CC BY
99
УДК 332.14:352
УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ СЕВЕРА РОССИИ И УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ ЕГО ДОСТИЖЕНИЯ
В.В. Дидык
Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина КНЦ РАН
Аннотация
Рассматривается значение и анализируются существующие предпосылки перехода к устойчивому развитию городов Севера России. Информационной базой анализа являются результаты анкетного опроса руководителей городов-участников Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, а также статистические показатели их экономического и социального развития. Обосновывается необходимость использования методов стратегического управления для достижения целей устойчивого развития городских поселений.
Ключевые слова:
устойчивое развитие, северные города, социально-экономическое положение, стратегическое управление.
Значение перехода к устойчивому развитию городов Севера России состоит в том, что они являются опорой и формируют точки роста для обширных северных территорий (составляющих более 60% площади страны), обеспечивая не только присутствие на этом стратегически важном пространстве, но и его экономическую связанность, условия жизнедеятельности малых поселений и 10.5 млн человек или 7.4% населения страны.
Концепция устойчивого развития уже более двадцати лет рассматривается во всем мире и как объект научных исследований, и как целевой ориентир практических действий на национальном, региональном и местном уровнях. Первым значительным шагом в переводе идеи устойчивого развития в плоскость конкретных международных обязательств и национальных планов было проведение Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г., где в числе принятых официальный документов была «Повестка дня на ХХ! век». Следующим важным шагом стало осмысление проблем устойчивого развития на уровне городов и поселений, а также принятие и реализация «Местных повесток дня на 21 век».
В России в 1996 г. была утверждена правительственная «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Однако несмотря на существование отдельных положительных примеров до настоящего времени в стране не наблюдается широкого движения по реализации принципов устойчивого развития, особенно на местном уровне. Между тем, в мировой теории и практике реализации данных принципов признано, что именно местный уровень, особенно города, являются «центрами реализации принципов устойчивого развития, а стратегическое управление -основной технологией их реализации» [1].
Попытаемся определить главные причины того, почему в большинстве российских городов, в том числе (а может быть даже в особенности) в городах Крайнего Севера, не получила распространения практика принятия и реализации «Местных повесток дня на 21 век». Другими словами тех документов, в которых идеи и принципы устойчивого развития приобретают форму конкретных планов действий на основе разработки соответствующих долгосрочных стратегий.
Первоначально уточним понятие «устойчивое развитие» применительно к городским поселениям. Обобщая общепризнанные принципы устойчивого развития в соответствии с концепцией Конференции ООН в Рио-де-Жанейро и подходы современных исследователей проблем городского развития [2, с. 34-35], можно дать следующее определение: под устойчивым развитием города понимается его сбалансированное развитие в условиях увязки и согласования интересов различных социальных групп, субъектов управления и хозяйствования, функционирующих в городе и обеспечивающих соблюдение баланса триады «население - хозяйство - природа», что подразумевает сочетание принципов социальной справедливости, экономической эффективности и экологической безопасности для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений жителей города.
Следует признать, что полностью и надолго обеспечить такой характер развития практически невозможно и можно говорить только о стремлении и приближении к указанной сбалансированности,
составляющей сущность устойчивого развития. Это долговременный планомерный процесс, требующий глубокого понимания у всех слоев населения, решения комплекса политических, экономических, социальных и экологических задач, а также учета институциональных факторов.
Для анализа существующих предпосылок, для постановки и реализации стратегических целей устойчивого развития городов Севера воспользуемся результатами исследования, выполненного с участием автора в октябре-ноября 2009 г. в рамках подготовки доклада от ИЭП КНЦ РАН для XXIX Съезда Союза городов Заполярья и Крайнего Севера по запросу президента этого Союза. Информационной базой исследования послужили данные, предоставленные из 30 городов и муниципальных районов, входящих в Союз, т.е. 56.6% их общего числа. Эта информация включала систему показателей социально-экономического развития за период 2006 - первое полугодие 2009 г. (были запрошены показатели, характеризующие изменение объемов работ по основным видам экономической деятельности, динамику инвестиций, миграционное движение населения, занятость и безработицу, развитие малого предпринимательства, уровень жизни, состояние муниципальных бюджетов), а также анкету, вопросы которой были адресованы руководителю города и касались актуальных вопросов состояния, основных проблем и потенциала развития города.
Анализ состояния экономики северных городов по показателям динамики промышленного производства, объемов строительных работ и инвестиций показал, что в большинстве из них ситуация характеризовалась крайней неустойчивостью, со значительными колебаниями роста (спада) уже в период 2006-2008 гг. Что касается показателей первого полугодия 2009 г., то под влиянием мирового финансово-экономического кризиса для абсолютного большинства обследованных городов (93%) была характерна отрицательная динамика всех или отдельных экономических показателей.
Для экономики северных городов, многие из которых являются монопрофильными, особую актуальность представляет развитие малого бизнеса. По показателям доли занятых на малых предприятиях в общей численности занятого населения и доле индивидуальных предпринимателей, в северных городах есть как лидеры, где такие показатели заметно превышают среднероссийский уровень12, так и аутсайдеры, где роль малого бизнеса незначительна13. 45% муниципалитетов демонстрируют показатели доли занятых в малом предпринимательстве в целом выше или близкие к среднероссийскому уровню, а более чем половина исследованной выборки городов отстают от средних значений соответствующих показателей по стране. Анализ также показал, что если до 2008 г. в большинстве городов наблюдалась тенденция роста занятых в малом бизнесе, то в 2009 г. она сменилась спадом, что, очевидно, связано с негативным влиянием кризиса.
Для оценки уровня доходов населения анализировался показатель соотношения средней заработной платы и прожиточного минимума. Фактические значения данного показателя, представленные от городов и муниципальных районов имеют большую дифференциацию. Однако, в большинстве случаев они не обеспечивают уровень, который соответствует «пороговому значению» показателей устойчивого развития, т.е. предельно-критических величин, несоблюдение которых приводит к формированию разрушительных тенденций в социальной, экономической и экологической сферах территории, угрожающих ее устойчивому развитию [3, с. 19] С учетом мирового опыта считается, что таким пороговым (предельно-критическим) значением соотношения средней заработной платы и прожиточного минимума является 4:1, а в регионах Крайнего Севера, где для компенсации тяжелых природно-климатических условий проживания необходимо обеспечивать работающим экономические преимущества жизни на Севере, такое соотношение должно быть выше (т.е. не менее 5:1). В 2008 г. из обследованных городов только в трех (10%) был превышен такой порог, в то время как в пяти северных городах (в том числе в г. Апатиты) превышение средней заработной платы над прожиточным минимумом не достигало трех раз, т.е. было существенно ниже предельно-критического значения.
Что касается миграционного движения населения, то, как показал анализ, только в 2-х городах (т.е. менее чем в 10% из обследованных) за три последних года наблюдается устойчивый миграционный прирост, а в остальных преобладает миграционная убыль. Этот факт, учитывая большую долю молодежи среди убывающих и отсутствие действенных механизмов привлечения молодых специалистов для работы в регионы Севера, существенно ухудшает предпосылки для решения задач устойчивого развития этих городов в ближайшем будущем.
12 Например, Северобайкальск, где доля занятых на малых предприятиях в 2008 г. 33,8%, а вместе с индивидуальными предпринимателями - 40,8%, при соответствующих показателях в среднем по стране - 13,5 и 18,5%)
13 Например, Дудинка, где значения соответствующих показателей 3,3 и 11,4%% и Норильск - 4,2 и 7,6%%.
Оценка бюджетных показателей демонстрирует нестабильность финансовой ситуации на муниципальном уровне, которая обострилась в условиях кризиса. По итогам 2008 г. с дефицитом исполнили свои бюджеты 55% муниципальных образований, а в первом полугодии 2009 г. их доля еще возросла. В большинстве обследованных городов (58%) уровень собственных доходов не достигает 50% общей суммы доходов, что говорит о высокой зависимости их бюджетов от межбюджетных трансфертов.
Таким образом, анализ статистических показателей северных городов и муниципальных районов выявил в качестве типичных проблем слабость ресурсно-бюджетной базы, продолжающуюся миграционную убыль населения, относительно низкий уровень доходов населения, слабое развитие малого бизнеса, что, в целом, значительно ухудшает предпосылки их устойчивого развития.
Наряду с количественными характеристиками представляют интерес результаты анкетного опроса руководителей городских поселений, выполненного в рамках упомянутого выше исследования. Анкета включала 8 вопросов, по 4-м из которых необходимо было выбрать ответ из предложенных вариантов (закрытые вопросы), а по остальным сформулировать собственный ответ (открытые).
Поскольку цель исследования состояла в оценке положения северных муниципалитетов в условиях кризиса и осуществляемых антикризисных мерах, то большинство вопросов было ориентированно на выявление данных аспектов. Тем не менее, в анкету были включены три вопроса общего характера, непосредственно не связанные с глобальным кризисом. В частности, руководителям городов и муниципальных районов предлагалось назвать 2-3 наиболее острых из существующих проблем города (района). Всего в анкетах были даны 73 различные формулировки проблем, которые мы объединили в 5 групп:
1) проблемы в жилищно-коммунальном комплексе муниципалитета (доля этой группы составила 40% от общего числа ответов);
2) недостаток финансовых ресурсов и доходов бюджета (22%);
3) проблемы экономики (20%);
4) организационные и институциональные проблемы (10%);
5) проблемы занятости (8%).
Как видно, в числе наиболее острых проблем городов и районов с заметным отрывом первенствуют проблемы ЖКХ. Именно эта сфера определяет жизнеобеспечение поселений, за которое в значительной степени несут ответственность местные органы самоуправления, что крайне тяжело делать в условиях жестких ресурсных ограничений.
Второй открытый вопрос заключался в следующем: «Какие первоочередные меры должны быть предприняты для преодоления или снижения остроты указанных проблем на уровне:
а) региональных органов власти;
6) федеральных органов власти».
Все предложенные руководителями муниципалитетов меры, которые они ожидают со стороны региональных органов власти (всего было предложено 35 вариантов) были объединены в 3 группы: меры по поддержке предпринимательства, занятости и социальной политики (38%); меры по поддержке ЖКХ (31%); меры по совершенствованию бюджетного процесса, укреплению экономической базы муниципалитетов (31%).
Приоритет в действиях со стороны федеральных органов власти отдается мерам государственной поддержки экономики и социальной сферы северных городов и районов, а также совершенствованию законодательного регулирования и, прежде всего, налогово-бюджетной сферы в направлении укрепления доходной базы местных бюджетов.
Одно из наиболее часто упоминавшихся направлений требуемой государственной поддержки касалось поддержки моногородов и градообразующих предприятий, проблемы которых в условиях Крайнего Севера имеют особую остроту.
Последний вопрос анкеты предлагал определить, к какой группе из указанных трех типов городов, по мнению руководителя, относится его город:
• города, обладающие благоприятными предпосылками для интенсивного развития, инвестиционно привлекательные;
• города, нуждающиеся в реструктуризации экономической базы, ее диверсификации;
• депрессивные города, объективно не имеющие благоприятных предпосылок для интенсивного развития, инвестиционно малопривлекательные.
Большинство респондентов (64%) отнесли свое поселение к первому типу, а 36% - ко второму типу. Руководителей, оценивающих свой город или район как депрессивный, не оказалось. Это показывает, с одной стороны, сохранение в городах Севера высокого потенциала и возможностей для дальнейшего развития. С другой - достаточно высокую долю городов, нуждающихся в реструктуризации их экономической базы. Следовательно, существует неоднозначность положения северных городов. Наряду с наличием острых социально-экономических проблем и ресурсных ограничений, которые еще более усугублены негативным влиянием кризиса, особенно в моногородах, у большого числа северных городов сохраняется потенциал постановки и реализации целей перехода к устойчивому развитию. В то же время, более трети обследованных городов нуждаются в серьезной реструктуризации их экономической базы, диверсификации, экстренных мер по решению острых социальных проблем.
Таким образом, обобщая результаты анализа положения обследованных северных городов, можно констатировать, что для большинства из них более актуальным остается решение задач текущего выживания, чем постановка и последовательное решение долгосрочных целей устойчивого развития и формирование соответствующих стратегий на принципах «Местных повесток дня на XXI век». Для преодоления существующих проблем и создания условий для их устойчивого социальноэкономического развития необходимы как специальные меры поддержки со стороны государства, так и активные действия самих муниципалитетов. Меры со стороны государства должны включать, во-первых, совершенствование законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления и, прежде всего, в направлении расширения доходной базы местных бюджетов, позволяющей формировать предпосылки для их перехода к устойчивому развитию, реализации принципов саморазвития. Во-вторых, необходимо осуществление мер прямой поддержки многих муниципальных образований Крайнего Севера и Арктики, прежде всего моногородов, которые в условиях кризиса оказались в особо тяжелом положении.
Определенные шаги со стороны федеральных органов власти по указанным направлениям предпринимаются, однако они пока недостаточны. Например, Министерство регионального развития РФ в последнее время усилило внимание к проблемам моногородов. Выработаны критерии такого статуса и на их основе составлен перечень моногородов, в который вошло 335 населенных пункта (из них 223 с численностью более 10 тыс. чел.). Принято решение о необходимости разработки такими городами стратегических плановых документов - комплексных планов социально-экономического развития на 5-10летний период, после экспертизы которых, может быть принято решение о финансовой поддержке реализации инвестиционных проектов со стороны федеральных ведомств. Установлено, что структура и содержание комплексных планов должна отвечать единым требованиям, а соответствующие процедуры рассмотрения планировалось начать с января 2010 г. Однако по состоянию на конец февраля 2010 г. соответствующие методические указания и требования к комплексным планам развития моногородов не утверждены. Следует заметить, что проект методических указаний предъявляет такие требования к содержанию данного планового документа, которые очень трудно выполнить собственными силами в большинстве муниципалитетов (т.е. без привлечения высококвалифицированных экспертов). В случае утверждения проекта в нынешнем виде, возможность получения федеральной поддержки многими моногородами будет искусственно ограничена. То есть, принимаемые на федеральном уровне подходы к решению проблем моногородов вряд ли позволят их решить в большинстве таких городов, несмотря на повышенное к ним внимание. Поэтому необходимы более радикальные меры по созданию условий для всех муниципальных образований, в том числе городов российского Севера, позволяющих им заниматься не только текущими вопросами выживания, но также постановкой и решением стратегических задач устойчивого развития.
Если рассматривать необходимые действия по развитию своих поселений со стороны самих органов местного самоуправления, то мировой и лучший отечественных опыт показывает, что наилучшие результаты достигаются при использовании технологий стратегического планирования и управления.
Проблемы стратегического управления впервые стали объектом серьезных исследований применительно к задачам корпоративного управления в 1960-е гг. Стратегический подход в управлении стал синтезом наиболее успешно зарекомендовавших себя управленческих технологий (системный подход к управленческой деятельности, программно-целевой подход, функциональный подход, прикладные аспекты теории принятия решений и др.). Глобализация экономики, усиление международной конкуренции, усложнение механизмов управления территориальными социальноэкономическими системами обусловили необходимость применения методов стратегического управления на государственном, региональном и муниципальном уровнях.
Основные характеристики стратегического подхода к управлению на муниципальном уровне в сопоставлении с аналогичными характеристиками традиционных (ситуационных и других) моделей управления представлены в таблице.
Таблица
Сравнительная характеристика подходов к муниципальному управлению
Признак характеристики Характеристики подходов
Традиционный подход Стратегический подход
1) Приоритет целей Краткосрочные Долгосрочные
2) Предмет ориентации Задачи Проблемы
3) Взаимоотношение с населением Подчинение Понимание
4) Участие населения в решении местных задач Пассивное Активное
5) Характер деятельности местной власти Закрытый Открытый (публичный)
Опора на административные (принудительные) рычаги власти Опора на авторитет и влияние власти
6) Характер принятия решений Социально-корпоративный (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) Нормативно-правовой (основанный на четких регламентах и процедурах)
Раздельное решение вопросов функционирования и вопросов развития Совместное, согласованное решение вопросов функционирования и развития
7) Характер использования ресурсов Акцент на распределении имеющихся ресурсов Акцент на приращение ресурсов на основе стратегического планирования и управления
Мобилизационное использование (на сегодняшние неотложные нужды) Плановое приращение и использование
8) Тип планирования Акцент на принятии оперативных (ситуационных) решений Перспективное планирование с ориентацией на максимальное удовлетворение потребителей муниципальных услуг (маркетинговый подход)
9) Тип структуры управления Ведомственный (линейнофункциональный) Программно-функциональный
Источник: адаптировано с использованием данных [4].
Обобщая сопоставления характеристик традиционного и стратегического подходов к муниципальному управлению следует подчеркнуть, что последний требует кардинального пересмотра всей идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов. Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем. Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием (функционированием) и изменением (развитием).
Сложность применения стратегического подхода в практике муниципального управления обусловлена рядом факторов. Во-первых, существует объективное противоречие между задачами сохранения равновесия текущего функционирования и достижением целей развития, связанных с необходимостью изменений, т.е. нарушением равновесия. Во-вторых, сложилась устойчивая тенденция использования всех имеющихся ограниченных ресурсов муниципалитетов на решение неотложных текущих задач. В-третьих, серьезное влияние оказывает традиционное сопротивление существующих структур управления и работающих в них руководителей и специалистов любым
изменениям, затрагивающих их интересы. Однако указанные сложности преодолимы, о чем свидетельствует опыт городов, успешно применяющих методы стратегического управления в своей практике. Именно стратегическое управление обеспечивает создание условий достижения целей устойчивого развития города при адаптации к динамично меняющейся внешней среде. Оно способствует формированию в городах активных местных сообществ, которые в современных условиях призваны определять цели и приоритетные направления развития.
Для городов российского Севера применение методов и технологий стратегического управления представляется особенно актуальным. Это обусловлено необходимостью преодоления существующих многих проблем и негативных тенденций в развитии, которые обострились под влиянием глобального финансового кризиса, особенно в моногородах. Вместе с тем, анализ показывает, что для эффективного применения методов стратегического управления в большинстве городов Севера пока отсутствуют необходимые предпосылки. Это обусловлено как недостатками внешних институциональных условий (главным образом, нормативно правового регулирования и политики государственных органов власти, не обеспечивающих реальной экономической самостоятельности органов местного самоуправления), так и неготовностью нередко самих органов местного самоуправления применять методы стратегического управления (в силу недостатка соответствующих знаний и опыта). Следовательно, необходимы как специальные меры поддержки со стороны государства, так и активные действия самих органов муниципальной власти городов по внедрению методов стратегического управления в практику их деятельности. Меры со стороны государства должны включать, во-первых, совершенствование законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления и, прежде всего, в направлении расширения доходной базы местных бюджетов, позволяющей формировать предпосылки для их перехода к устойчивому развитию, реализации принципов саморазвития, а также включения вопросов стратегического планирования и управления в перечень вопросов местного значения в Федеральном законе № 131, где они пока не предусмотрены. Во-вторых, необходимо осуществление мер прямой поддержки многих муниципальных образований Крайнего Севера и Арктики, прежде всего моногородов, которые в условиях кризиса оказались в особо тяжелом положении.
В заключение следует подчеркнуть, что действенность стратегического управления достигается в том случае, если стратегические планы составляются не формально для выполнения «требований сверху», а являются реальными документами общественного согласия, процесс разработки и реализации которых предусматривает участие представителей всех слоев и групп местного сообщества. Это обеспечивает нахождение наилучших способов согласования интересов, что является важнейшим условием устойчивого развития.
ЛИТЕРАТУРА
1. Хартия «Города Европы на пути к устойчивому развитию» (Ольборгская Хартия). 1994. Режим доступа: http://www.ecology.donbass.com/articles-pdf/aalborgcharter_russian.pdf. 2. Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф., Знаменская К.Н. Стратегическое планирование развития городов России: системный подход. СПб.: ИРЭ РАН, «Скифия-принт», 2004. 276 с. 3. Мурманская область в XXI веке: тенденции, факторы и проблемы социальноэкономического развития: коллективная монография. Апатиты: Изд. кНц рАн, 2009. С. 19. 4. Алексеев О.Б. Стратегическое управление в государственном и муниципальном секторе. Режим доступа: www.interned.ru/articles/other/strategicheskoe_ypr.htm#.
Сведения об авторе
Дидык Владимир Всеволодович - к.э.н., доцент, зам. директора института, e-mail: [email protected]
