CC BY
29
УДК 336.148
ВЛИЯНИЕ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА НА ДОСТИЖЕНИЕ ЦЕЛЕЙ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье раскрыты особенности внешнего государственного аудита федерального бюджета, осуществляемого Счетной палатой РФ, показаны его результаты, которые позволяют повысить обоснованность принимаемых стратегических решений и обеспечить достижение целей экономического развития Российской Федерации. Ключевые слова: аудит, внешний государственный контроль, экономическое развитие.
THE INFLUENCE OF EXTERNAL PUBLIC AUDIT TO THE ACHIEVEMENT OF RUSSIA ECONOMIC DEVELOPMENT GOALS
Annotation. The article reveals peculiarities of external public audit of the federal budget, carried out by the Accounts Chamber of the Russian Federation, shows the results that will improve the validity of the strategic decisions and achieve the goals of economic development of the Russian Federation.
Keywords: audit, external public control, economic development.
В настоящее время существует множество форм контроля деятельности экономических агентов и контрагентов, среди которых важная роль принадлежит государственному аудиту. Государственный аудит как способ контроля позволяет более обоснованно подойти к решению проблемы эффективного экономического развития. Обусловлено это тем, что аудиторские проверки выявляют нарушения и отклонения не только в ходе реализации экономических решений, но и в момент их принятия и последующего исполнения. Такой способ контроля особенно важен для бюджетного планирования, в основе которого лежит принцип эффективного использования бюджетных средств за счет достижения поставленных целей при наименьших затратах [1].
Современный аудит федерального бюджета предусматривает комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, которые включают предварительный аудит, оперативный анализ и последующий контроль [3]. Ведущая роль в этой сфере принадлежит Счетной палате России. На ее официальном сайте представлены многочисленные отчеты об аудиторских проверках, что свидетельствует об активизации контрольной деятельности. Обусловлено это тем, что в последние десятилетия участились финансовые кризисы, которые пагубно отражаются на экономическом положении многих стран. Опыт показал, что современные банковские и прочие финансовые системы мира не в состоянии самостоятельно преодолеть кризисные ситуации. Действительно, зачастую кризисные ситуации возникают из-за ошибок, заложенных еще на стадии принятия экономических решений. Чем выше роль отраслевого института, тем ощутимее последствия его ошибок, в особенности, если, например, речь идет о таком государственном учреждении как Центральный банк России.
Концепция долгосрочного развития (КДР) Российской Федерации [2] определяет цели экономического развития страны, для достижения которых необходима развитая система контроля за экономической деятельностью субъектов РФ. На ход бюджетного процесса существенно влияют макроэкономические показатели, такие как уровень инфляции, ВВП и другие, закрепляемые законом о бюджете. Именно поэтому постоянно отслеживаются изменения макроэкономических характеристик, фиксируемые Счетной палатой в разделе отчета о доходах и расходах, которые используются также в ежегодных проектировках бюджета.
Р.А. Чванов Н.Н. Машкова
Robert Chvanov Natalia Mashkova
© Чванов Р.А., Машкова Н.Н., 2014
Сравнение основных прогнозируемых макроэкономических параметров, которые закладываются в проект Федерального бюджета России, с их реальными значениями, выявляет систематическое их несоответствие. При этом фактические показатели могут как превышать изначально заданные значения, так и быть значительно ниже их. Так, в 2013 г. фактический объем ВВП на 8,3 % превысил плановые расчеты 2012 г.; цена российской нефти сорта Urals превзошла запланированную в среднем на 45,7 %; а экспортируемого газа - более чем на 25 %. В результате, точность расчета прогностических данных оказывается недостаточной, отрицательно сказываясь на выполнении бюджетных заданий.
Наиболее изменчивым параметром, у которого прогнозируемое значение по первоначальным расчетам расходится с итоговыми фактическими цифрами, является цена продажи за рубеж российской нефти марки Urals. Если планируемая стоимость 1 барреля этой нефти на 2012 г. составляла 75 долл. США, то реально она стоила 109,3 долл. В 2015 г. сохраняется риск снижения экспортной стоимости нефти Urals, связаный с вероятным замедлением мирового экономического роста, с уменьшением мирового потребительского спроса на нефть вообще и с другими факторами.
В отношении инфляции прогнозировалось снижение ее уровня с 6 % в 2012 г. до 4-5 % в 2015 г. Однако практически ежегодно происходило превышение ее намеченных значений. Так, в 2014 г. на росте инфляции сказалось ожидаемое повышение коммунальных платежей за газ, электроэнергию, повышение цен на автомобильное топливо, а также изменение баланса платежей, возникшее в результате уменьшения объемов импорта и увеличения экспорта товаров, что привело к значительному притоку иностранной валюты, отразившемуся на рыночных отношениях внутри страны. Погрешности, возникающие при прогнозировании изменения курса рубля, напрямую влияют на характеристики национального бюджета и ограничивают возможности долгосрочного планирования развития экономических субъектов. Поэтому при прогнозировании уровня инфляции необходимо более обоснованно учитывать риски, особенно по ожидаемым изменениям, влияющим на рост цен.
Неточность прогнозирования размерных и динамичных характеристик внешнеэкономической деятельности государства, т.е. импорта и экспорта, существенно влияет на прогноз баланса платежей. Например, в проекте документа по денежному государственному кредитованию на 2012-2014 гг., одобренном дирекцией Банка России в 2011 г., импорт финансовых активов негосударственным сектором экономики был запланирован в размере 36 млрд долл. Отчетная же документация Банка в марте 2012 г. показала, что реальная цифра превысила запланированную более чем в два раза (80 млрд долл.).
По мнению специалистов Счетной палаты, в процессе прогнозирования необходимо учитывать бюджетную, экономическую и социальную стратегии развития России. Для этого нужно синхронизировать и согласовать все стратегии между собой, с другими государственными программами и разработать индикаторные критерии для прогноза и систему поэтапной их реализации на ближайшие три года. Анализируя сложившуюся ситуацию, Счетная палата пришла к заключению, что с большой степенью вероятности не будут достигнуты запланированные показатели Программы развития Российской Федерации до 2020 г., такие как объем ВВП, вклады в казну, доход, получаемый населением и его трудовая производительность уже на первой стадии ее реализации. В данный момент Программа и ее основная концепция коренным образом корректируются под наблюдением Правительства и ученых, однако окончательный вариант «Стратегии развития-2020» пока не утвержден. Негативно сказывается на практическом внедрении целевых планов и затягивание принятия закона, регламентирующего стратегическое планирование в России.
В соответствии со статьей 23 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», она направляет органам государственной власти, руководителям проверяемых учреждений, предприятий и организаций предписания для устранения выявленных правонарушений. За период 1995-2009 гг., в течение которого неоднократно менялась экономическая обстановка в стране, Счет-
ная палата направила 7110 предписаний органам государственной власти, предприятиям и организациям, в связи с чем заметно возрос уровень реагирования на материалы ее проверок. В одни только органы прокуратуры было направлено 1327 материалов проверок, что сказалось на активном росте количества возбужденных уголовных дел по финансовым и иным нарушениям. В посткризисный период 2010-2012 гг. в правоохранительные органы направлено около 560 предписаний, из них по 191 были возбуждены уголовные дела. В целом за период 1995-2012 гг. были возбуждены уголовные дела по более 72 % предписаний. Данный показатель свидетельствует о значительной роли государственного аудита в экономическом развитии, как средстве выявления правонарушений и как инстанции, влияющей на их пресечение.
Кроме того, информационно-аналитические материалы Счетной палаты ежеквартально направляются на рассмотрение палат Федерального собрания. Тесная работа с органами законодательной власти дает возможность рассматривать острые проблемы в регулярном режиме, что, несомненно, позволяет быстрее принимать решения по реализации федеральных программ, устранению непредвиденных негативных ситуаций и т.д. Иными словами, государственный аудит дает возможность гибко реагировать на изменения внешней среды. Счетная палата, как орган внешнего государственного финансового контроля, оказывает влияние на уровень достижения целей экономического развития не только посредством анализа показателей доходной и расходной частей федерального бюджета, но и оценивая объективные сведения о долговой нагрузке на бюджетную систему Российской Федерации, воздействующей на реальную экономическую ситуацию в стране.
По оценке Банка России, общий долг РФ другим государствам по состоянию на 01 января 2014 г. превысил 500 млрд долл., а его рост по сравнению с 2013 г. составил 10,2 % или 50 млрд долл. В марте 2014 г. он увеличился почти на 4 % (20 млрд долл.) и на 01 апреля 2012 г. достиг 565,2 млрд долл. К этому добавилась новая задолженность органов управления Российской Федерации, которая в 2013 г. была равна 29,6 млрд долл. и к марту 2014 г. выросла на 5,4 %, составив 31,2 млрд долл. Для того чтобы повысить результативность воздействия на политику заимствования российских компаний, имеющих преобладающую долю участия государства, согласно принятому в 1996 г. закону «О некоммерческих организациях» и внесенным в него изменениям в 2010 г., решения по займам в негосударственной валюте должны приниматься ими под руководством Правительства РФ, хотя до настоящего времени порядок этой процедуры так и не регламентирован.
Что касается коэффициентов долговой нагрузки, рассчитываемых в соответствии с мировыми стандартами, то их уровень на сегодня можно оценить вполне допустимым. Общий размер внешнего долга страны соотносится с валовым внутренним продуктом на уровне 29,1 % (2013 г.), который за год снизился на 3,9 %, что не превышает порога, указанного аналитиками МВФ.
В 2013 г. из бюджета страны потрачено 262,7 млрд руб. только на процесс обслуживания государственного долга, а это сопоставимо с расходами на такие сферы как культура, кинематограф, охрана окружающей среды, средства массовой информации и спорт. На 2014 г. было запланировано выделить на обслуживание задолженности государства еще большую сумму - 579,2 млрд руб. или 0,8 % ВВП. Для сравнения, расходы по этой услуге в 2012 г. составляли 195 млрд руб., а в 2011 -176,2 млрд руб.
Следует также обратить внимание на влияние государственных долгов на состояние бюджетов муниципалитетов Российской Федерации и автономных образований страны. Даже несмотря на то, что темп роста задолженности снизился (2012 г. - 23,4 %, 2013 г. - 9,6 %), размер общего долга этих государственных единиц РФ в течение 2013 г. вырос на 122 млрд руб., составив в 2014 г. около 1,4 трлн руб. В структурном отношении более 30 % этой задолженности представлено кредитами из бюджета, часть из которых взята кредитными организациями. Снижение общего долга за 2013 г. наблюдалось в 18 территориальных административных единицах России. Высокие размеры задолжен-
ности имеют как Саратовская, Вологодская, Костромская области, Республика Мордовия и ряд других субъектов Федерации.
Если говорить о проблеме в целом, долги местных и региональных бюджетов продолжают оставаться трудно решаемой проблемой, даже невзирая на все попытки, предпринимаемые для ее решения. Решение может быть найдено, например, путем предоставления финансовой независимости наиболее перспективным регионам, прикрепления к ним дополнительных доходных источников, как облагаемых, так и необлагаемых налогами, переводе в межбюджетной системе налоговым управлением вместо трансфертного.
Важнейшей особенностью государственного аудита является возможность обоснования более точных прогнозов и моделирование экономических процессов с учетом изменения будущих условий. Несмотря на то, что в настоящее время существует множество инструментов измерения и оценки перспектив развития экономических процессов и явлений, таких, как, например, стресс-тестирование банковской системы, функциональность государственного аудита отличается тем, что методология аудита учитывает правовой аспект. Так, например, стресс-тесты, применяемые Центральным банком РФ, позволяют рассчитать вероятность события на основе текущих показателей. Методология же государственного аудита предусматривает, кроме того, мониторинг нормативно-правовых баз с целью заведомого выявления и исправления заложенных в законодательство ошибок, и лишь после этого проведение проверок и составление аналитических сводок и отчетов. Используя такую форму проведения государственного аудита, можно сделать выводы по более широкому спектру показателей, охватываемых аудиторскими проверками, что представляется особенно важным для государственного экономического планирования. Кроме того, если большинство других методов анализа государственной экономики рассчитаны на агрегированные показатели в целом за определенный период времени, или учитывают данные статистики, то методология государственно аудита принимает во внимание показатели отдельных экономических субъектов, сопоставляя их фактическую и потенциальную деятельность с учетом изменения общей обстановки.
Рассматривая основные направления деятельности Счетной палаты в 2014 г., можно заметить их симметричность с Концепцией долгосрочного развития страны. Они включают контроль исполнения майских указов Президента Российской Федерации 2012 г., касающихся повышения уровня жизни и социального обеспечения граждан, модернизации экономики, поддержки инновационного и инвестиционного развития; контроль реализации государственных программ Российской Федерации в области развития здравоохранения, образования, пенсионной системы, реформирования жилищно-коммунального хозяйства, анализ эффективности налогового, таможенного, валютного и бюджетного законодательства, а также государственной денежно-кредитной политики, развития банковского сектора, национальной платежной системы и финансовых рынков.
Подводя итог, можно утверждать, что в условиях нестабильности национальных и мировой экономических систем четко налаженная работа контрольно-надзорных органов позволит существенно повысить обоснованность принимаемых решений. И к настоящему моменту, внешний государственный аудит является одним из наиболее эффективных инструментов анализа, контроля и регулирования национальной экономики Российской Федерации.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31 июля 1998 г. (ред. от 29 ноября 2014 г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
2. Концепция долгосрочного развития Российской Федерации. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации № 1662-р от 17 ноября 2008 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» № 41-ФЗ от 05 апреля 2013 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
