CC BY
78
Налогообложение
Удк: 336.225.673
налоговые субсидии: содержание, цели внедрения и эффективность использования
В. Г. ПАНСКОВ, доктор экономических наук, профессор кафедры налогов и налогообложения, заслуженный экономист Российской Федерации, государственный советник налоговой службы Iранга
E-mail: 5868116@mail. ru Финансовый университет при Правительстве РФ
Н. В. ПОНОМАРЕВА, кандидат экономических наук, доцент, профессор кафедры налогов и налогообложения E-mail: nvponomareva@mail. ru Российский экономический университет
им. Г. В. Плеханова
В статье отмечается, что наличие в российской налоговой системе значительного числа льгот и исключений из общих правил налогообложения требует регулярной проверки их эффективности. Предлагаются меры по систематизации и унификации налоговых льгот и преференций, совершенствованию понятийного аппарата, организации контроля и отчетности, повышению эффективности использования предоставленных налоговых субсидий.
Ключевые слова: налоговые льготы, отсрочка платежа, фискальные освобождения, налогоплательщики.
Налоговые льготы - один из основных механизмов налоговой политики государства. Они преследуют социальные и экономические цели. Одновременно такие льготы являются важным элементом любого налога, имеющим исключительный характер. Налоговые льготы предоставляются в основном:
- для сокращения налогового обязательства налогоплательщика;
- для отсрочки и рассрочки платежа (в конечном счете это косвенно также приводит к сокращению налоговых обязательств).
В разных странах налоговые льготы применяют по-разному. Ориентирами в данном вопросе служат:
- проводимая социально-экономическая политика;
- интересы развития важных отраслей внутреннего производства;
- цели национального предпринимательства в целом.
В утвержденных Правительством РФ в августе 2011 г. Основных направлениях налоговой политики РФ на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов [3] предусмотрено осуществить проверку эффективности установленных действующим законодательством налоговых льгот. Необходимость данной меры вытекает из убеждения, что предо-
ставление фискальных освобождений без проверки их результативности дискредитирует саму идею налоговых освобождений.
Но прежде чем проводить эти преобразования, необходимо:
- выработать концепцию;
- определить конечную цель реформирования системы налоговых льгот.
В противном случае неминуемо произойдет то, что зачастую характерно для нашей страны, - бессистемная отмена одних и появление других, новых льгот, связанных прежде всего с преобладанием тех или иных лоббистских интересов [4].
Общеизвестно, что любая система должна строиться на совершенно определенных принципах. В связи с этим до начала проведения такой работы необходимо решить несколько первоочередных задач.
В первую очередь следует ответить, что включается в понятие «налоговая льгота»? Действующее российское налоговое законодательство не дает четкого ответа на данный вопрос. В соответствии со ст. 56 Налогового кодекса РФ льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов, предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов включая возможность не уплачивать налоги или уплачивать их в меньшем размере. Данное определение настолько неконкретно, что из него трудно сделать какие-либо выводы.
В частности, из положений Налогового кодекса РФ не совсем ясно, что такое «категория налогоплательщиков». Можно ли, например, к этому понятию отнести экспортеров или лиц, получающих минимальную заработную плату? Следует ли считать налоговой льготой:
- установленные в законе освобождения от налогообложения отдельных операций и оборотов;
- освобождение в ряде случаев от обязанностей налогоплательщика отдельных организаций;
- исключение из налоговой базы определенных сумм;
- многие другие операции.
В частности, согласно положениям ст. 149 Налогового кодекса РФ не подлежит обложению НДС реализация отдельных видов товаров, работ и услуг. Вследствие этого выпадающие доходы федерального бюджета за 2010 г. составили 944,1 млрд руб. Основная доля из этой суммы (816,7 млрд руб.) принадлежит освобождению от налога:
- передачи долей в уставном (складочном) капитале;
- паев в паевых инвестиционных фондах;
- ценных бумаг и финансовых инструментов срочных сделок.
Кроме этого освобождены от налогообложения отдельные операции, вследствие чего отдельные категории налогоплательщиков получили в 2010 г. финансовые преимущества в огромном размере -818,3 млрд руб.
Среди них - коммерческие банки, которые освобождены от уплаты НДС по отдельным банковским операциям на общую сумму 363,3 млрд руб.
Страховые организации в результате освобождения от уплаты НДС отдельных услуг по страхованию, сострахованию и перестрахованию фактически профинансированы государством на сумму 120,4 млрд руб.
Между тем в гл. 149 Налогового кодекса РФ эти налоговые преимущества, подпадающие под определение, данное в ст. 56, как налоговые льготы не обозначены.
Или возьмем такое исключение из общих правил налогообложения, как освобождение организаций и индивидуальных предпринимателей от исполнения обязанностей плательщика НДС в том случае, если за три предшествующих последовательных календарных месяца сумма выручки от реализации товаров, работ или услуг (без учета НДС) не превысила в совокупности 2 млн руб. Можно ли данное освобождение считать налоговой льготой?
При этом следует особо подчеркнуть, что во второй части Налогового кодекса РФ, определяющей порядок исчисления и уплаты конкретных налогов и сборов, понятие «налоговая льгота» постепенно исчезает. Из 17 видов налогов и сборов (включая единый налог при специальных режимах налогообложения), включенных в российскую налоговую систему, только по трем действует понятие «налоговая льгота»:
- государственная пошлина;
- налог на имущество организаций;
- земельный налог.
В других главах Налогового кодекса РФ встречаются следующие термины:
- «освобождение от налогообложения»;
- «налоговые вычеты».
Или устанавливаются иные, пониженные по сравнению с основной ставки налога.
Фактически получается двоякая трактовка в терминологии Налогового кодекса РФ понятия «налоговая льгота»:
- в первой его части - это родовое понятие;
- во второй части - допускается иная трактовка.
Между тем размер выпадающих доходов бюджетов всех уровней в связи с добавляемыми почти ежегодно исключениями из общих правил налогообложения из года в год возрастает, достигнув к настоящему времени огромных сумм. Сделанные авторами выборки из отчетной статистической налоговой формы 1-НДС показывают, что сумма выпадающих доходов федерального бюджета по налогу на добавленную стоимость в связи со сделанными исключениями из общих правил налогообложения и, соответственно, оставленная в распоряжении организаций составила в 2010 г. почти 1,8 трлн руб. Кроме того, налогоплательщикам предоставлено в 2010 г. возмещение из федерального бюджета «входного» НДС по операциям, облагаемым по ставке 0 %, на сумму более 1,1 трлн руб.
Вместе с тем все эти налоговые послабления не обозначены в гл. 22 Налогового кодекса РФ как налоговая льгота. По налогу на прибыль, начиная с 2002 г., формально отменены все ранее действующие налоговые льготы. Однако сохранено право законодательных органов власти субъектов Федерации уменьшать до 13,5 % установленную Налоговым кодексом РФ ставку налога на прибыль, зачисляемого в бюджеты регионов, в размере 18 %. Общая сумма таких освобождений составила в 2010 г. более 50 млрд руб.
Одновременно для отдельных организаций установлен особый порядок определения налоговой базы. В частности, налогоплательщики -организации, использующие труд инвалидов, могут уменьшать налоговую базу на произведенные расходы в виде средств, направленных на цели, обеспечивающие социальную защиту инвалидов. Особой формой налоговой преференции по налогу на прибыль является разрешение организациям применять в отдельных случаях ускоренную амортизацию основных средств или повышенные ставки амортизации. Формально отсутствуют налоговые льготы при уплате налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Вместе с тем Налоговым кодексом РФ предусмотрено широкое применение налогоплательщиками налоговой ставки в размере 0 %.
И опять же ни один из указанных видов преференций по налогу не обозначен в Налоговом кодексе РФ как налоговая льгота.
Подобные исключения по двум указанным налогам - на прибыль организаций и НДПИ, как показала выборка из статистической налоговой от-
четности по соответствующим налогам, уменьшили в 2010 г. доходы бюджетной системы страны более чем на 350 млрд руб.
Таким образом, только по трем указанным федеральным налогам общая сумма предоставленных льгот и исключений из общих правил налогообложения составила почти 2,5 трлн руб. Существенные льготы и иные налоговые преимущества имеют место и по региональным и местным налогам, размер которых в 2010 г. превысил 350 млрд руб.
С учетом льгот и преференций, предоставленных налогоплательщикам - юридическим лицам по другим налогам и сборам (включая региональные и местные налоги), выпадающие доходы бюджетной системы страны можно оценить примерно в 3 трлн руб.
Значительные налоговые преференции установлены также по налогу на доходы физических лиц и другим налогам, уплачиваемых физическими лицами. Кроме предусмотренных законодательством четырех групп налоговых вычетов, по НДФЛ установлен широкий перечень доходов, не подлежащих налогообложению. Одновременно с этим имеет место льготная ставка по обложению этим налогом доходов, полученных в виде дивидендов.
Таким образом, можно констатировать, что общая сумма различного рода пре ференций и изъятий из российской налоговой системы, предоставляемых как юридическим, так и физическим лицам, к настоящему времени составляет как минимум 50 % от всей суммы администрируемых ФНС России налогов и сборов, поступающих в бюджетную систему страны.
При этом не учитываются отдельные налоговые освобождения, отнесение которых к налоговым преференциям носит дискуссионный характер. В частности, в соответствии со ст. 146 Налогового кодекса РФ не признаются объектом обложения НДС обороты на сумму (по данным за 2010 г.) 4,3 трлн руб., в том числе 4,1 трлн руб. представляют собой операции, не признанные Налоговым кодексом РФ в качестве реализации товаров, работ и услуг. Вследствие этого доходы федерального бюджета, исходя из действующей экономической ставки налога, уменьшены на сумму более 750 млрд руб.
Кроме того, не учтены существенные преференции, которые получают организации, занимающиеся внешнеэкономической деятельностью, при уплате таможенных платежей. Между тем большая часть этих платежей носит налоговый характер, но по неясным причинам выведена из российской налоговой системы.
При этом важно особо подчеркнуть, что почти полное исчезновение во второй части Налогового кодекса РФ понятия «налоговая льгота» не случайно. Из всех многочисленных преференций и изъятий из налоговой системы весьма трудно выделить собственно налоговые льготы. Определенная часть этих налоговых исключений носит ярко выраженный характер налоговых льгот, другие отнести к льготам, исходя из положений ст. 56 Налогового кодекса РФ, или затруднено, или просто невозможно.
По данным заместителя главы департамента налоговой политики Минфина России С. Разгулина, общая сумма «чисто» налоговых льгот составила в 2010 г. всего около 700 млрд руб. [2]. Исходя из каких признаков определена данная сумма, не вполне ясно. Входят ли сюда только те исключения из общих правил, которые во второй части Налогового кодекса РФ обозначены именно как «налоговая льгота», или включены и другие налоговые освобождения?
Думается, что из создавшейся ситуации неопределенности необходимо искать выход. И здесь невольно возникает существенный вопрос: насколько вообще важно из всего сегмента идентичных понятий, связанных с исключением из общих налоговых правил и обеспечивающих дополнительные налоговые преференции для налогоплательщиков, выделять именно налоговые льготы? На взгляд авторов, представляется более целесообразным вообще ликвидировать в российской налоговой системе само понятие «налоговая льгота», введя иное по экономическому содержанию понятие «налоговые субсидии». Все перечисленные суммы представляют собой скрытую форму финансирования из бюджета организаций и домашних хозяйств. При этом предоставление каждой из них может преследовать совершенно различные цели:
- одни носят стимулирующий характер;
- другие направлены на экономическую поддержку налогоплательщиков;
- третьи обеспечивают социальную защиту определенной части населения;
- четвертые обеспечивают более справедливое распределение доходов и т. д.
Проблема состоит в том, что в настоящее время данные государственные расходы являются непрозрачными: они не только не утверждаются в соответствующих бюджетах, но их размер и общую сумму весьма сложно определить по факту получения. Для того, чтобы в настоящее время определить общую сумму установленных в Налоговом кодексе РФ исключений из общих правил налогообложения,
необходимо проделать серьезную исследовательскую работу.
В связи с этим в настоящее время мониторинг и аудит эффективности предоставления и расходования таких льгот не только затруднены, но практически невозможны. Вместе с тем эти суммы являются явными исключениями из исходных данных налоговой системы, дополнительными вливаниями в экономику и прямыми сокращениями доходов государства.
Думается, что указанные значительные финансовые ресурсы непременно должны быть предметом аудита эффективности, а потому к их расходованию необходимо предъявлять те же требования, что и к прямым ассигнованиям из бюджета.
В последние годы в расходовании бюджетных средств все большее внимание уделяется аудиту эффективности. Действительно, в настоящее время, когда бюджетополучатели имеют достаточно широкие права в использовании бюджетных ассигнований, весьма важно установить:
- достигнуты ли цели предоставления этих средств;
- потрачены ли они с соответствующей эффективностью.
Вместе с тем аудит эффективности расходования бюджетных средств требует перехода на программно-целевой метод составления бюджета, при котором должны быть установлены конкретные цели использования выделенных средств. В условиях закрепления налоговых субсидий в расходной части соответствующего бюджета станет возможен аудит эффективности их предоставления, поскольку каждая субсидия будет иметь строго целевое предназначение. Проводить аудит эффективности налоговых субсидий сможет Счетная палата РФ, которая в настоящее время в связи с неопределенностью понятия «налоговая льгота» практически отстранена от проверки эффективности получаемых налогоплательщиками средств через налоговые механизмы.
В связи с этим налоговые субсидии должны отражаться в расходах соответствующего бюджета при его утверждении и исполнении. По части из них, представляемых непосредственно организациям-налогоплательщикам, следует вести соответствующие учет и отчетность. Для успешного проведения аудита эффективности налоговых субсидий при их введении должны четко и ясно определяться исходные данные, а также конкретные цели их предоставления. В нынешних условиях указанные требования не выполняются.
В частности, как показывает анализ принятых глав Налогового кодекса РФ, такие цели по большинству видов налоговых субсидий при рассмотрении в законодательных органах не ставились. Если они и обсуждались, то лишь в общем виде. Основным аргументом при установлении налоговых субсидий социального характера является, как правило, необходимость защиты населения. Цель предоставления отдельных налоговых преференций организациям определяется как «стимулирование отечественного производства», «рост инвестиций в российскую экономику» и т. д. Практически по всем позициям налоговых субсидий при их введении отсутствуют показатели экономической или социальной эффективности.
Не случайно в российском налоговом законодательстве происходят достаточно частые изменения, в том числе и в части налоговых субсидий. Не установив конкретную цель того или иного вида налоговой субсидии, не имея возможности реально оценить ее эффективность, законодатели нередко вопрос решают достаточно просто: данная преференция отменяется.
В частности, достаточно длительное время предоставлялась налоговая субсидия малому бизнесу в виде полного освобождения в первые два года деятельности от уплаты налога на прибыль и снижения ставки налога в следующие два года. Поскольку цель данного вида налоговой субсидии была определена только в общем виде - «стимулирование развития малого бизнеса», без конкретизации, то выделенные средства, как правило, использовались на любые другие цели, но только не на развитие малого предпринимательства. Естественно, что цель, поставленная без конкретики, достигнута не была.
Примерно такая же картина наблюдалась с действующей системой отчетности по налоговым субсидиям. В настоящее время официальная статистика предоставляет достаточно скудную информацию по размеру средств, выделенных из бюджета в форме налоговых субсидий. При этом, как показывает анализ, эти статистические данные, формируемые Федеральной налоговой службой, приспособлены исключительно для целей бюджетного планирования и используются Минфином России при подготовке расчетов по конкретным видам налогов при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Сделать какие-либо выводы об эффективности их использования из этой отчетности практически невозможно.
Одним из важнейших элементов проведенной в стране административной реформы стало наделение
министерств функцией разработки и проведения политики в соответствующей области. Но о проведении какой экономической или социальной политики может идти речь, если соответствующие ведомства знают только об одной части выделенных на развитие отрасли средств - прямых бюджетных ассигнованиях. Зато не имеют ни малейшего представления не только об эффективности расходования огромных средств, представленных в виде налоговых субсидий, но зачастую даже о размере этих средств?
Возьмем, в частности, такой вид налоговой субсидии, как социальные вычеты по налогу на доходы физических лиц, и в первую очередь вычеты на лечение и образование. Кто в настоящее время может сказать, какие социальные группы населения воспользовались этими привилегиями? Имеются ли у социально незащищенной части населения страны средства, чтобы оплатить расходы на необходимую хирургическую операцию, на учебу своих детей и воспользоваться затем данной налоговой преференцией? Не используются ли эти средства для оказания финансовой помощи тем категориям населения, которые в нем в силу своего материального достатка в данной налоговой субсидии практически не нуждаются?
Ответы на эти и массу других аналогичных вопросов дать невозможно, поскольку отсутствует необходимая информационная база. Мало того, с 2003 г. была отменена отчетность по налогу на доходы физических лиц, в которой ранее отражались суммы вычетов из налоговой базы по данному налогу в виде льгот, преференций и других видов налоговых субсидий.
На взгляд авторов, эффективная работа по мониторингу налоговых субсидий невозможна без установления конкретных ответственных исполнителей. Действительно, кто в настоящее время без специального выборочного анализа может с полным основанием ответить, насколько экономически или социально эффективен тот или иной вид налоговой субсидии, достигнута ли цель ее предоставления? Возлагать данную работу на Минфин России или ФНС России вряд ли целесообразно: у них принципиально иные функциональные обязанности. Думается, что каждый вид налоговых субсидий следует «закрепить» за соответствующими органами исполнительной власти (министерствами и ведомствами), поручив им осуществлять анализ обоснованности введения, необходимости и целесообразности сохранения каждого из установленного законом перечня налоговых субсидий.
Минфин России возьмет на себя задачу обобщения предложений министерств и ведомств и будет вносить соответствующие рекомендации Правительству РФ. В целях более эффективной работы указанных органов следовало бы унифицировать действующие налоговые субсидии по видам и целям их предоставления:
- стимулирование развития экономики, ее отдельных отраслей, территорий;
- социальная защита населения;
- финансовая поддержка отдельных категорий налогоплательщиков и т. д.
Одновременно с этим необходимо установить соответствующую статистическую отчетность по каждой группе налоговых субсидий, из которой можно определить размер фактически использованных налогоплательщиками сумм и их динамику. Такая отчетность обеспечит возможность анализа эффективности использования соответствующего вида субсидии.
В 2012 г. Минфин России в соответствии с Основными направлениями налоговой политики РФ на 2012-2014 годы должен будет провести инвентаризацию перечня конкретных видов налоговых льгот и соответствующих размеров сумм, получаемых организациями-налогоплательщиками, и на этой основе осуществить их оптимизацию. Важно учитывать, что одним из важнейших принципов построения системы льгот и преференций является установление конечной цели и формы их предоставления. В части финансовой поддержки той или иной отрасли экономики или сферы производства необходимо определиться:
- в какой форме должна быть осуществлена данная поддержка;
- насколько каждый конкретный вид налоговой субсидии оправдан;
- не эффективнее было бы заменить отдельные из субсидий прямыми бюджетными расходами.
В частности, в настоящее время железные дороги, федеральные автомобильные дороги общего пользования, магистральные трубопроводы и линии электропередачи освобождены федеральным налоговым законодательством от уплаты регионального налога на имущество организаций. Основная цель данной налоговой субсидии - снижение нагрузки на потребителей, в том числе население, за счет установления более низких тарифов на потребление услуг этих налогоплательщиков. Но достичь этой цели, если данные отрасли нуждаются в финансовой поддержке государства, можно и другим путем -
за счет прямого бюджетного финансирования соответствующих организаций. Тем самым будут решены важные задачи:
- укрепление финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов;
- снижение их дотационности за счет увеличения поступлений налога на имущество организаций.
Тем не менее в Основных направлениях налоговой политики РФ на 2012-2014 годы говорится о сохранении на ближайшее время налоговых льгот для монополий по данному налогу с целью создания возможностей для развития соответствующей инфраструктуры и сдерживания роста тарифов. С этих позиций следовало бы проанализировать и другие налоговые льготы, предоставляемые федеральным налоговым законодательством, по всем региональным и местным налогам.
В части налогового стимулирования развития экономики в целом, ее отдельных отраслей и соответствующих территорий необходимо определить конечную цель и главное - условия предоставления налоговых льгот и преференций. Не последнюю роль должно играть и экономическое содержание применяемых форм налогового стимулирования.
Поэтому использование той или иной формы налогового стимулирования должно строиться на:
- глубоком экономическом анализе;
- точных расчетах их экономической эффективности.
В действующей в настоящее время системе налоговых преференций достаточно многие из них нацелены на стимулирование инвестиций и инновационной деятельности. Но невольно возникает вопрос: а достигается ли конечная цель? Ведь с помощью этой льготы стимулируют развитие налогоплательщиков всех без исключения сфер производства. Роль государства в регулировании инвестиционных и инновационных процессов состоит только лишь в оставлении у налогоплательщиков финансовых ресурсов вне государственного контроля за их целевым использованием. Государство между тем обязано проводить целенаправленную инвестиционную и инновационную политику. В отсутствие возможностей контроля в случае недостаточного эффекта от предоставления налоговых субсидий в нашей стране применяется в основном один испытанный метод - налоговые вливания просто отменяются. Подобным образом в 2002 г. была «решена» задача неэффективного использования налоговых льгот по налогу на прибыль организаций.
Но было бы полезнее и экономически более оправданно заменить все инвестиционные налоговые льготы на более широкое применение инвестиционного налогового кредита. Однако прежде чем решать этот вопрос, необходимо существенно расширить как цели этого кредита, так и условия его предоставления. По мнению авторов, не все налоговые льготы следует отменять. Просто необходимо законодательно установить определенные условия их получения и использования. Таким условием могло бы быть, например, направление установленного законом процента высвободившейся прибыли на инновации, капитальные вложения, науку и т. д.
Не секрет, что налоговые субсидии зачастую используются налогоплательщиками для минимизации налогообложения, а нередко - для ухода от уплаты налогов. При этом такую возможность им предоставляет налоговое законодательство, в котором соответствующие финансовые ресурсы выделяются без определенных, установленных законом, условий. В частности, в настоящее время налогоплательщики стали злоупотреблять предоставленным им правом вдвое быстрее амортизировать основные средства, работающие в условиях агрессивной среды или повышенной сменности. Указанная налоговая субсидия стала применяться к более широкому кругу оборудования, которое находится в контакте с пожароопасной, токсичной или иной технологически агрессивной средой и, по мнению налогоплательщиков, должно амортизироваться в два раза быстрее. Поэтому ныне готовится законопроект об исключении из ст. 259.3 Налогового кодекса РФ нормы, приравнивающей к работе в агрессивной среде «нахождение оборудования в контакте с взрыво-, пожароопасной, токсичной или иной агрессивной технологической средой» [2].
Данная ситуация показывает, насколько важно при введении норм налогового стимулирования предусматривать условия их применения. Повышенные нормы амортизации оборудования, работающего в условиях агрессивной среды, составляют всего 9 млрд руб. [2] (по отчету за 2010 г.). При этом данную налоговую субсидию сложно отнести к налоговой льготе. Налоговое законодательство предоставляет налогоплательщикам значительное число других легальных возможностей для ускоренной амортизации основных средств, представляющих собой налоговые льготы. Проблема состоит в том, что в настоящее время налогоплательщики никак не ограничены в направлениях использования амор-
тизационных отчислений. Статистика показывает, что не более 60 % начисленной амортизации ими используется по прямому назначению - на инвестиции в основной капитал. Вместо внесения бесконечных поправок в налоговое законодательство было бы экономически более оправданным установить порядок обязательного целевого использования амортизационных отчислений и соответствующие финансовые санкции за его нарушение.
Не менее важным является и определение форм налогового стимулирования. Предоставление налоговых субсидий можно осуществлять:
- в форме уменьшения ставок по соответствующим налогам;
- в форме освобождения от уплаты какого-либо налога;
- в форме предоставления целевых налоговых льгот.
Уменьшение налоговых ставок, как и освобождение от уплаты налогов, фактически означает выделение налогоплательщику дополнительных финансовых ресурсов для развития и модернизации производства, обновления технологии и производимой продукции без каких-либо обязательств со стороны последнего по направлениям их использования. Иными словами, государство не имеет никаких гарантий, что полученные налоговые субсидии или хотя бы их часть будут использованы налогоплательщиком на развитие и модернизацию производства или на научные исследования.
Как показывает мировой опыт, в подобных случаях на цели экономического развития расходуется не более одной трети высвободившихся финансовых ресурсов. Российский опыт демонстрирует еще более удручающую картину, когда полученные ресурсы вообще не используются на цели экономического развития. Например, так происходило и происходит в настоящее время со средствами, выделяемыми с помощью налоговых преференций, на развитие малого предпринимательства. Как известно, до 2002 г. для развития этих предприятий в течение четырех лет после начала деятельности им был установлен налог на прибыль по пониженной ставке, в том числе в первые два года - по ставке 0 %. Но эффективность такой формы стимулирования была абсолютно низкой, поскольку государство не установило обязательность целевого использования малыми предприятиями дополнительно получаемых ими средств на развитие производства. В результате данная льгота была отменена. В на-
стоящее время налоговое стимулирование малого бизнеса осуществляется за счет замены уплаты ряда налогов единым налогом при их переходе на один из специальных режимов налогообложения:
- упрощенная система;
- уплата единого налога на вмененный доход;
- уплата единого сельхозналога.
Опять же была повторена старая ошибка: малый бизнес получил льготную ставку единого налога без каких-либо обязательств с его стороны по направлениям использования высвободившихся средств. Практика показала, что замена льготы по налогу на прибыль возможностью перехода на специальные режимы налогообложения не привела к повышению эффективности и развитию производства и увеличению налоговых платежей. Число малых предприятий растет медленно. При этом размер уплачиваемых налогов в расчете на одну организацию и на одного предпринимателя практически не повышается.
В отличие от стимулирования путем снижения ставок или освобождения от уплаты налога предоставление целевых налоговых субсидий гарантирует государству практически 100 %-ное использование вливаемых в экономику финансовых ресурсов на те цели, которые государство преследует, предоставляя ту или иную налоговую преференцию. Поэтому введение стимулирующих налоговых субсидий должно, на взгляд авторов, сопровождаться установлением в законодательстве не только цели их предоставления, но и соответствующих условий, при соблюдении которых налогоплательщик имеет право на их использование.
Торгово-промышленная палата (ТИП) РФ на Всероссийском налоговом форуме (декабрь 2011 г.) «XX лет налоговой системе России» предложила вернуться к отдельным отмененным видам налоговых льгот. В частности, восстановить прямую инвестиционную льготу в виде освобождения от налогообложения в случае инвестирования средств в расширение или восстановление основных фондов производственного назначения. Суть другого предложения состоит в применении сверхускоренной амортизации для вновь вводимого в эксплуатацию высокотехнологичного оборудования. Малый бизнес, по мнению руководства ТПП РФ, на первых этапах работы необходимо освобождать от уплаты налога на прибыль, устраивать так называемые налоговые каникулы [1].
При этом ТПП РФ не предлагает установить соответствующие условия для получения налогопла-
тельщиками дополнительных финансовых ресурсов за счет налоговых субсидий. И это несмотря на то, что предлагаемые меры налогового стимулирования уже показали свою низкую эффективность вследствие отсутствия необходимых условий их предоставления и использования. Государство может и должно получать гарантированный экономический эффект и при снижении ставок по налогам, и при любой другой форме предоставления налоговых субсидий. Для получения гарантированного экономического эффекта при предоставлении налоговых преференций необходимо выработать программу мер налогового стимулирования инновационной и инвестиционной деятельности, установив в ней:
- основные пути экономического стимулирования российских налогоплательщиков;
- систему гарантий использования полученных дополнительно финансовых ресурсов (или их части) на установленные государством цели (в первую очередь на реализацию инновационных и инвестиционных проектов).
При этом налоговая политика государства в части предоставления стимулирующих налоговых субсидий, на взгляд авторов, должна быть коренным образом изменена. Она обязана носить более активный характер, не просто создавая экономические условия и возможности для осуществления налогоплательщиками инновационной и инвестиционной деятельности, а целенаправленно побуждать их проводить модернизацию и обновление производства.
Итак, налоговые льготы и преференции необходимо унифицировать, сократив их число, сделав их более прозрачными и повысив стимулирующую и регулирующую роль.
Список литературы
1. Васильева Ю. Пугающая серость. Бизнес представил свое видение налоговой политики // Российская бизнес-газета от 20.12.2011.
2. Вислогузов В. Минфин узнал цену льготам. Налоговые освобождения готовят к большой ревизии // Коммерсантъ от 07.12.2011.
3. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов. URL: http://www. minfin. ru/ru/.
4. Пансков В. Г. Для модернизации российской экономики нужна новая налоговая политика // Налоги и налоговое планирование. 2010. № 11.
