онлайн», порядок направления в контрольно-надзорный орган обращений и иных документов всеми заинтересованными лицами. Стандарт снабжен информативными приложениями, в которых даны конкретные рекомендации с иллюстрирующими их примерами возможных подходов к содержанию докладов, обобщающих правоприменительную практику, разобраны типовые и массовые нарушения обязательных требований, дана оценка новых необходимых условий и средств осуществления деятельности, определен круг мероприятий, в том числе организационного и технического характера, подлежащих обязательному исполнению.
Как указывалось ранее, одним из направлений реформы КНД является работа по пересмотру обязательных требований к эксплуатируемым объектам на территории Российской Федерации, направленная на то, чтобы уменьшить их перечень, ввести единообразие и определенную четкость, что выражается в виде поэтапного внедрения проверочных листов при проведении контрольно-надзорных мероприятий.
Совсем недавно, 13 ноября 2018 г. вступил в силу Приказ МЧС России от 28 июня 2018 г. № 261 «Об утверждении форм проверочных листов, используемых должностными лицами федерального государственного пожарного надзора МЧС России при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности». В соответствии с данным приказом все инспекторы Государственной противопожарной службы в ходе плановых проверок объектов защиты должны использовать проверочные листы (чек-листы). Всего разработано 19 форм проверочных листов, они зависят от класса функциональной пожарной опасности объекта. Предполагается, что с помощью них будут снижены административные и финансовые издержки граждан и организаций, повысится «прозрачность» деятельности контрольно-надзорных органов, а также время проверки значительно сократится. Чек-листы содержат ряд контрольных вопросов и требований в области пожарной безопасности, которые необходимо выполнить собственнику объекта. Считается, что с использованием данных листов устанавливаются определенные рамки для сотрудников ГПН, проверка будет проходить четко, в соответствии с вопросами, указанными в них, а собственник сможет заранее подготовить свой объект и своевременно устранить имеющиеся нарушения. Следует сделать вывод, что при проведении контрольных мероприятий с применением проверочных листов осуществляется не только контрольно-надзорная функция, но и профилактическая. Собственники проводят самооценку выполнения обязательных требований пожарной безопасности на объекте до прихода инспектора ГПН. Они могут в свободном доступе ознакомиться с формами проверочных листов объекта определенной функциональной опасности, например, на официальном сайте МЧС России, в информационно-справочных системах «КонсультантПлюс», «Гарант» либо на портале правовой информации pravo.gov.ru [5].
Все формы проверочных листов имеют схожую структуру. В них рассматриваются следующие положения:
1. Общие мероприятия. Данный раздел помогает установить вопросы соблюдения собственниками имущества в пределах их компетенции на объекте защиты проектных решений, выполненных в соответствии с требованиями пожарной безопасности по различным основаниям.
2. Обучение мерам пожарной безопасности. Данный раздел включает в себя вопросы в области наличия и прохождения инструктажей различных видов, а также организации обучения работников, руководителей, лиц, ответственных за пожарную безопасность, мерам пожарной безопасности.
3. Обозначение мест для курения. В разделе рассматриваются вопросы наличия мест для курения на объекте, а также какие запрещающие или разрешающие курение знаки существуют на данном объекте и обеспечено ли проверяемым лицом размещение данных знаков в различных частях объекта.
4. Первичные средства пожаротушения и противопожарное водоснабжение. Рассматривается наличие требуемого количества первичных средств пожаротушения, обеспечение их обслуживания, ремонт, обеспечение порядка проезда пожарных автомобилей и забор воды в любое время, и многие другие контрольные вопросы, которые установлены Правилами противопожарного режима Российской Федерации.
5. Система вентиляции. Существует ли система вентиляции, функционирует ли она, проводятся ли различные работы по её очистке. Также рассматриваются вопросы проведения проверок данной системы на случай возникновения пожара.
6. Эвакуационные пути и выходы. Данный раздел регулирует вопросы обеспечения проверяемым лицом отсутствия на путях эвакуации различных устройств, препятствующих
свободной эвакуации людей. Например, исключено ли проверяемым лицом размещение на путях эвакуации предметов и объектов, в том числе мебели, станков и оборудования, материалов, производственных отходов, мусора и т.д.
7. Электротехническая продукция. Рассматриваются вопросы правильной эксплуатации электросетей, светильников, сертифицирования аппаратов защиты электрических цепей. Выясняется, имеется ли на объекте защиты размещение (складирование) горючих (в том числе легковоспламеняющихся) веществ и материалов в электрощитовых, около электродвигателей и пусковых устройств, что может привести к пожару при возникновении аварийного режима в данных электросетях.
8. Огнезащитная обработка. Рассматриваются вопросы наличия или отсутствия повреждений средств огнезащиты на объекте защиты проверяемого лица, а также обеспечение проведения проверок состояния огнезащитной обработки.
9. Территория объекта. В данном разделе инспектор отвечает на вопросы, касающиеся обеспечения на объекте исправного содержания (в любое время года) дорог, проездов и подъездов к зданию и пожарным гидрантам, наличия или отсутствия на прилегающей к объекту территории размещения емкостей с легковоспламеняющимися и горючими жидкостями, горючими газами и др.
10. Система отопления. Эксплуатируются ли неисправные печи и другие отопительные приборы, если да, то обеспечиваются ли они противопожарными разделками (отступками) от горючих конструкций. Соблюдено ли проверяемым лицом требование перед началом отопительного сезона и в его продолжении очистить дымоходы и печи (отопительных приборов) от сажи, выдержана ли периодичность очистки в соответствии с приведенной в листе. Вот круг некоторых вопросов данного раздела, на которые должен ответить инспектор государственного пожарного надзора при проведении проверки.
11. Источники открытого пламени. Каким способом, и на каком расстоянии размещены различные приборы от бытовых газовых приборов, исключается ли отогревание замерзших труб паяльными лампами и другими способами с применением открытого огня. Ответы на эти и остальные приведенные в проверочном листе данного раздела вопросы должен дать инспектор при проведении проверки объекта защиты.
Конечно, в зависимости от назначения здания, от его класса функциональной пожарной опасности будет меняться и в некоторой степени содержание списка контрольных вопросов.
Действительно, применение проверочных листов играет в какой-то мере положительную роль не только для сотрудников ГПН при осуществлении ими своих функций, но и для владельцев объектов. Проверочные листы вносят в деятельность органов ГПН ясность, четкость, а собственник, изучая контрольные вопросы, сможет защитить себя от различных неожиданностей, качественно исправляя все недостатки на своем объекте.
Учитывая вышеизложенное, необходимо понять, как же используются данные листы в процессе проверки. Инспектор на основании копии распоряжения (приказа) руководителя (заместителя руководителя) органа надзорной деятельности о назначении проверки по предъявлению служебного удостоверения посещает объект защиты и проводит плановую проверку. Он использует проверочные листы в соответствии с классом функциональной пожарной опасности, в которые вносятся данные о том, соблюдаются ли требования пожарной безопасности или нет. В таблице на каждый вопрос инспектор отвечает одним из трёх предложенных вариантов, в листе он указывает: «да» - соблюдаются, «нет» -не соблюдаются, «н/р» - требование на юридическое лицо (ИП) не распространяется. Впоследствии данный проверочный лист прилагается к акту проверки. Акт проверки теперь не содержит пункты нарушений нормативно правовых актов с требованиями пожарной безопасности. В настоящее время с началом применения чек-листов акт проверки содержит лишь номера пунктов проверочного листа. Это позволяет сократить количество листов акта проверки и внести ясность, например, при рассмотрении дела в суде. Судья, прокурор, иные
лица будут четко понимать, какие именно нарушения есть на объекте, подверженные проверкой, обращаясь к проверочным листам.
Также проверочные листы предоставляют возможность контролировать инспектора. Теперь исчезает фактор компетентности конкретного специалиста, то есть неважно, кто проводит проверку: лейтенант, только что пришедший на службу или опытный инспектор, работающий долгое время - проверка будет осуществляться одинаково.
Несмотря на простоту и практичность использования проверочных листов, они имеют следующие недостатки:
1. Содержание вопросов первых страниц проверочных листов имеет обобщенный характер. Например, обобщение всех нарушений систем автоматической пожарной сигнализации (АПС).
2. Невозможность применения проверочных листов в помещениях с разными классами функциональной пожарной опасности. Тем самым возникает проблема применения нескольких проверочных листов, что создает неудобство при проведении проверки.
Исходя из вышеуказанного, можно сделать вывод, что данные проверочные листы не так совершенны, как кажется.
Например, рассматривая проверочный лист класса функциональной пожарной опасности Ф 1.1 «Здания дошкольных образовательных организаций, специализированных домов престарелых и инвалидов (не квартирных), больниц, спальных корпусов образовательных организаций с наличием интерната и детских организаций» в п. 1.9 содержится вопрос о соблюдении проверяемым лицом проектных решений, отвечающих требованиям по пожарной безопасности к зданиям, сооружениям, помещениям, оборудованию, автоматической установке пожаротушения и АПС. Отсутствие на объекте акта о техническом обслуживании аварийной пожарной сигнализации является нарушением требований пожарной безопасности, а в остальном никаких нарушений требований пожарной безопасности в области эксплуатации АПС не имеется. Другой пример, в связи с перепланировкой были демонтированы часть дымовых извещателей в помещениях № 1, 2, 3. Недостатки были устранены только в помещениях № 1 и № 3 (то есть не полностью). Значит, инспектор ГПН в проверочном листе должен поставить отметку «нет» - не соответствует. Возникает вопрос, как впоследствии контролировать исполнение данного пункта, если он был выполнен только в части. Проверять заново всю систему АПС? Когда можно было проверить лишь то нарушение, которое действительно присутствует.
Также возможен следующий вариант, например, при возникновении подобного рода спорных вопросов, когда пункт выполнен не полностью, а частично, необходимо зафиксировать данные спорные моменты на отдельных листах. То есть, возможно, для таких ситуаций разработать отдельные бланки приложений к проверочным листам для разъяснения спорных вопросов. А в акте проверки и предписании помимо пункта из проверочного листа указывать пункт из приложения к проверочному листу. Это поможет впоследствии инспектору ГПН при проведении внеплановой выездной проверки четко понимать, какие нарушения ему в действительности необходимо проверить.
Как известно, здание может иметь разные классы функциональной пожарной опасности в зависимости от назначения тех помещений, которые в нем находятся. Это создает некие трудности для инспекторов при проведении проверок объектов защиты, так как на каждый класс приходится брать отдельный проверочный лист. А чек-листы имеют достаточно большие объемы. Поэтому для подобных объектов необходимо создать отдельный лист по согласованию с пожарной частью, в ведении которой находится данный объект защиты. В таком случае данный проверочный лист будет составляться из данных КНД, а также данных пожарной части (в виде карточки тушения пожара объекта защиты). Лист будет составлять инспектор ГПН, который уполномочен, в соответствии с ежегодным планом проведения проверок объектов защиты, проверять данный объект.
Иными словами, в Приказ МЧС России от 28 июня 2018 г. № 261 «Об утверждении форм проверочных листов, используемых должностными лицами федерального ГПН МЧС
России при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности», можно добавить отдельные положения, необходимые для проверки на объекте защиты, имеющем несколько функциональных классов пожарной опасности. Это значительно облегчит работу инспекторам.
Таким образом, в процессе реформирования КНД МЧС России были поставлены определенные задачи, которые были выполнены с помощью проведения различных мероприятий, исходя из её направлений, а также применения новых правовых актов в данных областях. Результаты данной реформы на сегодняшний день являются действительно ощутимыми. Одним из направлений, как указывалось выше, является внедрение проверочных листов в деятельность органов ГПН. Были рассмотрены положительные и отрицательные моменты данного мероприятия, проанализированы правовые акты в области применения. Следует сделать вывод, что с использованием данных листов установились четкие рамки для сотрудников ГПН, проверка проходит в соответствии с вопросами, указанными в них, а собственник имеет реальную возможность заранее подготовить свой объект и своевременно устранить имеющиеся нарушения, что положительно сказывается на результатах проверки.
Литература
1. О федеральном государственном пожарном надзоре: постановление Правительства Рос. Федерации от 12 апр. 2012 г. № 290. Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
2. О критериях (показателях) деятельности органов государственного пожарного надзора: Приказ МЧС России от 7 дек. 2005 г. № 876. Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
3. Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности: Распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17 мая 2016 г. № 934-р. Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
4. Об утверждении форм проверочных листов, используемых должностными лицами федерального государственного пожарного надзора МЧС России при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности: Приказ МЧС России от 28 июня 2018 г. № 261. Доступ из информ.-правового портала «Гарант».
5. МЧС России. URL: http://www.mchs.gov.ru (дата обращения: 20.03.2019).
References
1. O federal'nom gosudarstvennom pozharnom nadzore: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 12 apr. 2012 g. № 290. Dostup iz inform.- pravovogo portala «Garant».
2. O kriteriyah (pokazatelyah) deyatel'nosti organov gosudarstvennogo pozharnogo nadzora: Prikaz MCHS Rossii ot 7 dek. 2005 g. № 876. Dostup iz inform.-pravovogo portala «Garant».
3. Ob utverzhdenii osnovnyh napravlenij razrabotki i vnedreniya sistemy ocenki rezul'tativnosti i ehffektivnosti kontrol'no-nadzornoj deyatel'nosti: Rasporyazhenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 17 maya 2016 g. № 934-r. Dostup iz inform.-pravovogo portala «Garant».
4. Ob utverzhdenii form proverochnyh listov, ispol'zuemyh dolzhnostnymi licami federal'nogo gosudarstvennogo pozharnogo nadzora MCHS Rossii pri provedenii planovyh proverok po kontrolyu za soblyudeniem trebovanij pozharnoj bezopasnosti: Prikaz MCHS Rossii ot 28 iyunya 2018 g. № 261. Dostup iz inform.-pravovogo portala «Garant».
5. MCHS Rossii. URL: http://www.mchs.gov.ru.
