CC BY
56
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
УДК 336.027
ВЛИЯНИЕ НАЛОГОВОГО МЕХАНИЗМА НА ДЕМОГРАФИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ СЕВЕРНОГО ПРИГРАНИЧНОГО РЕГИОНА*
В. А. ИСАКОВ,
кандидат экономических наук, заведующий кафедрой экономики и финансов E-mail: isakov@petrsu. ru Петрозаводский государственный университет
В статье рассматривается взаимосвязь между налоговыми субсидиями, определяющими стратегию финансового поведения домохозяйств и предприятий региона, и стратегиями репродуктивного и миграционного поведения, а также социальной ответственностью бизнеса. Изучается влияние налогового администрирования и налоговой грамотности на использование налоговых субсидий. Поднимается вопрос о роли налогового федерализма при проведении государственной налоговой политики демографического развития территорий.
Ключевые слова: налоговая система, налоговый механизм, налоговое регулирование, налоговая политика, демографическое развитие.
М
одернизация российской экономики и экономическое развитие российских регионов находятся в тесной взаимосвя-
* Работа выполнена при поддержке Программы стратегического развития Петрозаводского государственного университета в рамках реализации комплекса мероприятий по развитию научно-исследовательской деятельности на 2012—2016 гг.
Статья подготовлена по материалам I Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики налогообложения», проходившей 28.11.2012 - 29.11.2012 в Волгоградском государственном университете.
зи с количеством и качеством народонаселения. Республика Карелия отнесена к числу регионов, в которых демографическая ситуация требует незамедлительного реагирования. За последние 20 лет население республики сократилось более чем на 100 тыс. человек, или около 15 % общей численности.
Основной причиной сокращения населения Республики Карелия явилось снижение рождаемости. В 2001—2003 гг. разница между показателями рождаемости и смертности достигала почти двукратной величины.
Уровень рождаемости отражает современные тенденции репродуктивного поведения, наиболее стабильным элементом структуры которого является потребность в детях. Однако репродуктивное поведение проявляется в конкретных социально-экономических условиях. Итог взаимодействия данных элементов проявляется в системе диспозиций личности, которая определяет ситуацию как благоприятную или не благоприятную для удовлетворения потребности в детях.
Таким образом, факторы, влияющие на снижение рождаемости в регионе, можно разделить на следующие группы:
• демографические: изменение половозрастной структуры населения (происходит старение населения), активный миграционный отток населения (молодежи), обладающего репродуктивным потенциалом;
• социально-экономические: падение уровня жизни, низкое качество занятости и жилищные проблемы, отсутствие необходимой социальной инфраструктуры;
• аксиологические: трансформация традиционной ценностной системы личности. Наряду с естественным движением населения важную роль в демографическом развитии территории играет механическое (миграция населения). В Республике Карелия наблюдается отток населения, и в первую очередь молодежи, что еще больше усугубляет проблемы половозрастной структуры. Основной проблемой в привлечении мигрантов является проблема занятости, к которой присоединяется жилищная проблема.
Указанные факторы, влияющие на естественное и механическое движение населения, находятся в тесной зависимости от перераспределительных механизмов финансовой системы, в том числе налоговых механизмов.
По мнению В. Панскова, налоговые льготы и вычеты следует рассматривать в качестве государственных расходов, т. е. налоговых субси-дий1. С этой точки зрения указанные элементы налогового механизма могут рассматриваться как составные части не только государственной налоговой политики, но также финансовой стратегии домохозяйств и предприятий. Возникает вопрос о том, насколько стратегия финансового поведения домохозяйств согласуется со стратегиями репродуктивного и миграционного поведения домохозяйств, а финансовая стратегия предприятий — с их отношением к социальной ответственности бизнеса. Если данные стратегии не согласуются между собой, то можно сделать вывод о неуспешности налоговой политики государства в решении демографических задач. Если же финансовые стратегии дополняют и укрепляют стратегии репродуктивного и миграционного поведения населения и социальной ответствен-
1 Пансков В. Г. Налоговое стимулирование инновационной деятельности и развитие малого и среднего бизнеса // Финансы. 2012. № 10. С. 34.
ности бизнеса, то налоговая политика государства достигает своих целей, а соответствующие государственные расходы в форме налоговых субсидий следует признать эффективными.
Для улучшения демографической ситуации перераспределительные механизмы должны быть направлены на решение следующих задач:
• улучшение здоровья (репродуктивного здоровья) женщины;
• сохранение молодежи в регионе и в периферийных районах;
• повышение доходов семей с детьми;
• решение жилищной проблемы;
• создание социальной инфраструктуры;
• сглаживание имущественного неравенства. Последняя из указанных задач имеет значение
с точки зрения решения проблем внутренней и внешней миграции населения. Миграция уменьшается, если относительно бедные домохозяйства получают большую долю прироста дохода, и усиливается, если относительно богатые домохозяйства получают большую долю дохода, что соответствует гипотезе Ч. Тибу2.
Налоговые механизмы, являясь частью перераспределительных механизмов, влияют на демографическое развитие. В зависимости от степени развития регулирующей функции налогов налоговая система может включать в себя большее или меньшее число налоговых инструментов улучшения демографической ситуации в стране в целом и в отдельных регионах. Но даже при выполнении налогами фискальной функции существующие налоговые механизмы создают более или менее благоприятные условия для демографического развития.
Степень использования подоходного личного налогообложения для обеспечения реализации потребности семей в детях в различных странах характеризуют данные по различию в доле доходов, остающихся в распоряжении одинокого налогоплательщика и семейного налогоплательщика с двумя детьми, приводимые в статистике Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В некоторых странах, таких как Турция, Греция, Польша, Япония, Корея, Мексика и других, это различие невелико или отсутствует.
2 Tiebout C. Pure Theory of Local Expenditures // The Journal of Political Economy. 1956. Vol. 64. № 5. Pp. 416—424.
В Бельгии, Чехии, Исландии, Ирландии, Италии, Чехии и других различия существенны и могут достигать 20 процентных пунктов. В среднем по странам ОЭСР различие составляет более 10 процентных пунктов и достигается благодаря системе налоговых льгот и вычетов для семейных налогоплательщиков3.
В налоговой системе России указанные элементы налогового механизма также используются, но в меньшей степени. Об этом свидетельствует то, что при планировании доходов бюджета Республики Карелия поступления налога на доходы физических лиц рассчитываются в размере 12 % от прогнозируемых доходов физических лиц, т. е. существующие налоговые вычеты в малой степени влияют на эффективную ставку налога.
При реформировании налоговой системы России на рубеже 1990—2000-х гг. одними из общих направлений были сокращение налоговых вычетов и налоговых льгот, централизация налоговой системы и отказ от прогрессивного налогообложения. Это было обусловлено рядом институциональных факторов, таких как низкий уровень налоговой культуры, слабость налогового администрирования, коррупциогенность правовых актов, определяющих полномочия региональных и местных органов власти и управления в сфере налогового регулирования4.
На сегодняшний день указанные институциональные факторы получили позитивное развитие, что может служить основанием для пересмотра установок, принятых в начале реформирования налоговой системы, и, соответственно, роли налоговых механизмов в обеспечении условий демографического развития российских регионов. Об этом также свидетельствует принятие в течение последних 4—5 лет налоговых новаций, повышающих размеры налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц, устанавливающих новые налоговые льготы по налогу на прибыль организаций и разрешающих списание новых расходов на уменьшение налогооблагаемой прибыли.
3Исаков В. А., Зекуненко Д. А. Институты налогообложения и налоговая система современной России // Ученые записки Петрозаводского государственного университета. Серия «Общественные и гуманитарные науки». 2009. №№ 8 (102). С. 93.
4Исаков В. А., Зекуненко Д. А. Институты налогообложения
и налоговая система современной России. С. 94.
Принятие подобных решений, однако, требует более глубокого научного обоснования. Во-первых, необходимо изучение готовности институциональной среды к принятию соответствующих элементов налогового механизма. Налоговые инструменты и методы регулирования социально-экономических процессов обладают свойствами автоматического действия и децентрализованного принятия решений, что соответствует институциональной Y-матрице (С. Кирдина) 5, а значит, их внедрение в российскую институциональную матрицу может быть затруднено по достижении некоторой степени их использования. Кроме того, они требуют определенного уровня развития налоговой культуры и налоговой грамотности, а также высокого качества налогового администрирования.
Во-вторых, необходимо изучение степени реакции населения России на различные виды фискальных стимулов, поскольку для налоговых механизмов существуют альтернативные фискальные инструменты, в сравнении со степенью эффективности которых и нужно принимать решения о налоговых изменениях для достижения общей эффективности налогово-бюджетной политики.
На настоящем этапе разработана классификация налоговых механизмов, используемых для обеспечения условий демографического развития северного приграничного региона, включающих в себя механизмы:
• прямого воздействия на демографические процессы. Эти механизмы позволяют увеличить разрыв в эффективных ставках личного подоходного налога для налогоплательщиков с различным количеством детей, различным здоровьем и самосохранитель-ным поведением;
• непрямого воздействия на демографические процессы посредством влияния на удовлетворение модели потребительского поведения и повышение качества жизни;
• поддержки создания децентрализованных фондов денежных средств, направляемых организациями на прямое и непрямое воздействие на социально-демографические процессы.
5 Кирдина С. Г. X — и У-экономики: институциональный анализ. М.: Наука, 2004. С. 57.
Каждая группа налоговых механизмов представляет собой механизм предоставления налоговой субсидии на расходы домохозяйств на содержание детей, сохранение здоровья, на повышение уровня жизни, а также налоговое субсидирование расходов предприятий и организаций на создание социальной инфраструктуры и предоставление работникам социальной защиты. Через них реализуется регулирующая функция налогов, основанная на влиянии налогообложения на стимулы экономических агентов и изменение их финансового поведения в сторону, благоприятную для реализации государственной демографической политики.
К первой группе можно отнести, например, вычеты по налогу на доходы физических лиц. Так, при рождении детей доход родителей после вычета налогов автоматически возрастает в силу того, что к доходу начинает применяться вычет на содержание детей. Примером налогового механизма, прямо влияющего на миграционные процессы, может служить институт налогового резидента, который зависит от квалификации зарубежного специалиста: при привлечении высококвалифицированного специалиста налоговые нормы способствуют процессу, а при привлечении низкоквалифицированного — препятствуют ему.
Вторая группа налоговых механизмов является, пожалуй, наиболее многочисленной, поскольку налоги как часть перераспределительного механизма затрагивают практически все сферы жизни налогоплательщика — физического лица.
Косвенное воздействие на демографические процессы через налоговые механизмы может происходить разными путями.
Во-первых, налоговый механизм может поддерживать процессы, которые приводят к возникновению условий для демографического развития. Так, имущественный вычет по налогу на доходы физических лиц на приобретение жилья означает участие государства в решении жилищной проблемы, а значит, создании условия для улучшения рождаемости и оптимизации миграционных потоков. Норма, согласно которой налоговые вычеты на содержание детей могут быть переданы от одного супруга другому, способствуют женской занятости, а следовательно, создают финансовые условия для улучшения рождаемости. Освобожде-
ние от налога на доходы физических лиц средств, направляемых работодателем на лечение своих сотрудников и членов их семей, делает такой вид натуральных доходов сравнительно предпочтительным, а следовательно, создает основу для самосохранительного поведения.
Во-вторых, налоговый механизм оказывает воздействие на общий уровень доходов физических лиц. В реализации данного инструмента воздействия на демографическое развитие ключевое значение имеет выбор пропорционального или прогрессивного налогообложения личных доходов. В силу того, что прогрессивное налогообложение выравнивает доходы различных до-мохозяйств, оно в большей степени способствует демографическому развитию, так как относительно увеличивает доходы тех семей, которые испытывают наибольшие материальные затруднения, а также сокращает миграционный отток населения.
Как видно, налоговые механизмы первых двух групп устанавливаются преимущественно при налогообложении личных доходов.
Налоговые механизмы третьей группы, в основном, представлены в виде льгот и вычетов при налогообложении прибыли организаций. Это касается, например, возможности списания убытков на содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы при налогообложении прибыли, что крайне важно для поддержки социально ответственных предприятий. Сюда же можно отнести возможности отнесения к расходам, уменьшающим налогооблагаемую прибыль, взносов по договорам добровольного медицинского страхования работников. В то же время, надо заметить, сегодняшнее российское налоговое законодательство запрещает отнесение на уменьшение налогооблагаемой прибыли большей части расходов на оплату услуг для работника, что уменьшает стимулы для социально ответственного поведения организаций.
Налоговые механизмы третьей группы играют важную роль для Республики Карелия, поскольку традиционно при освоении Севера большое значение отводилось децентрализованным социальным фондам в силу значительной удаленности населенных пунктов друг от друга и нецелесообразности создания централизованной социальной инфраструктуры.
* Карелиястат [Электронный ресурс]. URL: krl. gks. ru; Управление ФНС России по Республике Карелия [Электронный ресурс]. URL: www. rlO.nalog. ru.
Динамика поступлений налога на доходы физических лиц, численности экономически активного населения и среднемесячной заработной платы в Республике Карелия*
Показатель 2008 г., 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Абсолютное выражение Абсолютное выражение Темп прироста к предыдущему году, % Абсолютное выражение Темп прироста к предыдущему году, % Абсолютное выражение Темп прироста к предыдущему году, %
Поступления налога на доходы физических лиц, тыс. руб. 7 327 257 7 237 457 —1,23 7627 139 5,38 8310 729 8,96
Экономически активное население, тыс. чел. 383,7 375,4 —2,16 373,1 —0,61 363,4 —1,80
Среднемесячная заработная плата, руб. 16 893 18 394 8,89 20 056 9,04 22 174 10,56
Несмотря на то, что существующая налоговая статистика содержит не все необходимые данные для оценки эффективности налогового субсидирования (что отмечает В. Пансков6), в том числе и налогового субсидирования демографического развития, сравнение темпов прироста поступлений по налогу на доходы физических лиц, численности экономически активного населения и среднемесячной заработной платы дает возможность сделать некоторые выводы о потенциале использования налогового механизма для демографического развития территории (см. таблицу).
Как видно из таблицы, несмотря на снижение численности экономически активного населения, поступления налога на доходы физических лиц растут по причине роста среднемесячной заработной платы. Таким образом, у региона появляется некоторый резерв для расширения налогового субсидирования, направленного на увеличение прироста населения за счет рождаемости и привлечения мигрантов, что в конечном итоге должно привести и к увеличению налоговых поступлений. Но, принимая во внимание тот факт, что динамика поступлений в последние годы находится на уровне, близком к темпам инфляции, а эффект от механизмов, направленных на демографическое развитие, особенно за счет естественного прироста населения, имеет длительный временной лаг, успешная реализация мер налоговой политики в сфере демографии
6 Пансков В. Г. Налоговое стимулирование инновационной деятельности и развитие малого и среднего бизнеса. С. 34.
должна осуществляться совместно с принятием решений по поводу компенсации выпадающих при налоговом субсидировании доходов региональных бюджетов.
Необходимость проведения активной демографической политики не вызывает сомнений, но альтернативой рассмотренным налоговым механизмам может служить прямое государственное финансирование соответствующих расходов. Эти альтернативы представляют собой два принципиально разных подхода к государственному регулированию социально-экономических процессов.
При использовании налоговых механизмов принятие решений по поводу получения налоговых субсидий осуществляется домохозяйствами и предприятиями. Такая децентрализация, с одной стороны, усложняет управление финансовыми ресурсами и делает реакцию на фискальные стимулы менее предсказуемой для государственных органов, но, с другой стороны, потенциально позволяет в большей степени увязать финансовое поведение с особенностями демографического поведения.
Однако, во-первых, для максимального использования заявленных преимуществ налогового механизма необходимо уделять большое внимание развитию налогового администрирования. Налоги способны эффективно выполнять регулирующую функцию только в том случае, когда налоговые вычеты и льготы используются по целевому назначению. Иначе говоря, налоговая оптимизация предприятий и физических лиц и налоговая политика государства должны представлять собой
две части единого целого, что невозможно без качественной работы налоговых органов с налогоплательщиками. При этом одной из ключевых задач такой работы должна являться работа по повышению налоговой грамотности населения, так как взвешенные решения по поводу использования налоговых субсидий способен принимать только знающий тонкости налогового механизма гражданин.
И, во-вторых, передача решений на уровень налогоплательщиков должна сопровождаться децентрализацией налоговой системы. М. Пинская считает, что сегодня регионы и муниципальные образования ограничены в возможности создавать устойчивые благоприятные условия налогообложения для экономических агентов, поскольку Налоговый кодекс Российской Федерации сужает налоговые полномочия нижестоящих уровней власти, а федеральная власть вправе устанавливать льготы по региональным и местным налогам. В результате затрудняется процесс вовлечения налогоплательщиков в решение вопросов территориального значения. Анализ демографических проблем регионов России и муниципальных образований показывает, что демографическое благополучие сильно различается в зависимости от территории, в связи с чем централизованное управление налоговой системой не позволяет учесть всего многообразия территориальных условий.
Поставленные в статье проблемы определяют необходимость развития региональных исследований в области финансовых стратегий домохо-зяйств и предприятий и места налоговых субсидий в этих стратегиях. Основными вопросами при этом являются степень использования налоговых субсидий группами населения с различными уровнями доходов и различными стратегиями репродуктивного и миграционного поведения, а также предприятиями в отраслевом, территориальном и других разрезах, значение этих налоговых субсидий для финансового поведения, их влияние на уровень жизни домохозяйств и финансовый результат деятельности предприятий, важность условий налогового администрирования и налоговой грамотности для использования налоговых субсидий.
На сегодняшний день статистика не позволяет получить данные для анализа указанных вопро-
сов. Поэтому перед региональными учеными стоит задача проведения экономико-социологических исследований, направленных на сбор и анализ соответствующих эмпирических данных. В 2013 г. в Республике Карелия планируется проведение пилотного обследования предприятий и домохо-зяйств, которое даст возможность в перспективе осуществлять мониторинг рассмотренных в статье взаимосвязей.
Наряду с результатами исследований по налоговому федерализму решение указанных исследовательских задач позволит построить более эффективную налоговую систему и проводить более взвешенную налогово-бюджетную политику.
Список литературы
1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http:// www. consultant. ru.
2. Исаков В. А., Зекуненко Д. А. Институты налогообложения и налоговая система современной России // Ученые записки Петрозаводского государственного университета. Серия «Общественные и гуманитарные науки». 2009. № 8 (102). С. 89—96.
3. Карелиястат [Электронный ресурс]. URL: krl. gks. ru.
4. Кирдина С. Г. X — и Y-экономики: институциональный анализ. М.: Наука, 2004. 254 с.
5. Население России — 2006. Четырнадцатый ежегодный демографический доклад. М.: ГУ ВШЭ, 2008. 299 с.
6. Пансков В. Г. Налоговое стимулирование инновационной деятельности и развитие малого и среднего бизнеса // Финансы. 2012. № 10. С. 34—36.
7. Пинская М. Р. Развитие налогового федерализма в России. М.: Социум, 2010. 178 с.
8. Республика Карелия в цифрах 2008. Петрозаводск: Карелиястат, 2009. 164 с.
9. Управление ФНС России по Республике Карелия [Электронный ресурс]. URL: www. r10. nalog. ru.
10. Tiebout C. Pure Theory of Local Expenditures // The Journal of Political Economy. 1956. Vol. 64. № 5. P. 416—424.
