CC BY
27
32 (89) - 2010 УСТОЙЧИВОСТЬ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ СЕВЕРА И АРКТИКИ
ВЛИЯНИЕ ГЛОБАЛЬНОГО ФИНАНсОВОГО
кризиса на социально-экономическое положение городов крайнего севера России
В. в. дидык,
кандидат экономических наук, доцент, заместитель директора по научной работе Е-mail: didyk@iep. kolasc. net. ru Е. Е. ЕМЕЛЬЯНОВА, младший научный сотрудник Е-mail: emelya@iep. kolasc. net. ru Институт экономических проблем им. Г. П. Лузина Кольского научного центра РАН
Проанализированы изменения в условиях кризиса социально-экономического положения городов и муниципальных районов, входящих в Союз городов Заполярья и Крайнего Севера. Информационной базой анализа послужили данные анкетного опроса руководителей соответствующих поселений, а также статистические показатели социально-экономического развития. Обобщены оценки наиболее острых проблем городов Севера России, предложены основные меры для их преодоления и создания предпосылок устойчивого развития городов.
Ключевые слова: северные города, социально-экономическое развитие, условия жизни, антикризисные меры.
Глобальный финансовый кризис, началом которого был ипотечный кризис 2006—2007 гг. в США, к 2008 г. охватил большинство стран мира и проявился в падении фондовых индексов, сокращении объемов производства, падении цен на продукцию добывающих отраслей, росте безработицы. В экономике России влияние кризиса ощутимо проявилось в IV квартале2008 г. и продолжилось в I квартале 2009 г. За период с середины 2008 по март 2009 г. промышленное производство сократилось на 22 % [1], а начиная со II квартала 2009 г. возобновился восстановительный рост. В целом за
2009 г. сокращение ВВП в России составило около 8 %, что является наибольшим спадом в сравнении с другими крупными странами мира.
Такое положение во многом обусловлено зависимостью экономики России от цен на экспортируемые сырьевые ресурсы. В свою очередь известно, что добыча таких ресурсов сосредоточена преимущественно в северных регионах России. В этой связи возникает вопрос, как повлиял мировой финансовый кризис на социально-экономическое положение городов Севера России. Данной теме, а также возможным мерам по преодолению кризисных явлений в северных городах был посвящен XXIX съезд Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, который состоялся в Москве 19 ноября 2009 г. В ходе подготовки к съезду в Институте экономических проблем КНЦ РАН был проведен анализ и подготовлен доклад о социально-экономическом положении городов, входящих в Союз. Группой сотрудников института, в том числе с участием авторов, выполнено исследование, включавшее анкетный опрос руководителей городов, а также запрос показателей социально-экономического развития за период 2006—2009 гг.
Всего по запросу было получено 30 ответов из городов и муниципальных районов, входящих в Союз
- 77
городов Заполярья и Крайнего Севера, что составляет 56,6 % их общего числа, в том числе 26 анкет.
Результаты анкетного опроса руководителей городов (районов). Анкета включала 8 вопросов, по четырем из которых необходимо было выбрать ответ из предложенных вариантов (закрытые вопросы), а по остальным сформулировать собственный ответ (открытые вопросы).
Первый вопрос выяснял оценку руководителями городов и районов степени влияния финансово-экономического кризиса на ситуацию в городе (районе). Из трех вариантов ответов («слабое влияние», «средней степени влияние», «сильное влияние») большинство ответивших (76 %) оценили степень такого влияния как среднюю. Как «сильное влияние» оценили степень влияния кризиса 12 % респондентов (3 города). Столько же оценили влияние как слабое.
С учетом анализа ответов на другие вопросы и представленных показателей социально-экономического развития городов и районов, указанную оценку можно трактовать двояко. С одной стороны, не оправдались худшие ожидания, когда предполагалось, что, как отмечалось в резолюции XXVIII съезда Союза городов Заполярья и Крайнего Севера от 17 декабря 2008 г., «экономический кризис больнее всего ударит по северным территориям страны». С другой стороны, такая оценка могла быть следствием того, что во многих северных городах социально-экономическая ситуация и до кризиса была настолько сложной, что кризис не мог на нее значительно повлиять.
Второй вопрос выяснял наличие в муниципальном образовании специально разработанного плана антикризисных мер. Преобладающее большинство руководителей (88 %) ответили утвердительно на этот вопрос, подтверждая наличие в городе (районе) плана антикризисных мер как отдельного документа. Следует отметить, что даже отсутствие такого плана не означает бездействие местных администраций. Вполне обоснованными являются пояснения некоторых респондентов, что «органы местного самоуправления города постоянно прилагают все усилия для максимально эффективного решения вопросов местного значения в рамках ограниченных финансовых и иных ресурсов, независимо от того, кризис в экономике или подъем». Поэтому рассматривалось лишним дублировать в отдельном документе уже осуществляемые мероприятия.
Третий вопрос выяснял оценку руководителями результативности антикризисных мер, осуществляемых на уровне города. Здесь пропорции ответов совпали с таковыми при оценке степени влияния
78 -
кризиса: 76 % респондентов оценили результативность применяемых мер как «средняя», 12 % (3 города) — как «низкая», 12 % — как «высокая».
Таким образом, в целом, по мнению руководителей, разработка и реализация муниципальных антикризисных планов чаще всего незначительно воздействует на изменение социально-экономической ситуации. Почему это происходит, можно понять из анализа других вопросов анкеты.
Большинство последующих вопросов были открытыми, поэтому труднее поддаются формализованной обработке, однако представляют большой интерес, поскольку давали возможность свободной формулировки собственной позиции респондентов без каких-либо подсказок. Первый из такого рода вопросов был ориентирован на выяснение сдерживающих факторов, которые, по мнению руководителей городов (районов), препятствуют эффективной реализации антикризисных мер.
Все варианты полученных ответов на этот вопрос условно можно объединить в пять групп факторов, связанных, в частности:
1) с полномочиями на местном уровне;
2) с недостаточностью финансовых ресурсов;
3) с проблемами экономики;
4) с проблемами занятости;
5) другие.
Наибольшую долю в общей численности названных сдерживающих факторов заняла группа, связанная с полномочиями на местном уровне — 37,5 %, которые, впрочем, не всегда выделялись самостоятельно, а увязывались с недостатком финансовых ресурсов. Примерами конкретных ответов из этой группы являются: «у муниципальных образований недостаточно полномочий и собственных финансовых ресурсов для поддержки реального сектора экономики и социальной сферы»; «ограничение полномочий, отсутствие механизмов влияния на деятельность хозяйствующих субъектов»; «отсутствие возможности влияния на формирование тарифов жилищно-коммунального комплекса» и т. п.
Доля группы факторов, связанных с недостатком финансовыхресурсов как причины, препятствующей эффективной реализации антикризисных мер, составила 20 % в общем числе ответов на указанный вопрос.
Группа факторов «проблемы экономики» составила 18 % от общего числа ответов. Сюда отнесены такие факторы, как «невысокая конкурентоспособность ряда секторов экономики города», «отсутствие альтернативных производств на базе существующих ресурсов и передовых технологий», «снижение объема инвестиций градообразующего
предприятия, что отрицательно сказывается на всех секторах экономики города»; «сложная транспортная доступность» и т. п.
Группа факторов «проблемы занятости» составила 15 % от общего числа ответов по рассматриваемому вопросу. Сюда отнесены такие перечисленные факторы, как «сокращение рабочих мест градообразующего предприятия»; «ограниченная возможность расширения числа рабочих мест», «отсутствие вакансий на предприятиях города» и т. п.
Один из открытых вопросов анкеты имел более общий характер и предлагал руководителям городов и муниципальных районов назвать 2—3 наиболее острых из существующих проблем города (района). Всего в анкетах было дано 73 различных формулировок проблем, которые с определенной долей условности (поскольку они сильно взаимосвязаны) можно объединить в 5 групп:
1) проблемы в жилищно-коммунальном комплексе муниципалитета — 40 %;
2) недостаток финансовых ресурсов и доходов бюджета — 22 %;
3) проблемы экономики — 20 %;
4) организационные и институциональные проблемы — 10 %;
5) проблемы занятости — 8 %.
Как видно, в числе наиболее острых проблем городов и районов с заметным отрывом первенствуют проблемы ЖКХ. Именно эта сфера определяет жизнеобеспечение поселений, за которое в значительной степени несут ответственность местные органы самоуправления, что крайне тяжело делать в условиях жестких ресурсных ограничений.
В составе этой группы наиболее типичными проблемами являются:
• высокий износ коммунальной инфраструктуры;
• высокий износ жилищного фонда, значительная доля ветхого и аварийного жилья;
• рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, что повышает задолженность по оплате;
• низкое качество питьевой воды;
• отсутствие жилищного строительства;
• большая очередь на социальное жилье и др. Вторая по частоте упоминаний группа проблем
связана с недостаточностью финансовых ресурсов и доходов бюджета. Примерами формулировок из этой группы являются:
• сокращение налоговых поступлений в местный бюджет;
• сокращение межбюджетных трансфертов со стороны субъекта на осуществление областных государственных полномочий;
• недостаточность средств для решения задач
социального и экономического развития.
Последний из открытых вопросов анкеты был сформулирован следующим образом: «Какие первоочередные меры должны быть предприняты для преодоления или снижения остроты указанных проблем на уровне: а) региональных органов власти; б) федеральных органов власти».
Все предложенные руководителями муниципалитетов меры, которые они ожидают со стороны региональных органов власти (всего было предложено 35 вариантов), были объединены в 3 группы: меры по поддержке предпринимательства, занятости и социальной политике — 38 %; меры по поддержке ЖКХ — 31 %; меры по совершенствованию бюджетного процесса, укреплению экономической базы муниципалитетов — 31 %.
Приоритет в действиях со стороны федеральных органов власти отдается мерам государственной поддержки экономики и социальной сферы северных городов и районов, а также совершенствования законодательного регулирования и, прежде всего, налогово-бюджетной сферы в направлении укрепления доходной базы местных бюджетов.
Одно из наиболее часто упоминавшихся направлений требуемой государственной поддержки касалось поддержки моногородов и градообразующих предприятий, проблемы которых в условиях Крайнего Севера имеют особую остроту.
Последний вопрос анкеты предлагал определить, к какой группе из указанных трех типов городов, по мнению руководителя, относится его город:
1) города, обладающие благоприятными предпосылками для интенсивного развития, инвестиционно привлекательные;
2) города, нуждающиеся в реструктуризации экономической базы, ее диверсификации;
3) депрессивные города, объективно не имеющие благоприятных предпосылок для интенсивного развития, инвестиционно малопривлекательные.
Большинство респондентов (64 %) отнесли свое поселение к первому типу, а 36 % — ко второму типу. Руководителей, оценивающих свой город или район как депрессивный, не оказалось совсем. Это показывает, с одной стороны, сохранение в городах Севера высокого потенциала и возможностей для дальнейшего развития, с другой — достаточно высокую долю городов, нуждающихся в реструктуризации их экономической базы. Следовательно, существует неоднозначность положения северных городов. Наряду с наличием острых социально-экономических проблем и ресурсных ограничений, которые еще более усугублены негативным
влиянием кризиса, особенно в моногородах, у большого числа северных городов сохраняется потенциал постановки и реализации целей перехода к устойчивому развитию. В то же время более трети обследованных городов нуждаются в серьезной реструктуризации их экономической базы, диверсификации экстренных мер по решению острых социальных проблем.
Анализ показателей социально-экономического развития городов. Анализ состояния экономики северных городов по показателям динамики промышленного производства, объемов строительных работ и инвестиций показал, что в большинстве из них ситуация характеризовалась крайней неустойчивостью, со значительными колебаниями роста (спада) уже в период 2006—2008 гг. Что касается показателей первого полугодия 2009 г., то под влиянием мирового финансово-экономического кризиса практически для абсолютного большинства обследованных городов (93 %) была характерна отрицательная динамика всех или отдельных экономических показателей.
Для экономики северных городов, многие из которых являются монопрофильными, особую
актуальность представляет развитие малого бизнеса. На основе данных 25 городов и районов, представивших данные о численности занятых в малом бизнесе, удалось выяснить общую картину. По таким показателям, как «доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятого населения», а также «доля занятых в малом бизнесе, включая индивидуальных предпринимателей», в северных городах есть как лидеры, где такие показатели существенно превышают среднероссийский уровень (при соответствующих показателях в среднем по стране — 13,5 и 18,5 %), так и такие, где роль малого бизнеса незначительна. В целом близкие к среднероссийскому уровню показатели доли занятых в малом предпринимательстве демонстрируют 45 % муниципальных образований (табл. 1).
Сравнение показателей занятости в малом бизнесе и уровня безработицы в этих же поселениях показало, что прямой связи между показателями нет. Например, в одном из лидеров по развитию малого бизнеса Троицко-Печорске самый высокий среди обследованных городов уровень официальной безработицы — 8,6 % в 2008 г. Однако очевидно, что без развития малого бизнеса он был бы еще выше.
Таблица 1
Рейтинг обследованных северных городов (районов) по показателям развития малого бизнеса
Город (район) Доля постоянно занятых лиц в общей численности занятого населения в 2008 г.
На малых предприятиях Рейтинг Включая индивидуальных предпринимателей Рейтинг
Северобайкальск 33,8 1 40,8 1
Троицко-Печорский 26,7 2 31,9 2
Братск 18,4 3 25,9 4
Салехард 17,2 4 22,5 5
Коряжма 16,1 5 20,6 6
Магадан 15,9 6 27,3 3
Апатиты 14,6 7 19,7 8
Губкинский 14,5 8 17,7 11
Игарка 14,5 8 15,9 12
Мурманск 14,1 10 20,6 7
Сыктывкар 13,5 11 н/д —
Усинск 12,2 12 18,8 10
Нягань 11,4 13 19,5 9
Ухта 9 1** 14 14,8* 13
Сосногорский район 8,8 15 13,3 15
Ковдор 8,3 16 12,1 17
Кировск 8 17 11,8 19
Северо-Байкальский район 7,9 18 9,6 22
Пуровский район 7,1 19 11,9 18
Оленегорск 6,2 20 11,0 21
Стрежевой 5,8 21 12,4 16
Норильск 4,2 22 7,6 23
Мирнский район 3,8 23 14,0 14
Дудинка 3,3 24 11 4** 20
* Без микропредприятий. ** Данные за 2007 г.
Анализ также показал, что если до 2008 г. в большинстве городов наблюдалась тенденция роста занятых в малом бизнесе, то в 2009 г. она сменилась спадом. Очевидно, что это проявление негативного влияния кризиса.
Для оценки уровня доходов населения анализировался показатель соотношения средней заработной платы и прожиточного минимума. Фактические значения данного показателя, представленные от городов и муниципальных районов, имеют большую дифференциацию (табл. 2). Однако в большинстве случаев они не обеспечивают уровень, который соответствует «пороговому значению» показателей устойчивого развития, т. е. предельно-критических величин, несоблюдение которых приводит к формированию разрушительных тенденций в социальной, экономической и экологической сферах территории, угрожающих ее устойчивому развитию [2, с. 19].
С учетом мирового опыта считается, что пороговым (предельно-критическим) значением соотношения средней заработной платы и прожиточного минимума является 4:1. В регионах Крайнего Севера, где для компенсации тяжелых природно-климатических условий проживания необходимо обеспечивать работающим эконо-
мические преимущества жизни на Севере, такое соотношение должно быть выше (например, не менее 5:1). В действительности в 2008 г. из обследованных городов только в трех городах (10 %) был превышен такой порог, в то время как в пяти северных городах превышение средней заработной платы над прожиточным минимумом не достигало и трех раз, т. е. было существенно ниже предельно-критического значения.
Что касается миграционного движения населения, то по данным анализа только в двух городах (менее чем в 10 % из обследованных) за три последних года наблюдается устойчивый миграционный прирост, а в остальных преобладает миграционная убыль. Этот факт, учитывая большую долю молодежи среди убывающих и отсутствие действенных механизмов привлечения молодых специалистов для работы в регионы Севера, существенно ухудшает предпосылки для решения задач устойчивого развития этих городов в ближайшем будущем.
Оценка бюджетных показателей выявила нестабильность финансовой ситуации на муниципальном уровне, которая обострилась в условиях кризиса. По итогам 2008 г. с дефицитом исполнили свои бюджеты 55 % муниципальных образований, а в первом полугодии 2009 г. их доля еще возросла.
Таблица 2
Рейтинг обследованных северных городов (районов) по значению показателя «отношение среднемесячной заработной платы к величине прожиточного минимума» в 2006—2008 гг.
Город (район) 2006 2007 2008 Место в 2008 г.
Стрежевой 5,551 5,872 5,692 1
Салехард 4,78 5,35 5,48 2
Губкинский 5,389 5,192 5,194 3
Усинск 4,96 5,35 4,94 4
Норильск 4,232 4,951 4,824 5
Пуровский район 4,90 4,90 4,80 6
Нягань 4,33 4,44 4,30 7
Дудинка 3,534 4,337 4,223 8
Ухта 3,914 4,298 4,170 9
Братск 3,665 4,007 4,147 10
Магадан 3,20 3,50 3,80 11
Ковдор 2,77 3,118 3,653 12
Мурманск 2,98 3,38 3,60 13
Мирнский район 4,83 4,38 3,57 14
Северобайкальск 3,30 3,30 3,40 15
Кировск 2,796 3,134 3,281 16
Сосногорский район 3,067 3,215 3,268 17
Оленегорск 2,70 2,82 3,125 18
Апатиты 2,41 2,72 2,99 19
Игарка 1,533 1,990 2,777 20
Коряжма 2,814 2,772 2,736 21
Северо-Байкальский район 1,96 2,08 2,19 22
Троицко-Печорский район 1,83 2,04 1,97 23
В большинстве обследованных городов (58 %) уровень собственных доходов не достигает 50 % общей суммы доходов, что говорит о высокой зависимости их бюджетов от межбюджетных трансфертов.
В целом анализ статистических показателей северных городов и муниципальных районов выявил в качестве типичных проблем слабость ресурсно-бюджетной базы, продолжающуюся миграционную убыль населения, относительно низкий уровень доходов населения, слабое развитие малого бизнеса, что значительно ухудшает предпосылки их устойчивого развития.
Таким образом, обобщая результаты анализа положения обследованных северных городов, можно констатировать, что для большинства из них более актуальным остается решение задач текущего выживания, чем постановка и последовательное решение долгосрочных целей устойчивого развития и формирование соответствующих стратегий. Для преодоления существующих проблем и создания условий для их устойчивого социально-экономического развития необходимы как специальные меры поддержки со стороны государства, так и активные действия самих муниципалитетов.
Меры со стороны государства должны включать, во-первых, совершенствование законодательного обеспечения деятельности местного самоуправле-
ния и, прежде всего, в направлении расширения доходной базы местных бюджетов, позволяющей формировать предпосылки для их перехода к устойчивому развитию, реализации принципов саморазвития. Во-вторых, необходимо осуществление мер прямой поддержки многих муниципальных образований Крайнего Севера и Арктики, прежде всего моногородов, которые в условиях кризиса оказались в особо тяжелом положении.
Действия самих органов местного самоуправления, направленные на преодоление имеющихся проблем, будут более эффективными, если в полном объеме используют потенциал различных форм общественного участия в управлении городом. Необходимо развивать партнерство с предпринимательским сектором, а также формировать максимально благоприятные условия для развития малого и среднего бизнеса, поощрять инновационную активность.
Список литературы
1. Дно достигнуто (Редакционная статья) // Эксперт. 2009. № 16 (655). 27 апреля — 10 мая. С. 17.
2. Мурманская область в XXI веке: тенденции, факторы и проблемы социально-экономического развития // Коллективная монография. Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН. 2009.
